中国老年照顾服务政策：政策评估和展望<br/>——基于“生活质量—社会质量”理论分析框架

中国老年照顾服务政策：政策评估和展望
——基于“生活质量—社会质量”理论分析框架

2014-04-09朱浩

社会工作 2014年6期

朱浩

中国老年照顾服务政策：政策评估和展望
——基于“生活质量—社会质量”理论分析框架

朱浩

本研究基于生活质量和社会质量这两种不同层面的综合分析视角，分别从影响老年人生活质量以及社会质量两个方面的因素讨论了当前老年个体和群体的发展现状，并从政策理念、政策内容、政策工具和政策效果等四个方面对老年照顾服务政策进行评估。研究发现，老年照顾服务政策总体上提升了老年人的生活质量，但是也在满足心理和情感需要方面仍旧存在不足。同时政策本身增进了老年人的代际依赖，降低了老年人的自我独立性，赋权和社会参与的不足加剧了这种局面的形成。随着我国进入追求生活质量和社会质量的阶段，必须推动老年服务政策的进一步发展，提升其在提高老年人生活质量和社会质量方面的整体作用。

生活质量社会质量老年服务社会政策

朱浩，浙江大学公共管理学院博士研究生（浙江杭州 310027）。

引言

自改革开放以来三十多年里我国经济得到快速的发展，相继实现“国民生产总值人均800美元”、“翻两番”以及“建立小康社会”的发展目标。2013年我国人均GDP达到6629美元，基本迈入了中高收入水平国家的门槛（IMF,2013）。与此同时我国社会政策也进入了快速的发展阶段，其福利水平和覆盖对象都有了快速的提升或扩大，政策导向从“效率优先，兼顾公平”转向“更加注重社会公平”。伴随着社会支出的扩大和再分配政策工具的广泛使用，社会福利的整体形态开始从“补缺型”转向“适度普惠型”。可以说，我国整个社会的经济基础和社会发展条件发生了根本性的变化，民众的需求也在不断增长，其对于生活的期待也有了很大的提升，时下关于“中国梦”的讨论展现了大众对于社会和个人生活层面的多方面愿景，从原来仅限于基本需要的满足到较高生活质量和社会质量的追求，这种阶梯式的需求形态，要求社会政策的发展导向对这种社会生活中的变化做出回应。

作为社会福利政策中的重要目标对象,属于传统弱势群体的老年人在社会发展中的需求已经发生了较大的变化。首先是基本经济保障已经不成问题。随着2000年我国社会化养老服务体系的推进，以“居家养老为基础，社区为依托，机构为支撑”的养老服务体系基本成型。对于空巢、独居、高龄和失能、低保老人，通过社会救助体系的不断完善和养老保险、医疗保险覆盖面的扩大为其提供了基本的经济保障，同时养老服务方面的需求也正逐渐被纳入到政府购买或补贴政策中来。其次老年群体的需求分化，呈现出多元化多层次性。随着整个社会经济水平的发展，中产阶级的价值形态已经成为社会主流。虽然农村老年人的基本经济保障仍旧存在问题，但是也要看到许多老年人已经具备了较高的消费能力，不再局限于基本的公共服务，对于中高端老年服务市场的产品和服务有着广泛的需求，推动了老年产业的发展；同时由于退休年龄的低龄化和健康服务水平的提升，传统老年人的角色和社会认知已经不符合现实的发展，健康老龄化和积极老龄化的思想已经被人们所接受。如何对老年人赋权，实现老年群体的社会参与和社会融合就成为社会政策必须考虑的内容。这要求社会政策的目标从老年人的基本需要满足向提升老年人生活质量推进，并将提升老年服务体系和老年群体发展的整体社会环境作为研究的关键议题。

