论我国未决羁押审查程序主体的构建

司 宇

论我国未决羁押审查程序主体的构建

司 宇*

在我国,羁押不是法定的强制措施,只是拘留和逮捕后持续限制犯罪嫌疑人人身自由的当然状态。因实践中缺少专门的羁押审查程序,任意羁押、超期羁押等问题屡屡出现。要加强对未决羁押制度的法律控制,就必须引入针对未决羁押的司法审查程序。在这一程序的构建过程中,对未决羁押审查程序的主体加以重构是关键一环。本文剖析了我国相关制度设计存在的问题,并结合我国的实际情况,提出重构我国未决羁押审查程序主体的总体思路,以期对羁押司法审查程序的改革提供有益的借鉴。

一、未决羁押的审查程序主体

未决羁押作为最为严厉的强制措施,可能导致犯罪嫌疑人、被告人的人身自由受到较长时间的限制和剥夺,而这一权力一旦被滥用,往往对公民的合法权利造成严重的侵犯。因此,在诉讼程序中便有必要设置一定的屏障,通过审查追诉机关羁押活动的合法性,使羁押的提起、决定及执行等程序处于司法控制之中。即应该在公安机关或检察机关对公民的人身权利作出强制处分之前,由法院或法官等中立的裁判者通过正当的法律程序,对羁押活动进行司法审查,并作出羁押或不予羁押的决定,这便是未决羁押的司法审查。

羁押是指在刑事诉讼活动中,侦查司法机关在法院作出生效裁判之前,对犯罪嫌疑人、被告人依法作出的限制或剥夺其人身自由的状态,是一种法定的程序保全措施。此处的羁押既包括侦查阶段和起诉阶段的审判前的羁押,也包括审判过程中的羁押。为了与“审前羁押”等称谓加以区别,笔者在本文中将这一制度称为“未决羁押”。

作为法定程序保全措施,羁押与刑事拘留、逮捕同为保障刑事诉讼活动顺利开展的手段。从世界主要法治国家的规定可以看出,大部分国家都采用将羁押与拘留、逮捕相分离的分置模式。而逮捕只作为在紧急状态下使犯罪嫌疑人或被告人到案的一种临时性的强制措施①根据各国法律规定,逮捕后限制人身自由的期限一般在24小时以内,最长不超过72小时。如很多欧盟国家便将刑事强制措施分为羁押前置措施、羁押以及羁押替代措施三类。②张传伟:《我国审前羁押制度存在的问题与改进对策》,载《新视野》2009年第6期。其中,羁押处于核心地位,逮捕作为羁押前置措施仅是强制犯罪嫌疑人到案的临时措施,而羁押替代措施则起着减少羁押适用的功能。

(一)未决羁押的司法审查

依照“正当程序”理念及现代刑事诉讼中的控审分离原则,大部分国家都将司法审查纳入本国的刑事诉讼中。未决羁押的司法审查即指特定司法机关通过对侦控机关限制或剥夺公民基本权利等活动的审查,作出的是否允许适用羁押的决定。需要注意的是,未决羁押的司法审查不仅仅指对是否羁押作出的决定,实质上其贯穿于羁押的提起、申请、审查阶段,以及监督和救济各个阶段之中。虽然各国、各地区的政治体制及司法体制不同,关于司法审查的具体架构也不完全相同,但以法院和法官为核心的羁押司法审查模式已被大部分国家和地区所采用。为强调羁押适用程序的规范性和严格性,有学者以羁押的起因及羁押是否经过司法审查为标准,将其分为两类,即留置性羁押和实然性羁押。③所谓留置性羁押,是指随拘留、逮捕而产生的短暂羁押,其期限一般在24小时以内,最长不超过96小时,如英国和美国的有证逮捕以及在紧急情况下实施的无证逮捕。所谓实然性羁押,是指随特定的司法机关(主要是特定的法院和法官)作出羁押决定而带来的长期性羁押,其期限一般在2个月以上,如德国的待审羁押。参见薛宏伟:《羁押制度创新热点问题研究与法律适用》,人民法院出版社2007年版,第39～42页。相应的,未决羁押的司法审查也可以分为针对留置性羁押的司法审查和针对实然性羁押的司法审查。

