社会工作视角下政府购买社区戒毒服务模式的运用浅析<br/>——以广州市Q机构“C服务计划”为例

社会工作视角下政府购买社区戒毒服务模式的运用浅析
——以广州市Q机构“C服务计划”为例

2014-04-09刘芬芬

社会工作 2014年6期

陈宇刘芬芬

社会工作视角下政府购买社区戒毒服务模式的运用浅析
——以广州市Q机构“C服务计划”为例

陈宇刘芬芬

随着社会建设的推进，在广州、深圳等地，政府以项目形式购买社会工作服务取得了极大的发展。2011年初，广州市Q机构开始实施的“C服务计划”正是该模式的典型个案。文章在该个案实施的基础上，通过与传统模式的比较，并对环境、经济、政策、技术、道德等社会条件作出考察后认为，相对于其他模式而言，政府购买服务模式是目前我国开展社区戒毒康复的有效途径。

社区戒毒服务政府购买服务 C服务计划

陈宇，广西医科大学社会工作教研室讲师（南宁 530021）；刘芬芬，中国青年政治学院社会学研究生（北京 100089）

在我国，最早尝试社会工作介入社区戒毒康复的是上海地区。2003年，上海市禁毒办以购买岗位的形式与上海市自强社会服务总社建立合作关系，开启了社会工作者介入社区戒毒服务的先例（范志海、吕伟、于金喜，2009）。关于社会工作者介入社区戒毒方面的研究也在实践的带动下慢慢兴起并不断丰富。

目前关于社会工作介入社区戒毒的研究主要聚焦于以下方面：一是对社会工作介入社区戒毒的模式探索。范志海（2005）对上海自强社会服务总社的社区戒毒经验进行了深度研究与总结，认为其是“过渡社会工作模式”；钟莹、梁国勋（2008）则将个案管理模式运用到社区戒毒服务中，认为个案管理模式能帮助解决服务对象所面临的多重问题，提高其运用资源的能力；韩丹（2011）通过实证分析，提出了多元整合视角。二是探讨社会工作介入社区戒毒的作用与意义。胡鹏、王竞可（2010）认为，社会工作的介入为加强新的社会稳定平台提供了可能，并且有助于戒毒目标的实现；钟莹、刘传龙（2011）认为，传统的戒毒工作存在非专业性和行政性的问题，引入社会工作是解决上述问题的途径。三是对戒毒社会工作自身的思考。徐慧宏（2009）对戒毒社会工作团队建设进行了探索和思考；李霞（2012）通过分析我国戒毒社会工作的现状，提出了戒毒社会工作专业建设的措施。

罗观翠、王军芳（2008）认为，在内地，政府购买服务模式具有一定的必然性。主要表现在三个方面：一是社会转型的客观要求；二是公众需求发展的必然要求；三是民间组织不同于政府部门的优势。珠三角地区是政府购买社会工作服务的前沿地带，并形成以广州为代表的政府以项目形式购买社会工作服务模式（刘志鹏、韩晔，2013）。即政府根据需要设计专项项目，并提供资金支持，竞标成功的社会工作机构根据项目要求开展服务（赵一红，2012）。广州的这一模式起步于2007年，并通过在全市132个街道设置家庭综合服务中心的形式得到大力推广（刘志鹏、韩晔，2013）。其他领域例如社区戒毒也陆续采用该种模式，但关于这方面的研究内容却少之又少。

通过已有文献分析，关于社会工作介入社区戒毒的研究与日俱增，研究内容涉及多个维度。在社区戒毒的实践领域，政府以项目形式购买社会工作服务已在广州、深圳等地经过试点并进入平稳执行期，但关于政府以项目形式购买社区戒毒服务的内容却鲜有研究，这说明这一领域的研究滞后于实践，值得学界的重视。

一、传统服务模式介入社区戒毒的困境

近年来，各地社会工作实践就如何制度化地参与社区戒毒康复工作总结了三种模式。一是内生机构模式，即由政府出资建立社团或民办非企业组织，再由这些组织行使政府转移的部分职能的运作方式；二是内生岗位模式，即在现有体制内增设社会工作岗位或部门，向社会公开招聘社会工作者或由体制内原有的工作人员转型成为专职社会工作者；三是外派社工模式，指政府出资为需要社会工作人才的政府部门、事业单位和社区等购买社会工作岗位，民间社会服务组织作为社会工作者的聘用单位，负责向这些单位派驻社会工作者（钟莹、刘传龙，2011）。不仅仅是在社区戒毒康复方面，就社会工作如何有效地嵌入到政府宏观大环境而言，当前社会工作理论与实践探索的也是这三种模式。这三种模式在具体工作中都发挥了实质性的作用，但也不同程度地存在局限性，具体体现在以下方面：