一、“生活质量——社会质量”的理论分析框架

生活质量概念最早来自于美国经济学家加尔布雷斯（Galbraith J.K,1965），他认为经济增长也不是社会的迫切需要，国民生产总值已经日益失去衡量社会发展程度的价值，现在所应追求的是和谐、悠闲和有保障的生活。罗斯托（2001）在经济成长阶段论中提出，由于诸多社会问题的出现，人们对物质生活的追求不断减弱，开展转向舒适生活以及精神方面的享受进而强调生活质量的提升，进一步将生活质量作为衡量社会发展的标尺而不再是有形产品的数量多少。基于这种从经济发展到人本主义的转变，生活质量理论不仅关注到GDP、工资和收入等客观指标，同时考虑个体层面的快乐、幸福感和个人需要的满足等主观指标。

随着社会学、心理学和医学学科对生活质量研究的不断推进，个体层面的综合生活质量指标体系已经逐渐成熟，如WHOQOL指标体系，但个体指标由于易受地域政治、文化、风俗等方面的影响而缺乏统一概念框架。在社会层面生活质量则通常与GNP的测量挂钩，社会公正、社会平等、社会保障、社会凝聚等议题逐渐成为生活质量研究的核心。相对而言，社会层面上的研究更具有理论的论证依据，比如可持续发展理论、经济成长阶段论、能力理论、社会凝聚理论，其相关的政策实践和跨国比较也不断丰富着理论的内涵，如不丹国用GNH（国民快乐总值）来代替GNP，英国、荷兰等国家近几年倡导的幸福指数。可以说，从个体和社会两个层面来评估社会生活的状态已经成为生活质量理论的两个不同研究方向，但是两者存在差异又具有统一性。个体生活在很大程度上受制于社会经济生活的发展水平，但两者又不能等同，社会经济发展而个体生活状况下降的不统一情况也经常存在，如何从个体和社会关系的角度来认识生活领域，搭建个人生活世界和社会领域的桥梁将对于我们理解生活质量十分重要。从这一点说，以社会关系为焦点的社会质量理论将帮助我们从社会维度来思考生活质量问题。

社会质量作为新近在欧洲流行的社会理论，其将个人作为社会性的存在，突破原子化的个人主义，试图构建起一个个人和社会相互融合的社会，而不是个人与社会的分离。该理论倡导建立一种以公民权、民主、平等和社会团结为核心价值的社会，并把每个个人都看成是处在其自我实现和集体性认同这两方面的辩证关系中，其关键问题在于处理集体与个人行为的对抗，即如何在这两者之间构建成一种张力，这种个体与社会之间的张力从横纵轴两个方面展示了社会性具体化领域，并提出社会质量的四个构成要素：社会经济保障，社会凝聚、社会包容和社会赋权。该理论致力于反映社会整体状况,希望通过社会指标的研究和社会调查的方法来呈现各社会的社会质量状况，但其并非排斥个体生活世界的意义。

考虑到生活质量研究中的大多数指标体系旨在考察人们在一个国家中生活得怎样(Veenhoven，1996)，虽然生活质量也关注到社会保障、社会公正、性别平等内容，但这些往往并不作为分析的重点，甚至有些学者认为其主要关注个体状况，难以有效反映社会事实的适当性，同时由于生活质量理论无论是“演绎途径”还是“经验途径”都未能在理论建构方面达成充分的共识（陆汉文，2008）。社会质量则主要关注社会的整体性，更加关注社会发展的条件性要素，从理论本身来说已经比较成熟，但是由于其主要集中于社会的四个维度，微观的个体生活仅为一种集体的存在而关注较少。因而要反映社会发展的事实，需要将生活质量和社会质量的理论方法结合起来，以正确地看待个体层次到社会宏观层次延伸的光谱图景。