在我国,虽然逮捕这一最为严厉的强制措施需要经过检察机关的批准,但从严格意义上讲,其审查主体还不具备中立的司法机关的要求,审查程序也缺乏控辩双方平等对抗的基本特征。在我国,羁押仅仅是拘留和逮捕的附带结果,目前并未建立起专门针对羁押的审查机制。

(二)未决羁押司法审查程序主体

根据未决羁押司法审查程序中各类主体的性质和作用不同,可以将主体分为提起主体、申请主体、审查决定主体和救济主体四类。其中,审查程序的启动者是羁押的提起和申请主体;程序中的裁判者即未决羁押的审查主体,也是审查程序主体中的核心要素;羁押决定作出后的相应救济程序的参与主体是羁押的救济主体。

所谓未决羁押的提起主体,是指依法有权提出对未决犯适用羁押措施的国家机关工作人员及其他相关人员。在国外,除了侦查机关享有未决羁押的提起权,普通公民也被赋予一定的提起权。此时,这一权利类似于我国的扭送。如日本在本国刑事诉讼法中规定,对于现行犯的逮捕,任何人都可以实施,且不需要出示逮捕证。这通常是在紧急情况下为确保国家或公民的人身权利或财产权利免受不法侵害而适用的特殊程序保全措施;未决羁押的申请主体,是指依法有权申请对未决犯适用羁押的国家机关及工作人员。大部分国家将羁押申请主体赋予侦查机关及其工作人员,包括警察、警察机关或检察官、检察机关;未决羁押的审查决定主体,是指依法有权在申请主体提出羁押申请后对羁押进行审查并最终作出羁押决定的国家机关及其工作人员。通常情况下,这类主体也可以不经申请而直接决定适用羁押。通常,审查主体由中立的司法机关及其工作人员担当,如法官、法院或检察官、检察院,目前以法院(如治安法院)或法官(如预审法官、治安法官、调查法官)担任审查决定主体较为普遍;未决羁押的救济主体,是指当羁押程序出现实体或程序上的错误,需要相应程序予以补救时,有权参与复查程序或上诉程序等救济程序的主体。根据各国的规定,救济主体通常为国家机关及其工作人员或权利遭受侵犯的犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属。

未决羁押司法审查制度的设置与各个国家和地区的政治体制、司法体制存在着不可分割的关系。“在宪政体制的角度下,与立法权和行政权相比,司法权是一种具有独立性、中立性、被动性、终结性的裁判权。”①陈瑞华:《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》,中国人民大学出版社2003年版,第3页。在实行三权分立的西方国家,作为司法权中的司法审查权,理应由中立的司法机关享有。检察机关或检察官在对警察的侦查活动进行领导和监督的过程中,仅有权对羁押请求进行初步审查,最终的羁押决定仍然应当由法院或法官在控辩双方平等参与的基础上作出。在非“三权分立”的国家,羁押的司法审查权并不必然交由法院行使,检察机关也可能承担一定的羁押审查职责。在我国,应该确立何种形式的羁押司法审查机制,又如何对羁押的申请主体、审查决定主体进行权力配置,还需要在遵循法律基本原则的基础上,从本国国情和现有法律规定的实际情况出发加以考虑。为有效避免“有拘必押”、“有捕必押”、“超级羁押”、“滥用羁押权”等现象的出现,使行政权纳入司法控制体系中,重新架构我国羁押程序的主体尤其是审查决定主体成为关键的一环。

二、我国未决羁押审查程序的主体

未决羁押司法审查程序中的主体要素中,羁押的裁判者即未决羁押的审查主体是核心要素。下面,笔者将从我国现行立法规定出发,对拘留、逮捕和监视居住三种强制措施的审查程序及参与主体进行分析。

