论社会工作的岗位设置

赵光荣 张丽芬

论社会工作的岗位设置

赵光荣 张丽芬

建设中国特色社会工作人才队伍需要以合理地设置相应的工作岗位为基础和前提。而目前我国社会工作岗位设置仍存在一些问题：一是社会工作岗位设置不足、岗位门槛高、岗位待遇低导致人才流失大；二是社会工作岗位定位不明确、职责不清晰；三是社会工作岗位缺乏保障激励机制；四是社会工作岗位专业化程度低；五是社会工作岗位社会认同度低；六是社会工作岗位设置总体不平衡。社会工作岗位要按照需求性、类别性、层次性、专业性、灵活性和配套性原则进行设置。因此，从我国社会工作岗位设置的路径来看，一是要建立健全国家社会工作职业制度；二是要建立健全社会工作岗位保障激励机制；三是要加大公共服务和社会管理部门的社会工作岗位设置与开发；四是要鼓励和培育民办社会服务机构发展，提供更多社会工作岗位；五是要加快城市社区的社会工作岗位设置与开发；六是要加快农村地区的社会工作岗位开发。

社会工作 岗位设置

赵光荣，江南大学法学院辅导员、助教（江苏无锡 214122）；张丽芬，湖南中医药大学人文社会科学学院讲师（湖南长沙 410208）。

社会工作是以助人为宗旨，以专业知识为基础，综合运用个案工作、小组工作、社区工作等专业方法帮助人们解决困难、维护权益、增强其生活能力、促进人们福利的服务活动。随着我国经济的快速发展，各种社会矛盾和问题日益突出，政府急需加强社会建设。社会工作在创新社会管理方面有着独特的优势，在协调社会关系、解决社会问题、缩小贫富差距、促进社会公正、建设和谐社会等方面发挥着重要的作用。中国特色的社会工作人才队伍体系的形成需要以完善的社会工作岗位设置政策为导向。完善和创新社会工作岗位设置，符合科学发展观的核心理念，它是创新党的群众工作方式的必然要求，是构建和谐社会的时代要求，是加强和创新社会管理的必要手段；它更是推进中国特色社会工作人才队伍建设的基础性工作，是社会工作的功能在实践中得以实现的组织载体。因此，只有出台相配套的社会工作岗位设置政策，才能保证社会工作的有序展开。

一、当前我国社会工作岗位设置存在的问题

为加快中国特色社会工作人才队伍建设的步伐，国家出台了《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，着重扩大事业单位和城乡社区社会工作岗位的开发。至今，社会工作岗位已经成为国家民政事业单位的主体专业技术岗位，复杂庞大的民政机构统一成为以提供社会工作服务为基本职能的单位。近年来，“全国已开发了6万多个社会工作岗位（潘跃，2012）。”这些岗位的设置为社会工作专业人才的能力施展和作用发挥提供了重要平台。国家在加快社会工作人才队伍建设、加大落实社会工作岗位扩张的同时，却仍然面临着社会工作岗位极度缺乏、社会工作人才大量流失、社会工作发展缓慢受阻等现象。归根究底，社会工作在我国是政府和教育部门推进的，是一种自上而下的发展模式，具有行政化的特点。社会工作岗位设置的指导思想很先进，制度体系和具体行动却很滞后，缺乏统一规范的社会工作岗位设置体系。当前，我国社会工作岗位设置的不足表现在以下几个方面：

（一）社会工作岗位设置不足、岗位门槛高、岗位待遇低导致人才流失大

“虽然我国每年有大量的社会工作专业毕业生，但对口就业比例尚不及10%（罗晓蓉，2012）。”当前的社会工作岗设置大多在党政部门和事业单位：民政、社保、劳动和工青妇群众团体等，工作岗位属于国家公务员编制、参照公务员管理或者事业单位编制。在当前国家机构人员精简、岗位准入门槛高的情况下，新生社会工作人才很难进入这些岗位。每年大量的大专、本科和研究生学历毕业的社会工作专业学生都放弃了自身专业，改寻他业，高校人才严重流失。许多基层组织、街道办事处、社区居委会和广大农村虽然需要大量的社会工作专业人员，但由于没有编制、工资福利待遇低、社会地位低、条件艰苦而导致社会工作人才不愿意从事社会工作或者不能安心地服务在社会工作岗位。调查显示，由于广东、上海的社会工作发展较为领先，因此社会工作者的薪资相对较高；然而其他地方社会工作者的薪资不容乐观。机构、街道、社区等地的社会工作岗位薪资普遍较低，停留在2000元以下。这样的待遇很难吸引社会工作专业的大学生前来应聘。如果这样的局面持续下去，社会工作人才队伍的建设只会成为一种形式，社会工作岗位的设置工作更是空谈。