本研究所关注的老年群体，社会基础条件的变化已经改变了他们对生活的期待，在表现出对生活质量强烈追求的同时也从群体发展层面开始具有了改善社会整体环境和群体发展条件的诉求。目前老年人主要存在经济支持、健康服务和情感慰藉三大需要。在我国，由于养老、医疗保险和社会救助体系的基本覆盖使得大多数老年人的基本经济保障不成问题，故此本文集中于老年人最为需要的健康服务、情感认知和心理方面，并基于生活质量和社会质量理论所蕴含的特点，将焦点关注到老年人的生活方式、消费观念和生活形态以及群体的社会福祉状况和发展条件。对应于“成功老龄化”的三个指标，本文将通过老年人的生活方式和身体健康状况、心理健康和主观幸福感以及社会参与三个方面来衡量老年人的个体生活质量以及与之密切相关的社会基础条件（即社会质量），进而评估当前我国的老年服务政策。

二、老年人的生活方式、健康状况和生活质量

传统社会中的中国老年人对老年生活的期待是子孙满堂颐养天年，但随着社会转型，传统的家庭逐渐解体，小型化和核心化家庭逐渐成为社会的主体，独居、空巢老年人的比例越来越高，传统的生活方式逐渐不可维持。虽然大多数老年人仍然希望与子女居住在一起，坚持他们简单而传统的生活方式，但是社会的结构转型使得老年人与子女的代际依赖关系正转向为依靠社会化方式的老年照顾。另一方面随着社会经济的发展以及社会福利水平的提升，老年人在经济生活方面有了更大的自由，传统代际依赖关系有所减弱，老年人已经可以对退休后的生活方式做更多的选择。很多老年人开始转变传统的依靠子女养老的观念，倾向于在机构或社区开办的照料服务中心安度晚年，表明老年人的养老形态以及消费方式相比过去有了较大的变化。据2006年中国城乡老年人口状况追踪调查数据，城市老年人不愿意与子女居住在一起的比例达到40.8%，而农村这个比例也有20.5%。为满足老年人的新型养老需求，各地不断通过养老模式创新来推进养老产业的发展，如推出异地养老、养老社区、虚拟养老院等。这些现象的发生伴随着老年人对于自身角色和心理认知的变化，当前许多老年人往往通过参与健身、文化、教育和体育等活动等找到新的社会角色，老年人身份认同会逐步年轻化（谢立黎、黄洁瑜，2014）。

生活方式的改变使得老年人的需求不再局限于基本需要，而呈现出多元化多层次化。同时老年群体有着自身的特性，他们作为疾病的高发人群对于健康服务有更高的需要。诸多研究发现，健康服务是影响老年人生活质量的重要因素（郭晋武，1992；蒋志学等，2003）。从老年人的生命周期历程看，老年人从健康到疾病的连续图谱将与社区服务、家庭、医院以及护理院、日托所等机构密切联系在一起。这些相关服务的可获得性、经济性和及时性将极大影响着老年人的生活质量。为改善长期困扰居民的“看病难、看病贵”的问题以及建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，2009年国务院出台深化医疗体制改革的意见（简称新医改），重点推进国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、公立医院改革试点等五项内容，2013年出台《完善基层医疗卫生服务体系建设方案》，进一步强化基础医疗卫生服务体系建设。尽管如此，当前老年人在健康服务的获取、支付能力等方面仍旧存在着很大的问题，基层社区医疗服务的发展远不能满足老年人的需求，尤其是农村老年人的健康状况仍旧较差，极大地影响了其生活质量。

WHO将健康定义为身体、心智和社交上的良好状态而不仅仅是没有疾病和伤残，这种健康包括生理和心理健康两个方面。因此不仅要关注医疗健康水平这些可比性的客观指标，也需要关注到老年人的心理感受、精神需要等主观正在的因素。许多学者观察到老年人客观指标在解释其生活满意度方面的可能性方面不断下降，以致越来越多的人认为老年人的主观感受在生活质量评估中应占相对较大权重（曾毅、顾大男，2002）。不仅如此，许多研究发现主观幸福感与个人实际的经济收入、福利水平并无直接关联，经济学上的“Easterlin悖论”直接论证了这一点（Easterlin et al, 2012）。对于老年人来说，一方面经济保障水平不断得到提升，对子女经济依赖不断下降的同时刺激了老年人更高层次需求的产生，因而对生活有了更高的期待；另外一方面是随着老年人独居、失能和空巢比例的不断上升，老年人对子女的情感依赖在不断上升，孤独被认为是其主要原因。据2010年中国老年人口状况追踪调查数据，城乡合计“空巢”老年人占49.3%，在城市这个比例达到54%，而有16.5%的城镇老年人和28.6%的农村老年人常常感到孤独。这些老年人广泛存在着情感交流和精神方面的需要，同时在生理健康方面要比一般老年人要差，比如独居老年人心脏病患病率明显较高（陈蕾等，2013）。

