论检察机关提起民事诉讼的法律地位

王淑娜

论检察机关提起民事诉讼的法律地位

王淑娜*

众所周知,在刑事诉讼中检察机关作为公诉人的地位无可厚非,而在民事诉讼中检察机关的地位却备受争议。而且,我国目前的民事诉讼立法也一直未给提起民事诉讼的检察机关一个明确的法律定位。检察机关在民事诉讼中的称谓和席位问题不明确,其法律地位悬而未决,不仅是我国民事诉讼立法上的重大缺失,也是我国司法改革的瓶颈所在。所以,对检察机关提起民事诉讼地位问题的探讨和研究不仅仅是民事诉讼方面的重大理论问题,更是我国立法研究和司法实践中急需解决的现实问题。

检察机关提起民事诉讼制度,是指检察机关为了维护国家的或者社会的公共利益,对于侵害国家、社会公共利益或者损害公共正义的法秩序的案件,以原告的身份提起诉讼并享有当事人的诉讼权利和承担相应的诉讼义务的一项民事诉讼制度。①张伟:《检察机关提起民事诉讼探析》,载《法制与经济》2011年第3期。

一、检察机关提起民事诉讼的法律地位的几种学说述评

关于检察机关提起民事诉讼的法律地位问题,学术理论界众说纷纭,长期争论不休。对于这一问题,从表面上看来,是探讨检察机关在民事诉讼中的称谓,而实质上是研究检察机关在民事诉讼中的身份及其享有的权利和应当承担的义务问题。

下面我将详细阐述关于这一问题的几种具有代表性的观点:

(一)法律监督者说

法律监督者说认为,检察机关在提起民事诉讼时,并不是基于原告的身份,更不是居于被告的法律地位,而是处于法律监督者的地位。检察机关提起民事诉讼,其实质只不过是检察机关实施法律监督的一种手段而已。正因为如此,在民事诉讼中,检察机关既不享有胜诉的利益,也不会承担败诉的风险。列宁曾说:“检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件:监督整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方的差别,不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”①列宁:《列宁全集》,人民出版社1984年版,第33卷。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”该学说与我国的立法精神相契合,很好地体现了检察机关监督法院审判和法律运用的职能,但这也只停留在此层面。“法律监督者说”未能指明提起民事诉讼的检察机关的具体性质、明确其法律地位。就法律监督说而言,这种观点把提起民事诉讼的检察机关定位为法律的监督者,它混淆了民事法律监督权与民事案件的起诉权之间的区别。虽然民事法律监督权与民事案件的起诉权存在着一定程度上的关联性,但是这两种权能的基本内容在实质上还是有差异的。从立法权能的内容来看,民事法律监督权可以分为广义和狭义两种概念。从新中国成立初期的立法和苏联等原社会主义国家的立法例来看,广义的民事法律监督权的概念包括了民事案件的抗诉权和民事案件的起诉权,甚至民事立法的建议权等。我国现行立法规定的民事法律监督权的范围较为模糊,从民事诉讼法的总则的法律规定来看,似乎是指广义上的监督权,但是,从分则的法律规定来看,监督权则仅局限于对于已经生效的错误判决的抗诉,显然这属于狭义监督权的概念范畴。所以,将检察机关参与民事诉讼的法律地位简单地界定为法律监督者,显然是不确切的。从立法权能设置的目的上看,法律上设置民事法律监督权的目的,是为了保证法律的正确实施和顺利运行,维护司法的公平和正义;而设置检察机关提起民事诉讼的目的,则是为了救济被侵害主体的权利。从两者的利益关系上看,法律监督者的监督身份决定监督者在其所监督的案件中本身不仅不能享有自身的利益,而且应当完全以旁观者的态度审视、分析监督事宜;但是当检察机关提起民事诉讼行使起诉权时,检察机关作为当事人却不仅与案件的审判存在着直接的利害关系,而且正是因为这种直接利害关系的存在,迫使当事人积极主动地参与案件审判活动,提供证据,启动程序,申请裁判,承担相应后果,并企图从案件的审判中获得最大的利益和最佳的裁判效果。鉴于法律监督权与民事案件的起诉权之间的以上区别,将提起民事诉讼的检察机关的法律地位界定为法律监督者,这种观点有失准确性。