（二）社会工作岗位定位不明确、职责不清晰

现在，大部分非专业人士仍然对社会工作岗位认知不到位，界定不清楚。他们简单地认为社会工作岗位就是社区工作、福利服务等等，从而缩小了社会工作岗位的设置范围。事实上，社会的各个领域都需要设置社会工作岗位，比如学校、社区、企业等。在政府或事业单位设置的社会工作岗位虽然有行政权力的支持，但是往往他们的工作既没有“专管”的事又没有“管不到”的事；而社会工作机构中社会工作岗位权力的不明确也造成了一系列尴尬：非政府官员讲话做事没权利、群众认可度低下。这种岗位定位和职责的混乱造成社会工作者的权利与义务不明确，社会工作者队伍自我认知出现偏差，专业素质难以提高。社会工作岗位职责与其他部门重复或岗位设置不到位，产生了工作漏洞，服务不到位导致社会对这一岗位的低认同度。对社会工作岗位的设置而言，既浪费了人力资源又使社会工作岗位设置的必要性得不到展现，社会工作职业权威性随之降低。

（三）社会工作岗位缺乏保障激励机制

虽然《社会工作者职业水平评价暂行规定》、《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》①人事部、民政部：《社会工作者职业水平评价暂行规定》、《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》（国人部发〔2006〕71号）。等政策的颁布推动了社会工作职业评价制度的建立。但其他相应的编制、培养、评估、使用、激励机制尚未建立。例如岗位的设置与开发、入职资格规范、入职培训、编制、福利待遇、职业保护等制度，都还未建立。而保障激励机制是社会工作岗位设置的重要内容，一个工作岗位的健全必须要具有健全的人才激励体制，这样才能吸引人才，反过来提升社会工作者的的激情和工作效率，进一步促进这一职业的发展。由于我国的社会工作正处于发展阶段，社会工作者的积极性尚低。

（四）社会工作岗位专业化程度低

社会工作者遵从专业价值理念，运用社会工作专业理论和方法从事社会管理和服务。从事社会工作岗位的必须是社会工作专业人才，他们不但要具备社会工作专业价值理念、专业知识技巧，还需要熟知与社会工作业务相关的制度政策、法律法规等。我国的社会工作发展仍处于起步阶段，由于其自上而下的推广模式，导致社会工作发展处于行政化的体制之下，呈现半专业化的特征。当前，我国社会工作的推行是通过行政化的手段展开的，甚至纳入了行政考核指标。而在当前一些城市社区和街道，从事相关工作的人员大多不是社会工作专业毕业的人才。他们还不能运用社会工作的专业技能，往往只能凭借过去的一些经验勉为其难开展社区工作。这种体制内的限制，科层制的运转方式，限制了社会工作人才的进入。但面临日趋复杂的社会状况和矛盾以及日趋复杂的社会交往，专业化、本土化的社会工作队伍是必不可少的。

（五）社会工作岗位社会认同度低

受中国传统文化体制以及陈旧观念的影响，社会工作概念及理论知识尚未普及，甚至有人从未听说过“社会工作”，不知道什么是社会工作。社会工作人才是社会管理和服务工作的主要力量，虽然国家和政府对社会工作专业已经明确认可，但目前大众（包括某些基层政府）对社会工作的职业、地位和功能都认识不足，导致一些部门不重视社会工作，不积极响应国家号召，国家的政策文件无法转化成具体行动，这样，社会工作岗位的设置也难以有所进展，社会工作的服务就难以普及。同时，群众也较少有机会通过直接接受高质量的社会工作服务而从中受益，公众也不会有意识去接受、学习或者深入了解什么是社会工作，这就可能导致社会工作发展的边缘化。