(一)拘留、逮捕和监视居住引起的羁押审查程序的主体

1.因刑事拘留引起的羁押审查程序的主体

在我国,拘留通常包括紧急拘留和普通拘留两类。对于紧急拘留(又称“无证拘留”),是指公安机关在没有拘留证的情况下即可以对适用对象加以拘留,但之后应立即补办拘留证。而对于普通拘留,则必须持有拘留证才能够实施。具体规定如下:第一,关于拘留的提起和申请主体,根据我国现行《刑事诉讼法》第80条及相关司法解释的规定①现行《刑事诉讼法》第80条:“公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子,如果有下列情形之一的,可以先行拘留……”,通常由侦查机关的办案人员进行初步侦查,之后由部门负责人进行审核。即在拘留制度中,侦查机关和检察机关的办案人员有拘留的启动权,侦查机关和检察机关的案件承办部门负责人拥有申请权。第二,关于拘留的审查决定主体,根据我国《刑事诉讼法》第163条、《人民检察院刑事诉讼规则》第130条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第121条的规定,拘留犯罪嫌疑人,应由县级以上公安机关负责人或检察长作出决定,并签发《拘留证》②《公安机关办理刑事案件程序规定》第121条:“拘留犯罪嫌疑人,应当填写呈请拘留报告书,经县级以上公安机关负责人批准,签发拘留证。”《刑事诉讼法》第163条:“人民检察院直接受理的案件中……需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的,由人民检察院作出决定,由公安机关执行。”《人民检察院刑事诉讼规则》第130条:“拘留犯罪嫌疑人,应当由办案人员提出意见,部门负责人审核,检察长决定。”。由此可见,拘留的审查决定权归县级以上公安机关负责人,对于检察院直接受理的案件,则由检察院检察长作出拘留决定。

由此可见,公安机关和检察机关对于拘留的审查决定都是在本机关内部进行的。侦查人员对犯罪嫌疑人进行拘留时只需要经过侦查机关负责人或检察长的审批即可,而不用受到外部的任何其他制约。

2.因逮捕引起的羁押审查程序的主体

逮捕程序中的适用主体主要包括以下几类:第一,对于公安机关提请人民检察院批准逮捕案件的申请和审查决定主体,根据我国《刑事诉讼法》第85条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第133条的规定①《宪法》第37条第2款:“任何公民,非经人民检察院批准或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕”。《刑事诉讼法》第85条:“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候,应当写出提请批准逮捕书,连同案卷材料、证据,一并移送同级人民检察院审查批准。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第133条:“需要提请批准逮捕犯罪嫌疑人的,应当经县级以上公安机关负责人批准,制作提请批准逮捕书,连同案卷材料、证据,一并移送同级人民检察院审查批准。”,申请逮捕的主体通常为侦查机关、检察机关的特定人员。实践中,一般由公安机关的侦查人员提出逮捕申请,再由侦查部门负责人进行审核。根据《刑事诉讼法》第78条、第87条的规定,②《刑事诉讼法》第78条:“逮捕犯罪嫌疑人、被告人,必须经过人民检察院批准或者人民法院决定,由公安机关执行。”第87条:“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”逮捕的审查决定主体为检察机关。审查程序通常为:检察机关审查批捕部门接到侦查机关的逮捕申请后,由承办人进行初步审查,经部门负责人审核后,再由检察长或检察委员会作出决定。检察机关只能作出批准逮捕或不批准逮捕的决定。第二,人民法院决定的逮捕主要针对两种情形:一是法院受理检察院起诉后认为需要逮捕被告人的;二是法院受理自诉案件后认为需要对被告人适用逮捕的。实践中,一般当主审法官或审判长认为需要逮捕被告人时,填写逮捕被告人意见书报院长决定,重要案件应当由院长提请审判委员会决定。第三,在检察院直接受理的案件中,根据现行《人民检察院刑事诉讼规则》第327条的规定:“省级以下(不含省级)人民检察院直接受理立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应报请上一级人民检察院审查决定。”审查程序为:下级人民检察院的侦查部门报请上一级人民检察院批准逮捕时,要先经本院侦查监督部门审查,之后报本级检察院检察长或检察委员会审批。本院审批过后再报上一级检察院审查决定。这一规定确立了由上一级检察院决定逮捕的模式,使检察机关自侦案件的逮捕决定能够得到上一级检察机关的有效制约。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第342条③《人民检察院刑事诉讼规则》第342条:“最高人民检察院、省级人民检察院办理直接受理立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,由侦查部门填写逮捕犯罪嫌疑人意见书,连同案卷材料、讯问犯罪嫌疑人录音、录像一并移送本院侦查监督部门审查。”的规定,只有最高人民检察院、省级人民检察院直接受理立案侦查的案件,可由本院侦查监督部门审查。