(二)诉讼当事人说

诉讼当事人说认为,检察机关提起民事诉讼时,处于当事人的诉讼地位,与通常的民事诉讼中的原告相同,居于原告的地位。它不仅享有一般原告的诉讼权利,而且承担原告的义务。①王德新:《检察机关介入民事诉讼的方式和程序》,载《法制与经济》2011年第2期。这一诉讼方式较多地适用于不特定的公众利益被侵害的案件。在这类案件中,受害的主体一般数量众多,并且没有特定的原告提起诉讼。例如,有关国有资产保护,环境和自然、历史文化资源保护,社会秩序的维护,以及弱势群体利益保护等诸多方面的案件。

此种学说涉及民事诉讼中的诉权理论。民事诉权,是指各个民事主体在发生权利义务纠纷后,依靠合法的自力救济手段仍无法解决时向法院提起民事诉讼,寻求司法保护,解决其民事纠纷的权利。检察机关有无资格启动和运行民事诉讼程序的关键就是检察机关是否具有民事诉权,“诉讼当事人说”的反对者正是以此为主要的攻击点,实践中法院不予受理也大多基于此。对一个特定的民事纠纷来说,具有诉权需具备两个条件,即当事人适格和诉的利益。我国传统的民事诉讼理论偏重于诉权理论的现实层面,强调诉讼当事人必须与案件有直接的利害关系。但是,随着诉讼理论和实践的不断发展和完善,传统的当事人适格理论既难成为形成之诉和确认之诉当事人适格的基础,也不能解释诉讼担当、群体诉讼等情形中当事人适格等众多问题。传统的当事人理论已经受到了现实的冲击,需要逐步更新升级。学术界尝试通过用以诉的利益为基础的当事人适格的理论来扩大当事人适格的范围,以重新建立当事人适格的基础。诉的利益,是指在民事权益受到损害时,运用民事诉讼以救济受到损害的权益的必要性,即无利益即无诉权。凡是对于诉讼标的权利义务关系的争执,只要是在法律上利害关系相对立的双方之间进行的,当事人对该诉讼就拥有诉的利益。如上所述,在环境污染、消费者权益保护诉讼等案件中,如果依照传统诉的利益理论进行解释,符合法律规定的诉权主体可能会缺失,甚至会出现法律中根本没有规定合法的诉的主体的情况。现代社会各种利益常常发生矛盾,利益主体经常产生纠纷,国家的、公共的利益由特定的国家机关予以维护已经成为许多国家的制度选择,并得到国家法律的认可。检察机关作为这些利益的保护者拥有诉权无疑可以而且应当成为我们的选择。

以法国为代表的大陆法系国家多采用此学说。法国是最早设立检察机关和确立检察制度的国家,它也是大陆法系国家检察制度的发源地。法国的新民事诉讼法设专章对此进行了规定,法国新《民事诉讼法》第1卷第13编分设两章,其下的第421条至第429条详细规定了检察机关作为主当事人和从当事人提起民事诉讼的具体情况。类似的规定还有日本婚姻事件及禁治产事件,检察机关以原告身份提起民事诉讼。他们认为:“婚姻为社会的生活上必要之制度,国家就关于婚姻之各诉讼有利害关系。”②何勤华:《检察制度》,中国政法大学出版社2003年版,第107页。