（六）社会工作岗位设置总体不平衡

总体来看，由于东部地区经济发达、起步早，社会工作岗位开发与设置的力度较大；中西部地区由于经济水平落后，社会工作起步较晚，社会工作及岗位开发设置工作相对滞后。中国城乡二元体制格局下，虽然政府提出了统筹城乡经济发展、工业反哺农业、城市支持农村等方针，但是城乡差距依旧很大，尤其是偏远地区。在社会建设方面，中央强调要加大教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的财政投入，以便实现基本公共服务的均等化。同时中央也明确强调基础设施建设和社会事业发展的重点在农村。虽然近几年国家不断加大对农村贫困地区的扶持力度，但是许多地方特别是西部偏远地区，基本上还是靠财政拨款，基层政府公共服务的能力根本无法提高。再从社会工作的角度看，农村的各项社会事业存在的问题肯定比城镇多，而农民的各项需求也大于城镇，导致社会工作的需求也比城镇大，社会工作岗位的设置十分必要。而基层政府在推进社会工作，扩大岗位设置的同时所面临的财务压力将是阻碍这一工作的最大因素。

二、社会工作岗位设置需要遵循的几项原则

（一）需求性原则

社会工作岗位的设置要以服务对象的多少及特征设岗，以需求定数量、精简数量、提升效能、节约人力成本，降低国家和各部门的财政负担。只有对社会工作岗位领域的人才数量和结构设置进行科学预测，才能科学合理地开发和设置社会工作岗位，社会工作人才队伍建设才有可能顺利进行。

（二）类别性原则

在社会工作岗位涉及的社会领域和部门中，每个工作部门和领域的工作有所不同，所以社会工作岗位的主次也不同。社会工作者有充当核心和主导地位的，比如民政部门、城乡社区、妇女儿童权益保护中心、福利院、养老院、残疾人康复中心等；法务、学校、医院、企业等部门，社会工作岗位是辅助性的，这样的岗位特征差异要在岗位职责上表述出来。

（三）层次性原则

“即要将专业岗位进行分级，从一线提供直接服务的岗位到高层次的重要人员和项目管理的岗位区分开，以使专业上的分工合作明晰化，也使专业人员在专业发展上有明确的上升阶梯（隋玉杰，2007）。”社会工作人才有了明确的晋升空间和晋升条件，才能激发岗位之间的竞争；社会工作岗位上的分工就有了主次和协作，才能促进社会工作的有序发展。

（四）专业性原则

社会工作是在专业价值观指导下展开工作的，社会工作价值观是社会工作的核心，引领社会工作的发展。社会工作的岗位职责首先必须强调职业道德规范，这是社会工作岗位专业性的要求，更是这个岗位的价值要求，也是社会工作者个人的责任要求。此外，对于当前我国行政手段开展社会工作，专业性不足的状况。在政府部门已经存在的社会工作岗位上，以政工干部居多，他们有既定的传统工作模式，通常以行政手段进行干预，无法消化专业化的教育。因此在新开发社会工作岗位时应该要吸收接受过专业教育的社会工作人才，对其岗位的要求一定要注重专业方法和技巧的使用。

（五）灵活性原则

社会工作者在从事助人活动过程中虽然要受到岗位职责、义务方面的要求，但要保障社会工作者拥有的专业处置权等权力。经验丰富、经过专业训练的社会工作者在个案、小组或社区工作过程中遇到问题时可以斟酌处理、谨慎决定，以便在处理问题的过程中能够灵活应变，更好地发挥其专业工作能力。

（六）配套性原则

首先，不管是在政府机构还是NGO，社会工作岗位都不是唯一设置的岗位，各岗位在主次上有差别。社会工作是运用多学科综合开展工作的，因此在设置社会工作岗位、制定岗位职责和规范的时候要考虑与其他岗位互相配套。其次，社会工作在中国的发展是一种自上而下的发展模式，国家在整体的宏观角度制定政策、综合指导，试点率先发展，各地进程不同。为提升政策的可操作性和实践性，许多试点地区可以根据本地区实际情况，加以适当调整，制定出与国家政策相配套的地方政策。