值得的注意的是,相较于1996年的《刑事诉讼法》,我国现行的《刑事诉讼法》已经开始关注我国逮捕审查程序中存在的问题,并对其进行了相应的修补和完善。如第86条的规定增加了批准逮捕过程中对于犯罪嫌疑人的讯问程序,同时对于批捕期间对证人等诉讼参与人及辩护律师的询问也作出了规定。①《刑事诉讼法》第86条:“人民检察院审查批准逮捕,可以讯问犯罪嫌疑人;有下列情形之一的,应当讯问犯罪嫌疑人:(一)对是否符合逮捕条件有疑问的;(二)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的;(三)侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕,可以询问证人等诉讼参与人,听取辩护律师的意见;辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见。”第93条还对羁押必要性的持续审查进行了规定。②《刑事诉讼法》第93条:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”

3.“指定居所监视居住”的审查程序主体

作为强制措施的一种,监视居住长期以来因在司法实践中适用率较低而饱受争议,在学术界也一直存在着将其直接废除还是经过改造继续适用的探讨。在现行的《刑事诉讼法》中保留了监视居住制度,并对这一制度进行了修改。但不难发现,现行法律关于监视居住的规定依然存在实践中的困境:《刑事诉讼法》第93条规定:“对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级人民检察院或者公安机关批准,也可以在指定的居所执行。”在实践中,因在住处执行成本较高,且采用电子监控方法还不具备充分条件等问题,办案机关往往愿意选择指定居所的监视居住这种执行方法。在指定的居所执行监视居住可能赋予侦查机关更大的裁量权,其获取口供等行为不受监督,指定居所的监视居住也因此带有了羁押性质。同时,这一规定依旧是侦查机关和检察机关的内部自我监督,其审查程序和最终决定都缺乏外部的制约机制。

(二)关于我国未决羁押审查主体设置的评析

根据我国现有的立法规定,刑事拘留的决定主体为公安机关,逮捕的批准、决定主体为检察院和法院。而具有羁押性质的指定居所的监视居住则由公、检、法三机关分别自主决定。笔者认为,与国外普遍采用的以法院和法官为核心的审查机制相比,我国当前未决羁押司法审查程序的主体设置还存在以下弊端:

第一,公安机关作为行政机关,在羁押活动中占据了主导地位。在拘留的适用方面,根据《刑事诉讼法》第80条和《人民检察院刑事诉讼规则》第129条的规定,公安机关拘留权的适用范围远远大于检察机关①《刑事诉讼法》第80条:“公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子,如果有下列情形之一的,可以先行拘留:(一)正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的;(二)被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的;(三)在身边或者住处发现有犯罪证据的;(四)犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;(五)有毁灭、伪造证据或者串供可能的;(六)不讲真实姓名、住址,身份不明的;(七)有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。”《人民检察院刑事诉讼规则》第129条:“人民检察院对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人,可以决定拘留:(一)犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;(二)有毁灭、伪造证据或者串供可能的。”。在逮捕的适用方面,大部分案件都是公安机关提出申请,再由检察院批准逮捕,法院决定逮捕的情况较少。实践中,公安机关不仅掌握着能够对逮捕实质性判断起到决定作用的大量案件材料,还可以通过多种途径使检察机关最终作出批准逮捕的决定,在未决羁押活动的各阶段都发挥着非常重要的作用。由公安机关主导的羁押程序显然不利于诉讼程序的正当化。