(三)公益代表人说

公益代表说认为,检察机关在提起民事诉讼时,扮演着公共利益的代表的角色,这使检察机关以独立的身份在新的层面上来维护国家和社会公共利益。①汤维建、温军:《检察机关在民事诉讼中法律地位研究》,载《武汉大学学报》2005年第2期。在民事经济法律体系中,涉及保护国家利益和社会公共利益的规定比比皆是。但是,由于缺乏相应的程序机制,这些规定往往无法真正得以实现。公民个人所遭受的损失由特定的公民来起诉,但是国家利益和社会公共利益遭受损失时却无人提起诉讼。鉴于检察机关具有维护公共利益的职能和拥有法律监督者的身份,由检察机关作为代表提起公益诉讼最为适宜。这些公益诉讼主要包括国有资产流失案件、公害案件以及大规模侵害消费者权益等案件。

在日本,根据《人事诉讼程序法》和《非诉案件程序法》的相关规定,对于婚姻案件,检察官可以提起诉讼,在提起诉讼时,将夫妻双方作为对方当事人;当检察官作为当事人后而对方当事人又死亡时,为了本案的诉讼程序的继续进行,由法院选定律师为承继人。这样一来,检察机关提起民事诉讼就有了合情合理的依据。

但是“公益代表人说”也具有一定的缺陷。该说虽然赋予了检察机关提起民事诉讼的独立性,突出体现了检察机关提起民事诉讼的目的,但却忽视了法律术语使用的准确性。“公益代表人”并不是严格意义上的法律术语,将提起诉讼的检察机关的法律地位界定为“公益代表人”缺乏严谨性且带有随意性。

(四)民事公诉人说

民事公诉人说认为,单从形式上看,与刑事诉讼相对应,在民事诉讼中也应当有民事公诉人的说法。检察机关作为法律监督机关,代表着国家向法院提出追究民事违法者法律责任的请求,与被告是监督与被监督的关系,因此只能处于民事公诉人的法律地位,而不是任何意义上的当事人——它是与当事人相独立的主体。②汤维建、温军:《检察机关在民事诉讼中法律地位研究》,载《武汉大学学报》2005年第2期。这种观点实质上是将检察机关的公诉权运用到了民事诉讼中,以求从形式上实现检察机关诉权的统一实现。此种观点仿效刑事诉讼法的相关规定,从新的层面上定义提起民事诉讼的检察机关的法律地位较为新颖,而且仅从称谓上看也较“公益代表人说”更为科学,更具有法律意义。支持这种观点的学者还进一步认为,使用“民事公诉人”这一说法可以清楚地将检察机关以国家名义代表国家利益和社会公共利益提起的民事诉讼与检察机关因其自身利益诉讼相区别开来。而且,当国家利益和社会利益受到严重侵害时,所引起的民事纠纷介于刑事纠纷和普通民事纠纷之间,其对社会秩序的破坏程度也介于这两者之间,而介于刑事公诉人和普通当事人之间的民事公诉人的说法也正与此相适应。

“民事公诉人说”虽然在实质意义上给检察机关在民事诉讼中的地位,但也存在缺陷:当检察机关以公诉人的身份提起民事诉讼时,其本身作为“法律监督者”的属性是否存在?如果说存在,那么让法律监督者来监督自己,其效果也就不言而喻了;如果说不存在,这也是不合理的,因为虽然其地位直接的体现是公诉人,但其间接的体现仍为法律监督者,因此,检察机关的法律监督的本质属性被抹杀将会违背宪法的相关规定。

(五)双重身份说

双重身份说兼具“法律监督者说”和“公益代表人说”的特点,是两者的结合体。这种观点认为,检察机关在提起民事诉讼时虽然处于原告的地位,但由于检察机关是国家的法律监督机关,决定了这种原告的地位不同于一般原告的地位。①江伟、段厚省:《论检察机关提起民事诉讼》,载《现代法学》2000年第6期。这种学说的支持者认为,无论检察机关是直接提起民事诉讼,还是支持、协助提起民事诉讼,它都居于法律监督者的法律地位,同时检察机关也是引发公益诉讼的原告一方。该学说还进一步认为,检察机关在民事诉讼中既是一个独立的民事诉讼法律关系主体,同时又是一个独立的诉讼主体。这种特殊的法律地位使得检察机关可以以自己的名义独立地提起民事诉讼,而且不依附于任何其他的民事诉讼法律关系主体,既享有作为原告的诉讼权利,有享有作为法律监督者的权利,有人将“双重说”又称为“国家监诉人说”。双重身份的定位,不仅会导致检察机关的职能和诉讼地位的冲突,而且也将影响审判的公正性。检察机关的监督职能的公正性决定了监督者在监督的事宜中不能享有自己的利益。由于检察机关监督的对象就是审判行为本身,在案件审理过程中,它既是法律监督者,又是本案的当事人,双重身份和利益的混合不仅会影响法律监督的客观性,同时也难以维护审判的公正性和司法的权威性。