三、我国社会工作岗位设置的基本设想

社会工作的岗位设置是一项创新性的工作，是一项复杂的社会系统工程。科学合理地设置社会工作岗位，全面落实岗位扩张战略，既要借鉴国外及港台的经验，又要从我国国情、财政状况、现有的制度体系、社会治理和服务机构的特点出发，区别对待，科学地进行。

（一）建立健全国家社会工作者职业制度

在积极落实已经颁发的暂行规定、实施办法、管理办法的同时，还需要不断积累工作经验，不断反思，有效参考国外社会工作职业发展经验，建立健全社会工作者职业发展制度。（1）建立健全社会工作职业考试制度。各地方要专人、专门组织开展社会工作者职业水平考试和评价工作，保证社会工作者职业证书的有效性和真实性；（2）建立健全社会工作职业管理制度。通过建立社会工作职业主管部门，进行社会工作人员登记，信用记录。严格按照社会工作职业相关政策、法规以及道德准则对社会工作人员进行管理。若出现违规或者信用缺失情况，管理部门要取消社会工作者的任职资格；（3）建立健全推行社会工作专业岗位职业资格聘任制度，必须出台政策严格规定专岗专人，从事社会工作专业岗位的人员必须具有社会工作学历证书及社会工作职业水平证书；（4）建立健全社会工作人才考评制度。要专岗专评，根据不同类别、不同级别、不同岗位，制定岗位职责规范，明确工作考核评估措施，加强岗位纪律监督。

（二）建立健全社会工作岗位保障激励机制

一套行之有效的社会工作岗位保障激励机制、较高的薪酬福利待遇、较好的工作条件、受人尊重的岗位，可以使社会工作人员的物质和精神需求得到满足。（1）社会工作的激励机制首先要注重社会工作人才的层次性，已经形成的助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师三层职级体系，创造了社会工作者的晋升空间、形成了职业定位，能够不断增强岗位满意度、个人成就感。（2）建立健全岗位薪酬和福利保障机制。在政府部门和事业单位的社会工作岗位往往具有较高的工资待遇、福利保障和社会地位。而基层部门、社区、社会公益性民间组织的岗位工资和福利待遇普遍较低，职业声望也不高。往往这些部门需要大量设置社会工作专业技术岗位。国家应加大政策倾斜、增加财政拨款、加大服务购买；单位也应按照职业资格等级，以岗位定薪酬、以绩效定奖金的原则，保证岗位的薪酬和各项社会保障待遇不要低于同等条件技术人员的薪酬水平。（3）国家应鼓励开展社会工作人才评选表彰活动，将社会工作人才表彰纳入人才奖励体系。与其他类型的人才一样，社会工作人才也为社会做出了相应的贡献，理应得到社会的广泛尊重。只有将社会工作人才表彰纳入人才奖励体系，社会工作岗位才能吸纳更多优秀的社会工作人才，成为大家踊跃参报的热门职业。

（三）加大公共服务和社会管理部门的社会工作岗位设置与开发

1.体制内的整合。包括劳动和社会保障部下属的养老、医疗、工伤、失业和农村社会保险等单位；民政部下属的福利保障、民间组织管理等部门；各党政机关、司法部门、共青团、妇联、工会、医院和学校等具有社会管理与公共服务职能的单位，必须设置专业社会工作岗位和聘用专业社会工作人才，岗位数量和人才职称上要根据实际需要作出要求。其次，现有的社会工作岗位工作人员往往缺乏专业教育，要继续根据上级要求，采取专业知识教育、在岗培训、轮岗换岗等形式提升其专业水平，继续严格要求每个人必须获取社会工作职业资格水平证书，做到持证上岗、维护岗位的专业性质。对于不达标的员工，在维护其合法权益的情况下，要采取合理的方式劝退和辞退，为更多的社会工作人才腾出空缺。此外，政府要保证社会政策、人力资源以及财政等方面的支持，确保社会工作岗位设置的顺利进行。

2.新兴领域的开发。随着社会的发展，各种新的社会问题和矛盾也随之而来，许多新兴的社会福利服务领域便应运而生，国家要大力开发这些领域的社会工作岗位，并给予国家标准的人事编制，重新设置一批新兴的社会工作岗位并聘用社会工作专业人才或社会工作专业高校毕业生。