第二,在我国除极少数逮捕的决定是由法院在审判过程中作出以外,大部 分羁押决定都是在追诉机关的系统内部产生。具体来看,只有侦查机关提请的逮捕是由检察院或法院批准决定的。目前,省级以下人民检察院立案侦查的案件的逮捕虽然由上一级人民检察院审查决定,但依然是检察系统的内部审查。而对于兼具羁押性质的监视居住,在现行刑事诉讼法中也仅体现为公、检、法三家的自我审查和决定。因此,无论侦查机关还是检察机关,在采取拘留或逮捕等强制措施时都较少受到外部监督,由此也导致任意适用羁押措施、随意延长羁押期限的现象屡屡出现。

第三,未决羁押程序的救济主体缺乏中立性,难以达到救济的目的。根据《刑事诉讼法》第94条和第97条的规定②《刑事诉讼法》第94条:“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当通知原批准的人民检察院。”第97条:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施法定期限届满的,有权要求解除强制措施。”,目前我国法律规定的羁押救济途径主要有两种:其一是主动救济,即发现拘留、逮捕不当或超过法定期限的,公安机关、检察机关或法院可以主动撤销或变更;其二是申请救济,即被羁押人或其近亲属、律师可以向有关机关申请撤销或变更强制措施。不难发现,主动救济实际上是专门机关的自我审查、自我决定,完全通过内部审查程序进行,对于追诉机关的单方审查,很难要求其在救济程序中做到完全中立。而申请救济则需要向办案机关提出申请,是否能够获得批准也取决于办案机关的裁量。这种行政化的救济审查程序缺乏基本的公开性,其公正性也难免令人产生怀疑。

三、关于我国未决羁押审查权归属的理论争议

世界各国普遍建立了羁押的司法审查机制,这不仅有效防止了被追诉者被客体化,也有利于诉讼结构的合理建构以及审前程序法治化的实现。因我国的未决羁押审查机制还不尽完善,因此,关于我国未决羁押审查权的归属也存在较大争议。归纳起来主要有以下观点:

(一)以检察机关为主导的审查模式

在主张以检察机关为主导的审查模式中,有学者认为,在我国现有体制下,检察院承担批捕和羁押审查权是符合国情的。因为:第一,检察机关作为我国的法律监督机关,对于侦查行为有监督权,符合批准逮捕的主体要件。第二,我国法律规定由检察院行使批捕权,从多年的实践情况看积累了很多成功经验。第三,由法院对检察机关的自侦案件行使批捕权,不免存在降低侦查行为的效率等弊端。为了使现有的规定更加完善,有学者认为,应该保持由检察机关为主导的羁押审查模式,在保留检察院批准逮捕决定权的同时,对现有的羁押审查程序进行完善。具体包括以下观点:

第一,有学者从我国的实际情况出发,提出在我国现有的体制下,通过完善羁押审查程序中的其他要素对羁押制度进行改进。如在保留检察院审查批捕权的基础上改革现有的证据制度,即在逮捕的审查活动中,制定更为科学合理的证明标准,强调侦查机关所承担的证明责任,并规定更为严格的证明程序。①闵春雷:《刑事诉讼中的程序性证明》,载《法学研究》2008年第5期。

第二,有学者提出,“在现存宪法体制下,选择检察院充任羁押的决定者,实施比例原则无疑更具有可能性”②高宏雷:《试论羁押比例原则的构建》,中国检察出版社2005年版,第118页。。即改变目前检察机关批准逮捕的行政化的审批方式,而以聆讯的方式进行审查。检察机关不仅应当告知犯罪嫌疑人所涉嫌的犯罪事实和罪名,还应告知其有权委托律师作为辩护人。③卞建林:《我国刑事强制措施的功能回归与制度完善》,载《中国法学》2011年第6期。通过以上审查程序的变化,使检察机关得以在控辩双方的共同参与下作出羁押决定。