基于当前经济社会的发展以及老年人需求的变化，要提升老年人的生活质量，就必须进一步促进社会化养老体系的发展以满足老年人的多元化需求，为老年人的社会参与搭建更广泛的社会平台，增进老年人自我认知和角色意义，还必须考虑到老年人在健康医疗和精神交流需要方面的特殊性，进一步推进基层医疗健康服务的发展，同时强化老年人社会支持网络的构建。随着失能老人的比例不断增加，机构养老难以成为未来主流，依靠社区发展长期照护就成为现实的选择，因此需要进一步将养老、健康服务输送下移到社区，发展社区老年照护体系。

三、老年人的赋权、社会参与和社会质量

随着经济社会条件的提升和发展，老年人对于个人生活有了更高的需求和期待，同时也对于“好社会”有了更深入的理解，认识到个人生活质量的满足离不开社会经济保障、医疗服务、教育等社会条件因素方面的改善和提升。对于老年人来说，生活质量的高低不仅是个体的主观体验，同时也是身体与社会之间不断建构的结果。一般来说，随着年龄增长人们的身体健康状况不断衰退会极大地影响到生活质量，但是既往研究发现年龄并不必然带来生理和心理功能的下降，也不必然意味着生活满意度的下降（骆为祥、李建新，2011）。究其原因，年龄增长，带来的自身独立性和生活自理能力的下降才是影响其生活质量的直接因素，其具体表现为老年人对于自身生活和社会环境控制能力的衰退以及个人与社会之间的联系不断疏离，降低了老年人的心理认知和健康水平。所以说如何通过赋权和社会参与，在增进老年人个体与社会的联系的同时为老年人搭建良好的社会支持系统，例如公共服务体系的完善、良好的群体发展环境以及社会条件等，对于老年人生活质量的提升就十分重要，而这将不可避免地涉及到社会质量的问题。

在社会质量理论中，赋权作为一个重要的维度，其强调公民自身的能力，并把社会关系当成最有价值的资源（Beck&Laurent，2001）。赋权不仅仅意味着形成良好的自我意识，同时也意味着在与环境的关系中得到关键性能力以及为社会、政治行动培育个人与集体资源的要素（姚进忠、巨东红，2012）。这种基于社会建构主义的路径意味着个人必须置身于社会关系网络中获取行动资源，也同时要求社会必须回应这种个人的需求。有学者依据生态观点将赋权分为个人、人际关系和社会政治三个层面，综合其内容即个人自觉能够控制自己的生活，并且在需要时影响周围的环境（宋丽玉，2006）。对于老年人来说，由于自理能力和生活控制能力的下降，降低了其对于环境的影响和自我价值的维持，这在很大程度上影响了其生活质量。因此，赋权对于老年社会政策的制定来说非常重要。