（四）鼓励和培育民办社会服务机构发展，提供更多社会工作岗位

1.大力促进民间社会工作机构的发展。各地民政部门要坚持培育民间社会工作组织，通过降低民间社会工作服务机构的登记门槛、简化登记程序，为民办社会工作机构的建立和发展创造有力条件，并注重监督管理，保证民间社会工作组织的健康发展。同时，政府要根据国家公共财政体制的变革，加大对社会工作机构的服务购买，通过项目招标、服务外包等形式，鼓励民间开办社会工作机构来创造更多社会价值。

2.加快民间公益组织的专业化进程。民间公益组织在处理社会事务与提供社会服务中起着不可替代的作用，为促进其社会服务的专业化与社会化，需要从社会中吸纳接受过正规社会工作专业教育的人才。总体说来，这些民办社会服务机构，需要大量具有比较丰富的社会学、心理学、社会工作等全方面的知识，并且具有社会工作职业水平证书的人才。

（五）加快城市社区的社会工作岗位设置与开发

各社区居委会、街道办事处等基层组织的社会工作岗位，发挥了社会工作三大工作模式中社区工作的优势，在调解矛盾、维护稳定、促进社区发展、提高社区居民参与意识等方面有着积极作用。

1.社区现有岗位的整合。现有的、长期从事社区社会工作的人员往往缺乏社会工作专业知识教育，仅凭经验办事等等。因此应对其人员进行整合、继续教育、持证上岗，并逐渐学会充分有效地利用社区内、社区外的资源，正确地服务于社区民众，推动社区建设和服务。

2.社区新岗位的开发，就是要在原有岗位的基础上增设社会工作专业技术岗位，引入专业社会工作人才。工作领域和工作对象不同，岗位的需求也不同，增设社区工作岗位，要依据该社区一定服务对象的数量以及某类社会服务需求的状况来决定。每个社区居委会应至少设置一个专业社会工作岗位。岗位的职责主要包括三个方面：（1）个案服务。运用个案工作方法对社区内的贫困人口、残疾人、孤寡老人等弱势群体提供个别化的救助工作。（2）小组活动。运用小组工作和社区工作方法，策划和开展各种社区活动，丰富居民生活，提高居民素质，增强社区凝聚力，促进社区发展。（3）矛盾调解。运用个案工作方法或家庭工作技巧，调解邻里或家庭关系，促进社区和谐。

（六）加快农村地区的社会工作岗位开发

与城市相比，农村地区问题严峻且复杂，影响着整个社会的和谐发展。如农村留守老人问题，失地农民问题，农村群体性事件不断增多，等等。传统的说教式、控制型的管理手段无法有效根治日趋复杂的社会矛盾，也无法满足“三农”发展的需要。增设社会工作岗位，吸引社会工作人才，最重要的是发挥助人自助的功能，发挥社会工作在能力建设方面的优势。传统的扶贫工作就是金钱和物资的救济、领导的慰问，这种“授之以鱼”的方式无法从根本上将劳苦大众从贫困中解救出来。农民是新农村建设实践中主体，要思考如何“授之以渔”，发掘农村资源和农民的力量，使广大农民群众和贫困群众团结起来主动解决自身问题，协助农民充分发挥自身优势，利用身边资源，走上致富之路。必须考虑到的是，国家要加强宏观调控，通过政策倾斜、增加财政支持等手段引导社会工作专业的高校毕业生主动到农村社会工作岗位就业。同时要坚持城市与农村相结合，城市带动农村，发挥城市及各试点地区的先发优势，带动农村社会工作发展，加快农村社会工作岗位开发，最终达到城乡社会工作岗位设置与开发的统筹发展。

[1]罗晓蓉，2012，《社区工作者队伍的困境与出路》，《山西财经大学学报》第4期。

[2]潘跃,2012，《加快推进专业社会工作发展—访民政部社工司副司长柳拯》，《人民日报》4月25日。

[3]隋玉杰,2007，《社会工作岗位设置的原则》，《中国社会报》3月12日。

编辑/陈建平

国家社会科学基金重点项目“推进以改善民生为重点的社会体制改革研究”（项目编号：07ASH011）。

C916

A

1672-4828(2014)06-0067-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.06.009