二、我国检察机关提起民事诉讼法律地位的现状

西方资本主义国家关于检察机关提起民事诉讼的理论依据为“公益原则”,即检察机关作为公共利益的代表提起民事诉讼,其法律地位是“当事人”或是“从当事人”。如法国《民事诉讼法》第421条就规定:“检察机关得作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形,检察院代表社会。”所以,在检察机关提起民事诉讼时,其法律地位一般不受争议。而以苏联为代表的社会主义国家,检察机关提起民事诉讼的理论依据是“干预原则”,即由检察长提起民事诉讼,同时还要履行监督法律的贯彻和运用的职责,因此,对于检察机关的地位就有较多的争议了。

我国是以“监督权原则”作为检察机关提起民事诉讼的法理依据的。《中华人民共和国宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这条法律规定以国家根本大法的形式确定了检察机关在我国众多的国家机关中作为法律监督者的身份和地位,但是涉及检察机关提起民事诉讼时的地位,则应该另当别论了。也正是因为这种“监督权原则”理论的笼统规定和对这一理论的绝对信仰,导致了检察机关在民事诉讼中的地位、功能、职权已经陷入了无法明确的困境。由于我国的立法在这一问题上仍处于空白状态,所以确实有必要赋予检察机关提起民事诉讼的权利。

事实上,我国立法关于检察机关提起民事诉讼法律地位的问题并不是一直都处于空白状态的,我国法律历史上并不缺乏检察机关提起民事诉讼的传统。在1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议上通过的《中国人民政府最高检察署试行组织条例》的第3条和1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议上通过的《人民检察院组织法》第4条曾经规定:“对于有关国家公益和人民利益的重要民事案件,检察机关有权提起诉讼或者是参加诉讼。”但令人遗憾的是,在1979年制定的《人民检察院组织法》中,检察机关提起民事诉讼的权利却被取消了。在1982年《民事诉讼法(试行)》的制定过程中,前六稿草案中都曾有明确的规定:“人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。”但是,在第六稿的审议过程中,当时担任人民代表大会委员长的彭真同志却提出:“民事案件不同于刑事案件,在刑事案件中,检察院是公诉人。而在民事案件中,有原告,检察院又要代表原告,那就必须考虑原告告得有没有根据?应不应该代表他或支持他起诉?这就要先审查一番。解决这些问题是很麻烦的,同时,也没有必要”,正是基于此,他主张“检察院还是不参加民事案件的起诉为好”。①彭真:《彭真同志在讨论民事诉讼法草案(修正稿)联组会议上的讲话》,载《中华人民共国民事诉讼法资料选编》(第一辑),西南政法学院诉讼法教研室1984年版,第66页。考虑到彭真同志的这一意见,最终的立法文本中删掉了有关赋予检察机关提起民事诉讼的规定,使得该法虽有检察机关有权监督民事审判活动的原则性规定,但无检察机关提起民事诉讼的实质性授权。而在后来的1991年和2007年的民事诉讼法中也沿袭了1982年《民事诉讼法(试行)》的立法精神,取消了检察机关对于有关国家利益和人民利益的民事案件的起诉权。