由于社会参与能够帮助人们提升社会权利和认知权利，因而社会参与被当作赋权的主要途径（林卡，2010）。诸多研究表明，老年人积极的社会参与，可以在延缓社会老龄化和生理老龄化的同时提高老年人的生活质量，而社会参与也在很大程度上决定着社会质量的高低（韩克庆，2011）。因此，老年人的社会参与是一个透视老年人群体发展和个体福利状态的重要指标。目前我国老年人的社会参与主要以再就业、文化体育娱乐活动、社会公益和志愿者活动为主，另外也有学者将家务劳动也作为其内容（杨宗传，2000）。与以往相比，老年人参与的广度和深度都有了很大的提升，但是其参与仍旧存在许多问题，比如在城乡之间以及个体之间的参与意愿差异较大，参与的内容集中于文化体育娱乐等活动，形式比较单一，同时在志愿服务方面的参与比较有限等，尤其是空巢、独居老人和半失能老人等特殊群体社会参与的渠道较窄，其社会支持网络主要依靠有限的政府资源，极大地影响了其生活质量，也影响了其他群体对于老年人的认知。

因此，在制定老年人的群体发展政策中，要综合考虑到如何为老年人创造社会参与的机会，通过参与来提升个体的行动资源并获得自我独立性和角色意义的重新赋予。当前老年人不再局限于传统的角色认识，而更愿意通过社会参与获得新的社会角色和老年生活的价值意义。仅靠强调基本生存保障、福利权利以及再分配的社会政策，无疑不能回应到这种诉求和愿望，而既有的社会参与平台也难以为老年人提供政策和行动上的支撑。故此我们更应该以社会体系和社会环境为关注点，通过促进老年人的社会参与，努力将其从“社会依赖”的照顾文化关系中解脱出来，通过增进老年人在社会关系网络中的行动能力来推动其生活质量，进而促进老年群体的发展达到改进社会质量的意义。

四、中国老年照顾服务政策的评估

中国老年照顾服务政策的发展，已从最初局限于传统的“三无老人”以家庭的非正式照顾为主，发展到当前基本成熟的社会化养老服务体系。伴随着政府在社会福利方面的支出和福利对象覆盖范围的扩大，我国福利形态呈现出从“补缺型”逐渐向适度普惠型发展的特点。这种发展进程不仅体现了生产型社会政策、发展型社会政策、社团主义和再分配主义等政策类型的变迁，也体现了社会政策作为实证学科，必须对新的社会发展阶段出现的社会诉求和需要进行回应。就当前老年人的实际状况来说，要求不仅关注到人们的生活水平问题，也应该关注到诸如社会环境、贫富差距、社会诚信以及社会排斥等问题，既需要借助生活方式、幸福感等生活质量的工具，也需要通过赋权和社会参与等社会质量的工具来推动社会政策的发展。基于这种认识,我们可以从“生活质量—社会质量”的综合视角来对老年照顾服务政策进行衡量和评估以推动老年服务政策的发展。由于政策评估的标准一般包括价值标准和事实标准两个层面，故此可以从政策理念、政策内容、政策工具和政策绩效和结果几个方面对我国老年服务政策进行评估。

就政策理念而言，我国老年照顾服务政策体现了生产主义社会政策、发展型社会政策以及再分配主义和“福利社会”等多种理念。自建国以来的很长一段时间，家庭成员和基本社会网络是养老的主要责任主体，政府出于社会稳定的需要，仅为部分公民提供社会救助和有限的机构养老资源，其政策理念带有很强的东亚社会的生产主义特点，倡导GDP增长至上，信奉经济增长带来的“滴漏效应”，强调“将蛋糕做大再考虑分配”。80年代社区服务的兴起提升了社区在老年福利供给方面的作用，这种依靠家庭和社区公民组织来弥补政府社会不足的现象，体现了在许多市场不发达经济体中广泛采用的发展型社会政策理念。到了90年代之后则倡导“社会福利社会办”和“社会福利社会化”、倡导“福利社会”的理念，并开始把“确保公民的社会保障权利”作为政府工作的目标，强调通过再分配主义、和谐社会和包容性社会等理念缓解贫富差距，增进社会融合和社会团结以促进社会公平和正义。生产主义和发展型社会政策理念有利于促进经济的发展，其广泛采用的反贫困和就业政策有利于增进老年人的经济保障和代际支持强度，从而提高其生活水平和生活质量，但也有可能带来群体分化、社会排斥以及社会公平和正义等问题。再分配主义、福利社会、和谐社会以及包容性社会等理念则强调公民在社会权利和社会体系方面的提升和完善，其涉及到的养老保险和服务、社会组织的培育和发展以及倡导社会包容和社会参与等政策手段，有利于提升老年人经济保障、社会参与的强度进而增进自立的能力，形成良好的敬老爱老氛围，从而为“六个老有”的形成提供基础条件。