(二)以法院为主导的审查模式

以法院为主导的审查模式大多主张将羁押与逮捕、拘留分置,或将羁押确立为一种独立的强制措施。作出这一设置的理由主要有以下几点:第一,检察机关与侦查机关具有共同的诉讼职责,即对犯罪行为进行追诉。赋予检察官批捕权,会造成控辩双方的力量不平等,从而难以保证诉讼公正。第二,在我国,检察一体化的体系设置使检察机关具有很强的行政性。而国家起诉原则使检察院具有追究犯罪的主动性和积极性。因此检察机关很难在审查过程中保持中立地位。第三,虽然未决羁押是针对尚未被定罪的犯罪嫌疑人或被告人,但羁押是对人身自由进行的限制和侵害,其严厉程度不亚于监禁刑。因此,对于未决犯而言,理应在司法控制下为其提供自我辩护或请他人进行辩护的机会。第四,国际公约①联合国《公民权利和政治权利公约》中规定:“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人,有资格向法庭提起诉讼,以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。”及各国法律规定中,大多将羁押的决定权交由法官或其他经过法律授权行使司法权的官员行使,因此,我国也应遵循国际立法趋势,由法院进行未决羁押的司法审查。具体包括以下观点:

第一,由法院内设立的司法审查庭负责未决羁押的审查工作。如在基层法院设置审前程序的审查法官,专门负责对侦查行为、强制措施及未决羁押进行审查。②张弘:《两大法系侦查程序功能比较及其借鉴》,载《西安交通大学学报》(社会科学版)2004年第3期。

第二,在法院内部成立司法审查庭,增设司法审查法官,负责对羁押合法性进行审查,并对符合羁押条件的人签发羁押令状。同时,在中级以上法院设置专门的司法审查庭。司法审查庭除了受理羁押申请或签发羁押令状外,还负责对犯罪嫌疑人或被告人提起的不服拘留、逮捕或羁押决定的申请进行复查。为防止法官预断的产生,应规定负责作出羁押决定的法官不得对案件进行审判,以确保审判的公正性。③董清林:《对刑事侦查程序的司法控制》,载《江西公安专科学校学报》2002年第4期。

(三)双重审查模式

在大陆法系国家,因检察官和法官具有共同发现实体真实的任务,因此,对于羁押司法审查主体中立性的要求也要低于英美法系国家。检察官在拘留、逮捕等阶段享有的司法令状颁发权在一定程度上促进了侦查效率的提高,也对法官的审判职能起到了补充作用。因此,法院和检察院共同参与的双重审查模式也为一些学者所提倡。在主张双重审查模式的观点中,存在以下具体构想:

第一,在不改变羁押与拘留、逮捕混置的模式下,建立司法审查“双主体”的模式,即检察院和法院共同参与羁押的审查程序。具体设置如下:检察机关作为法律监督机关仍然享有逮捕的批准决定权;如果犯罪嫌疑人或其辩护人不服检察机关作出的逮捕决定,则有权向有管辖权的基层法院提出撤销或变更检察院的羁押决定的申请。若对法院的审查结果有异议,还可以向上一级人民法院提起上诉。①陈永生:《我国未决羁押的问题及其成因与对策》,载《中国刑事法杂志》2003年第4期。

第二,在羁押与拘留、逮捕分置的模式下,由法院作出延长羁押期的决定。从目前的法律规定出发,依旧由公安机关和检察机关在各自权限范围内作出拘留决定或逮捕决定。但在拘留或逮捕的审查期限届满后,如需要继续羁押犯罪嫌疑人的,则应当由中立的法院通过听审程序作出裁决,并签发羁押令。②汪建成、冀祥德:《我国未决羁押制度的批判性重构》,载《山东公安专科学校学报》2004年第1期。