可见,当初立法之时,立法机关之所以要取消检察机关的民事诉讼权,其主要原因是立法技术问题,即不能妥善地处理检察机关提起民事诉讼的法律地位问题。当前,在我国修改民事诉讼法的大背景下,在学界已逐步就检察机关应以多元方式介入民事诉讼达成共识的情势下,①陈桂明:《民事检察监督之存废、定位与方式》,载《法学家》2006年第4期。探讨检察机关提起民事诉讼的法律地位问题就显得非常之必要。

三、我国检察机关提起民事诉讼法律地位的重构

就世界各国民事诉讼检察制度的发展状况来看,绝大多数国家都在法律法规中明确规定了关于检察机关提起民事诉讼的条款。就社会主义法系发展而言,即使在苏联解体及东欧剧变之后,这些原社会主义国家的民事诉讼也仍旧保留着关于检察机关提起民事诉讼的一些规定。相反,当代西方主要资本主义国家无论是从理论上还是在实践中都已经完全抛弃了绝对意义上的自由处分原则,适用社会本位的立法指导思想以取代原本的个人本位的立法指导思想;在相关的历史背景和当今社会发展的客观要求下,转向由检察机关对民事诉讼实行或多或少的“国家干预原则”。

明确检察机关在民事诉讼中的地位有助于以权力制约权力,增强民众对司法审判的信任度,有利于弥补我国审计制度的缺陷;可以抵制地方保护主义,从而保护国家和社会的公共利益;同时也有利于维持民事诉讼结构的稳固和平衡。

笔者认为,“诉讼当事人说”较为合理。无论检察机关是独立地提起诉讼,或是参与起诉,与他人共同提起诉讼,还是主起诉,或是辅助起诉,纵使起诉的方式不尽相同,诉讼涉及的类型也不相同,但是检察机关在民事诉讼中都处于当事人的法律地位。绝不能因为检察机关的性质不同,就改变了其提起民事诉讼的法律地位。将其视为当事人,赋予其类似原告的诉讼权利,令其承担类似原告的诉讼义务。但是,必须明确的是,此时作为“诉讼当事人”的检察机关不同于传统意义上的与案件有利害关系的当事人,它只是程序上的当事人,能够以自己的名义起诉或是应诉,并且有权请求法院保护一定的民事权益。虽然检察机关在提起民事诉讼时具有当事人的资格和条件,但是对于提起诉讼时意欲保护的利益却不能拥有完全的处分权,其原因在于:毕竟检察机关不是民事诉讼所要保护的实体权利的真正享有者,而只是替代者。

检察机关提起民事诉讼,其真实目的是为了维护国家和社会的公共利益,纠正和制裁民事违法行为,即主要是对民事实体行为进行必要的监督。在民事诉讼中,检察机关无论在有没有真正的权利主体的参加下提起民事诉讼,都会与对方的当事人发生直接的对抗,所以,为了保证民事诉讼平等对抗的结构的稳定性,检察机关也只能处于原告当事人的法律地位。

民事诉讼结构是指法院与当事人在诉讼中的地位及其相互间的关系。民事诉讼结构对检察机关提起民事诉讼地位的界定有一定的限制。在民事诉讼结构中,以双方当事人平等对抗为基本的结构,在这之中不仅允许法院作为与原告、被告保持一定距离的第三者的角色,而且还要求法官作为双方当事人之间的中立者,法院不能偏向任何一方,以此保证了审判结果的公平、公正,从而使原告、被告、法院这三者之间形成了一个稳固而平衡的民事诉讼结构,人们常把这种结构称为“等腰三角形”的诉讼结构。在这种诉讼结构中必须而且只能存在三种最为基本的诉讼职能,具体包括:原告方的控告职能、被告方的抗辩职能以及法院居中裁判的职能。这种三角形的诉讼结构的稳固性要求,不仅不能缺损其中的某项诉讼职能,而且也不能以其中的某种职能取代其他某项职能。同时,在这种诉讼结构中,只存在两种基本权利,即法院审判权利和原告、被告双方各自享有的诉权。任何主体在参加诉讼时都只能服从或附属于这种等腰三角形的诉讼结构,而不能动摇或改变这种诉讼结构,否则就会严重破坏这种诉讼结构的稳定与平衡。