就政策内容方面来说，我国老年照顾服务政策已经覆盖到老年人的基本经济保障、日常照料和精神慰藉等多层次多方面的需求。首先，确立养老服务的整体框架。2000年国务院提出“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”，2006年、2011年对其进行修订将其进一步表述为：“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系。其次，推进养老服务的社会化和产业化。2011年《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》将未来养老事业的发展模式确定为“政府主导、多方参与”，2013年出台的《关于加快养老服务业的若干意见》进一步明确提出要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。2014年民政部开展公办养老机构改革试点工作，强调公办养老机构将优先保障孤老优抚对象等服务需求，并探索将经营性服务的公办养老机构改制为民营或企业（民政部，2013）。第三，加强老年人权益保护和立法。2013年实施的《老年人权益保障法》不仅进一步加强对老年人经济和服务保障的权益维护，同时还强调开展长期护理保障工作以及制定对生活长期不能自理、经济困难的老年人的护理补贴制度，特别是关注到老年人精神文化的需要，将“常回家看看”纳入立法并设立“老年节”等。这些政策内容覆盖了经济保障、日常照料、精神慰藉等多方面的内容，并且通过老年服务的产业化和社会化以满足老年人不同层次的需求，保持了对当前老年人生活品质以及幸福感等问题的关注，符合老年人生活方式的多样性现实。

就政策工具方面而言，主要以强制性政策工具为主。基于政府提供物品和服务的水平分类标准，政策工具一般可以分为强制性、自愿性、混合型三类（Doem&Phidd，1983)。在我国养老服务实践中，以政府为主导的强制性政策工具发挥着绝对的主导作用。依靠政府的公共财政、信息和组织资源来实现服务到目标群体的直接输送，被作为当前社会组织发育不足情况下的必要选择，但是这种行政体制也有其极大的弊端，容易出现成本高、部门扯皮以及服务缺乏协同等问题。虽然当前依靠政府购买、财政补贴以及引导NGO和志愿者组织等自愿性和混合型政策工具开始被广泛使用，但基于行动推动的强制性政策工具仍然是供给的主要方式。这使得老年人在服务使用方面带有极大的限制，例如由于民政部门和卫生部门的资源分割，老年人从家庭和社区转移到护理院后其医疗保险就不能使用等。要改变这种现实就必须通过组织赋权的方式，把社会治理的部分权力和责任交给社会民间组织和NGO（郑庆杰，2011）。从这一点上说，需要积极促进社会管理方式的创新，促进老年人个体及其他社会组织在服务输送中的决策和参与，只有这样老年人的需要才能得到更好的满足。

就老年照顾服务政策的绩效和结果来说，这些政策法规的颁布和推行总体上提升了老年人的生活质量。相比过去，我国当前老年服务政策在服务内容、服务水平以及服务对象范围方面都有了很大的提升，基本满足了老年人的需求，但是也应该看到这种政策结果在某种程度上增进了代际依赖而不是老年人的自我独立。以居家养老为例，当前只能为部分老年人提供饮食、起居等生活照料服务以及预防保健、医疗协助等医疗保健服务，照护的主要责任仍旧为家庭成员，因而老年人的代际关系极大地影响着其生活质量的高低，但是老年服务政策的目标对象尚没有包括老年人的家庭照顾者，因而在增进老年人的代际关系方面收效甚微。同时依靠政府行政推动的供给方式，容易忽视老年人赋权以及独立和对自我生活的控制，这种将老年人作为“纯粹消费者”或弱势角色的认知，会极大地影响老年人自我认知，另外政府养老支出的持续扩大也容易加剧代际群体之间的矛盾，进而影响到社会团结的程度。