综上所述,我国关于羁押司法审查的主体设置还存在较大的争议,综合学者提出的主张,在改革羁押审查主体的过程中我们应将重点放在以下方面:第一,是否要将羁押从拘留、逮捕中剥离出来,使羁押成为单独的一种强制措施;第二,拘留、逮捕等留置性羁押的审查主体是否应由侦查机关继续担任;第三,实然性羁押阶段的审查主体是否应效仿西方交由中立的法院或法官,抑或在我国现有司法体制下,通过程序上的构建进一步完善未决羁押审查机制。笔者认为,鉴于现有的国情,我国应该充分发挥检察机关和审判机关的各自优势,建立具有中国特色的未决羁押司法审查程序,并分阶段对未决羁押的审查主体进行重新构建。

四、重构我国未决羁押审查程序中的各项主体

正如有的学者所言:“我们在借鉴域外经验的同时,应充分考察两个方面的语境:一是域外经验的司法体制语境;二是在本国的司法体制语境中是否存在使某项域外经验发挥实际效用的先决条件。”③房国宾:《审前羁押与保释》,法律出版社2011年版,第188页。因此,我们在制度设计过程中,应在借鉴其他国家有益成果的基础上,寻找符合本国国情且具有生命力的未决羁押司法控制机制。笔者认为,在不全面改变当前“公、检、法”三机关权力配置现状的情况下,可以分阶段进行改革。

(一)在改革的第一阶段,将未决羁押的审查决定权交由法院和检察院分别行使

建立以法院为中心的未决羁押司法审查主体虽然从法理上讲无懈可击,但在我国的现实条件下,却将面临重重困难。因此,笔者认为,在改革的第一阶段,应选择继续保留拘留、逮捕与羁押混置的模式,将拘留和逮捕的申请权交由公安机关行使,决定权交由检察机关和法院分别行使,并增加相应的救济程序。

批准逮捕的决定主体和决定程序可以进行如下设置:第一,对于公安机关在侦查过程中需要适用逮捕的,应由同级人民检察院进行审查批准。犯罪嫌疑人对于检察院作出的逮捕决定有权向上一级人民检察院提请复议;侦查机关若对检察机关不批准羁押的决定有异议,也可以提起复议或复核。第二,在检察机关侦查的案件中需要适用逮捕的,应由同级人民法院审查批准。犯罪嫌疑人有权向上一级法院提起复议;检察机关侦查部门对法院不批准羁押的决定有权提起复议或复核。

另外,在现有规定的基础上,应对监视居住决定的审查程序和审查主体进行调整。如对于期限较短的指定居所的监视居住(一般为10日以内),可以由侦查机关自行决定;对于期限较长的指定居所的监视居住,公安机关申请监视居住的,应当由人民检察院作出决定;在检察机关直接立案侦查的案件中,检察机关侦查部门申请监视居住的,应当由上一级人民检察院作出决定。

(二)在改革的第二阶段,将未决羁押的审查决定权交由中立的法院或法官,并对配套程序加以改革

在这一阶段,应赋予羁押以独立的法律地位。对于拘留、逮捕等留置性羁押的审查程序可遵循第一阶段的改革建议。对于实然性羁押,可由法院担任审查主体。具体改革方案如下:

1.将现行立法中的逮捕变为强制犯罪嫌疑人、被告人到案的手段,将逮捕后的羁押设立为独立的强制措施之一。在我国,“羁押”没有像拘留、逮捕一样被作为一项独立的强制措施规定于刑事诉讼法当中,而仅仅作为逮捕的自然延伸,不具有独立的法律地位。从起诉阶段到审判阶段,甚至上诉阶段、死刑复核阶段,犯罪嫌疑人、被告人都仅仅依据司法行政机关内部规定的“换押”制度从一个诉讼阶段走向下一个诉讼阶段。在这一过程中,羁押状态的适宜性无法得到来自中立的第三方的持续审查。鉴于此,笔者认为应适用“逮捕前置主义”,即将逮捕作为羁押的前提,逮捕后是否需要羁押还应经过严格的司法审查程序。