原告和被告双方处于同等地位进行博弈,如果不赋予检察机关原告的身份,而是授予检察机关一定权力,使其作为第三方参与诉讼,那么,无论其参与到哪一方,都会使该方力量相对增强,对方的诉讼实力相对削弱,从而致使稳固而平衡的“等腰三角形”诉讼结构因双方实力不对等而被打破。审判结果就会有不公正之嫌,司法的权威性必将遭到质疑。

然而,如果检察机关以原告的身份提起某些诉讼,因其与被告将处于同等地位,享有同等的权利、义务,此时它只是作为一个民事诉讼主体。检察机关、被告与法院之间仍会形成稳固而平衡的“等腰三角形”的诉讼结构,在此情况下,检察机关即使提起民事诉讼也并不会妨碍到法院的公正裁判,因此检察机关可以凭借合理而又合法的地位提起民事诉讼。同时,居于当事人地位的检察机关即使从事公益诉讼代表人的工作,进行公益诉讼,也与其本身作为诉讼当事人的身份不发生冲突,反而更相契合。公益诉讼只是检察机关可以提起的民事诉讼中的一类,是其提起民事诉讼的具体表现。虽然,此时检察机关与案件可能没有直接的利害关系,但是,它可以作为公共利益的代表,代表不特定主体向特定的主体提起民事诉讼,帮助他们寻求保护。

以原告身份提起诉讼,是近年来检察机关参与公益诉讼的最主要方式。改革开放以来我国首起检察机关起诉的有关国土流失的案件以及之后的多起案件的诉讼就是使用了这种方式,这也体现了司法实践中对于检察机关作为“诉讼当事人”的法律地位的认可。从有利于检察机关提起民事诉讼从而保护国家和社会公共利益,以及立法的技术规范性和诉讼的具体操作策略的角度上考虑,确立检察机关在民事诉讼中的当事人的法律地位,以主当事人或从当事人的身份提起民事诉讼,应是我国关于检察机关提起民事诉讼的立法理论和司法实践的正确方向。

基于以上对检察机关提起民事诉讼法律地位的论述,笔者认为,在将来修改民事诉讼法时,应明确民事诉讼中检察机关的法律地位:在国家和社会公共利益遭受不法损害时,检察机关应当或可以作为当事人或从当事人向法院提起民事诉讼。

第一,对于国有资产流失、环境污染、损害广大消费者权益等诉讼主体缺失等相关案件,检察机关可以直接以国家和社会公共利益代表人的身份,独立地提起民事诉讼,追究行为人的民事责任,以维护国家和社会的公共利益。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该法律条款就很好地体现了这一立法精神,从法律上赋予检察机关对于部分损害社会公共利益的行为提起民事诉讼的权利。

第二,对于婚姻、家庭和弱势群体利益保护等相关案件,由于这类案件大多是受害者不敢起诉或缺少相关法律知识,不知如何起诉,或者无能力提起诉讼。而且这类案件的受害者享有自己处分权益的权利,所以检察机关并不适宜过多的进行干涉。在这种情形下,检察机关可以作为从当事人参与起诉,为受害者提供法律上的支持。

第三,对于操纵市场、不当竞争等相关案件,由于这类案件不仅危害特定企业的利益,而且更危害国家和社会的公共利益,所以,即使企业与检察机关代表维护不同主体的利益,也应以共同原告的身份与受害企业共同提起诉讼。

我们应在现有立法和实践的基础之上,依据我国的国情,仿效国外一些国家的优秀立法先例,在将来民事诉讼法再次修改时,设立专章或专门条款明确我国检察机关在提起民事诉讼中的法律地位,不断完善检察机关提起民事诉讼制度,树立检察机关的权威,推动司法改革的不断发展进步。

*作者的工作单位系青海民族大学法学院。