综上所述，我国的老年照顾服务政策在政策理念、政策内容、政策工具和政策效应等方面还存在许多问题。由于我国地区差异较大，许多地方政府仍需要将保障老年人的基本生存权利作为政策的主要目标，但从总体上看提升生活质量和社会质量的理念正在进入社会政策的主流话语(林卡，2013)。要回应这种理念的发展，老年服务政策必须考虑到老年人生活方式的多样性，不仅需要努力提升老年人的经济保障水平，也要考虑到他们在健康服务、情感交流和精神慰藉方面的需要。要努力倡导健康老龄化和积极老龄化的理念，灵活采用复合型政策工具，通过对社会组织赋权的方式增进他们的参与积极性，同时也要鼓励老年人自身的参与，这将有利于改变老年人传统的角色认知，增进他们对自我生活的控制能力，从而提升老年人的生活质量和实现社会质量的增进。

五、老年照顾服务政策的未来发展

随着我国社会福利从“补缺型”向“适度普惠型”的总体转变，老年照顾服务政策也开始从保障老年人基本生存权利转向需要满足和生活质量的提升，并通过社会化养老服务，在实现多元合作服务输送的同时，促进老年人个体的赋权和参与，达成社会体系和社会环境的改善进而实现社会质量的提升。基于以上四个方面的政策评估，笔者认为未来老年照顾服务体系在以下几个方面将需要进一步发展和完善：

（一）从政策理念上，要从国家本位走向需求本位，扩展公民社会权利

我国老年照顾服务理念上的演进体现了从“补缺型”向“适度普惠型”的迈进，国家和政府供给的视角从开始的考虑需求对象转变为思考福利满足的问题，体现了从国家本位到需要本位的改变。以需求为本位的政策视角不同于传统国家本位的功能性视角，其价值观基础不在于服从经济发展的高低以及收入的多少，而是从福利享受对象的客观需求出发，带有较强的公民社会权利基础和人本主义色彩，有利于强调国家和政府的责任并使得福利的享受范围、享受水平以及享受内容都能够贴近个体的实际需求。不仅要实现空巢、独居、失能等特殊老年人的基本经济保障，更要推进福利大众化，从基于公民的社会权利的实现角度，考虑普通老年人的多元化和多层次需求。

（二）从政策内容上，需要促进养老事业和养老产业的同步发展

随着老年人生活方式的多元化和消费能力的提升，依靠政府和市场的“两轮驱动”推进养老服务产业发展，将在今后一段时间里成为养老服务的重要议题。当前，我国老年人大多以社区为依托实现照顾，但是目前老年社区照护方面的专业化能力非常有限，如何实现医疗和健康资源进入社区，提升健康服务的可获得性、及时性和便捷性仍然困扰着具体的工作实践。随着2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》的推出，各地正在推进机构养老与居家养老、医疗机构和养老机构资源对接的尝试，此举有助于打破不同形式和不同管理体制下的资源分立，并将进一步推动医疗资源向基层社区的下移，从而推动医疗资源和老年照护资源在社区层面的整合。总体上说，以政府主导的养老事业坚持“保基本，广覆盖和可持续”的原则，主要是为老年人提供基本的公共服务，在数量和质量方面难以满足老年人的多元化需求。市场取向的老年产业可以通过多元且灵活的服务，回应老年人的多种需要进而提升老年人的生活质量，同时诸如养生、旅游和文化等老年产业的发展还可以推进老年人的社会参与，改善其自我认知和独立性，促进社会融合，提升老年群体的整体发展质量。因此，不仅需要努力发展基本养老服务体系，满足老年人在日常生活照料、健康服务、情感辅导和精神交流等方面的需要，同时也需要加快养老产业的发展，推动老年产品和老年消费市场的开发，以更加丰富的老年产品、技术和服务手段来提升老年人的生活质量。