2.将未决羁押的最终决定权赋予中立的法院。鉴于我国现行羁押决定机制的种种弊端,我国应从权力制衡的角度出发,对羁押决定主体加以改革,即赋予法院以未决羁押的决定权,并在羁押适用程序中引入诉讼对抗机制。以我国台湾地区的实践为例,在1997年对“刑事诉讼法”进行修改后,检察官的羁押决定权交由法院统一行使。据统计,1997年至2005年被羁押的人数依次为:1997年,21000多人;1998年,7500人;1999年,6200人;2000年,5700人;2001年, 5368人;2002年,5339人;2003年,5069人;2004年,6507人;2005年,9296人。①杨雄:《刑事强制措施的正当性基础》,中国人民大学出版社2009年版,第161页。由以上数据可以看到,排除案件数目增加的原因,总体上羁押人数呈下降趋势。因此,改革的有序进行对于减少羁押适用,保障犯罪嫌疑人的人身权利有一定程度的促进作用。反观我国的现行羁押制度,笔者认为可以进行如下改革:

第一,可以在基层和中级人民法院设置羁押审查法官,由其专门负责羁押的审查工作。根据我国现有的法院机构设置,我国可以在立案庭配置羁押审查法官对审前阶段及庭审阶段的实然性羁押进行裁决。羁押听审程序应当体现诉讼的三方构造,即控辩双方出庭参加辩论,并由羁押审查法官作出羁押或不予羁押的决定。

第二,采取法官独任审理的方式对未决羁押进行审查。虽然采取合议制更有利于保证审查结果的公正性,但这一设置也存在着诉讼不经济以及诉讼资源浪费等弊端。因此,在合理范围内扩大独任法官的审判范围便成为提高诉讼效率的一项重要举措。在审查过程中,控辩双方应出庭陈述有利于自己的意见并可以进行辩论;若有必要,还可以传唤有利于本方的证人或鉴定人出庭作证。

3.完善羁押救济机制,赋予被羁押人以上诉权,建立以法院为主导的羁押复查制度。根据本国国情的需要,各国在羁押救济措施的制度设计上存在一定区别。如英美法系国家主要救济措施为保释、人身保护令等,而大陆法系国家则通常采用定期复查、上诉、抗告等制度。基于我国职权主要的传统,笔者认为在构建羁押救济主体时,可以着重完善被羁押人的上诉权,并构建以法院为核心的羁押定期复查制度。

第一,应赋予被羁押人以上诉权。在被羁押后,被羁押人应享有提请变更强制措施的权利①在西方国家,通常是向法官申请保释,在我国,则是赋予当事人申请取保候审或监视居住的权利。。若请求无法得到实现,则应赋予其提出上诉的权利,即要求上一级法院对羁押的裁决再一次进行审查。上一级法院可以以“裁定”的形式对下级法院的羁押裁定作出予以撤销或变更的裁判。

第二,应建立羁押定期复查制度。羁押复查制度在职权主义国家较为常见。作为未决羁押的救济措施之一,羁押的定期复查是指承担羁押复查的主体在法律规定的权限范围内,依照自身职权,主动对羁押的合法性和必要性等问题进行定期审查,以决定是否需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的诉讼活动。②房国宾:《审前羁押与保释》,法律出版社2011年版,第217页。在我国的司法实践中,羁押期限往往随着诉讼活动的推进而自然延长。现行的《刑事诉讼法》第93条对羁押的后续审查虽然进行了规定③《刑事诉讼法》第93条:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”,但在现行体制下,这一规定还缺乏可操作性。从长远看,可由法院作为复查主体,定期对羁押决定进行复查。经过复查,法院认为羁押已经超过法定的羁押期限或者羁押条件已经不存在的,应当撤销羁押,释放被羁押人或采取其他羁押替代措施。

*作者系中航工业科技服务中心副主任科员,法学硕士。