（三）从政策工具上说，需要灵活采用自愿性和混合型政策工具，推进养老服务社会化和社会治理创新

在我国推进养老服务社会化过程中，社会组织的培育和成长一直缓慢，这极大地影响了养老服务的投入和多元化供给，难以满足老年人不同层次的需要。虽然各地正积极推进社会治理或社会管理创新，并通过自愿性和混合型政策工具的使用来动员社会力量参与到老年事业中来，但是在政策落地方面仍有诸多问题，传统以国家为本位的威权主义仍旧具有制度惯性，这种自上而下的管理模式极大地影响了老年人的参与和行动的自觉性。随着我国养老服务社会化进程的加快，养老事业和养老产业将迎来发展的黄金时期，这个过程将伴随着社会体系的开放和社会组织的壮大，同时意味着社会多主体的广泛参与，这种社会生态要求社会治理不断实现创新，以灵活的方式来应对养老服务社会化中出现的各种问题。

（四）从政策效果上，需要加快家庭照顾者政策的制定和完善，同时要增进老年人的赋权和社会参与

从我国目前的养老服务体系看，家庭照顾仍旧是最主要的方式，代际关系仍然是影响老年生活质量的重要因素。对于高龄和失能老人，绝大多数的照顾责任仍然需要亲属承担，造成亲属的经济和精神压力较大。中国老年服务的政策重点主要关注高龄、失能、空巢以及低保老人（缺乏家庭支持的老年人），不仅缺乏直接针对家庭的支持政策，而且家庭完整反而构成享受政策支持的障碍。这使得照顾老年人的亲属经常面临着家庭照顾者和工作者角色的冲突，进一步加剧了代际关系的紧张，也在很大程度上影响了老年人的生活质量。同时老年服务政策在推进老年人赋权和自我独立方面的作用十分有限，降低了老年人的自我价值和生活幸福感。这些方面要求政府在家庭照顾者支持方面形成策略和行动框架，通过经济、就业和服务等综合的支持手段降低家庭照顾者的照顾成本，从而减少代际冲突增进社会团结；同时应该倡导健康老龄化和积极老龄化，鼓励老年人的社会参与，通过搭建老年社会参与的平台增进老年人的自我独立，从而提升老年人的生活质量和总体的社会质量。

总结

当前诸多研究都强调我国“未富先老”和人口老年化和高龄化带来的经济社会压力，但是由于不同的社会政策工具的使用，正使得这种局面得以缓解，尤其是基本养老保险和养老服务体系的不断完善，为老年人的基本生存权利提供了坚实的基础条件。当然现实生活中也面临着诸如老年人主观幸福感不高、健康服务需求仍旧得不到满足以及社会参与的意愿和方式仍旧很有限等问题，形成了一幅复杂的图景：一方面老年人的生活水平在不断提升；另外一方面老年人的幸福感不高，对于个人生活和社会环境充满抱怨。要回应这种矛盾的存在，就必须突破以往只关注老年人的个体需要而不关注群体发展，只关注其福利权利的获取而不关注老年人的赋权和参与以及与之联系的自我独立性问题的思维习惯，需要我们从“生活质量—社会质量”的框架来思索老年服务政策的发展。

基于该路径我们所要关注的老年人个体需求，既包括经济需求也包括精神和情感方面的需求，同时还应将其议题扩展到赋权和社会参与以及社会组织的培育方面。虽然我国养老服务政策相比过去有了很大的进步，但是在回应老年人多元生活方式、健康服务以及精神需要方面存在着诸多问题，影响了老年人的生活质量，在社会基础条件方面则表现为老年人参与的途径十分有限，难以获得有效的行动资源并获得自身的价值意义。因此需要推进社区老年照护、养老产业、家庭照顾者政策以及社会管理体制方面的创新，进一步提升老年照顾服务政策在提升生活质量和社会质量方面的总体效应。

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