（一）内生机构服务模式——独立性危机

政府的强势推动在促进戒毒社会服务组织发育和专业人才队伍建设方面发挥了重要作用，但由于这类组织脱胎于体制内，对政府的依赖性强，缺乏自主性和独立性，所提供服务的质量不尽如人意，发展也陷入瓶颈。

（二）内生岗位服务模式——服务宗旨的偏离

“内生岗位”模式解决了社区戒毒工作兼职化的问题，使社会工作者的身份具有合法性。但当原有体制尚未形成明确的专业服务理念和清晰的专业服务思路时，容易出现偏离社会工作服务宗旨的现象。比如社会工作的“行政化”倾向。

（三）外派社工服务模式——角色冲突

深圳市开创了“外派社工”模式的先河。外派社工模式中，政府负责协调社会工作人才的供需关系，保障了社会工作人才的需求并赋予社会服务组织一定的管理权限。机构针对政府对岗位的要求派遣本机构的社会工作者，并负责对社会工作者的管理培训。但其弊病是多头管理造成的混乱。社会工作者既要听从机构的派遣，又要服从岗位的要求，常常引发冲突。这也使社会工作者在开展服务时经常处于被动的角色。

综上所述，寻找社会工作与政府之间适合的切入点成为了社区戒毒在我国发展的瓶颈。在社区戒毒康复服务中，社会工作机构既要提供专业的服务、保持其发展性，又要免于体制之外、保持其独立性，这是上述三种模式所不能完全满足的。而政府以项目形式购买社会工作机构服务就能在吸取三者优势的基础上，有效规避其不足。

二、政府以项目形式购买社区戒毒服务模式的优越性

实践证明，在社区戒毒康复中，政府以项目形式购买社会工作机构服务模式在实践中具有一定的优越性。

（一）环境优越性——社会组织的蓬勃发展

相对于上述三种模式（政府在其中发挥中流砥柱的作用）来说，政府以项目形式购买社会工作机构的社区戒毒服务更能体现社会治理的潮流。我国正处于全能型政府向服务型政府转型的关键时期，政府要构建公共服务型政府，需加快推进社会管理科学化。在这样一种开放的宏观大环境下，社会组织的培育和发展得到了前所未有的支持与繁荣。据2013年中国民间组织报告蓝皮书显示，截至2012年底，我国统计有49.9万个社会组织①详见《中国民间组织报告蓝皮书（2013年）》，且数量在不断增加。Q机构就是在这样的社会环境中成立并得以壮大的。从实际情况来看，社会组织的培育和发展也为社会工作的职业化进程奠定了基础。在我国，社会工作开始作为一门职业得到社会大众的认可与支持。这一种社会环境保障了社会工作者在介入社区戒毒康复中身份的合法性。社会工作者作为社区戒毒过程中的重要组成部分，其角色逐渐被戒毒人员及其家属、区禁毒办、街道办事处及其下属居民委员所接纳。

（二）经济优越性——政府的资金支持

相对于上述三种模式来说，政府以项目形式购买机构的社区戒毒服务更能满足服务持续性、有效性及公益性等要求。孙莹（2012）认为，理想的购买社会工作服务，需要充分的服务供给者、丰富的组织资源以及明确的服务目标等条件的配合。从机构的运营来看，政府购买社区戒毒服务是由政府出资购买社会工作服务，并对社会工作机构的人员配置、服务指标提出相应要求，因此能保证社会工作机构的正常运营。对于C服务计划而言，区禁毒办作为服务的购买方，以竞标的形式把服务外包给Q机构，并承担项目的所有支出，这为C服务计划的实施提供了经济基础。从社会效益的角度出发，社会工作者为戒毒人员提供相应的服务，以协助其解决生存、发展中所遭遇的障碍，从而戒除毒瘾，回归社会。这一目标是政府服务的一种传递，有助于提升社会大众对社会工作的知晓度与认可度，也有利于“小政府，大社会”格局的建立。

（三）政策优越性——介入的合法性保障

2008年6月起实施的《中华人民共和国禁毒法》对我国的戒毒工作体制进行了重大调整②详见2008年6月颁布实施的《中华人民禁毒法》，《禁毒法》第三十三条规定：“对吸毒成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒，期限为三年”。社区戒毒从此具有了法律效力。而在2011年6月公布并实施的戒毒条例规定③详见2011年公布并实施的《中华人民共和国国务院令戒毒条例》，负责社区康复工作的人员应当为社区康复人员提供必要的心理治疗和辅导、职业技能培训、职业指导以及就学、就业、就医援助。这一条例对从事社区戒毒康复的工作人员提出了专业要求，也为社会工作者介入社区戒毒康复奠定了制度基础。海珠区禁毒办在2011年2月通过“政府购买服务”的方式，引入社会工作组织参与社区戒毒（康复）工作，C服务计划由此具有了政策与法律的依托。

（四）技术优越性——社会工作专业方法的运用

社区戒毒康复人员面对的障碍不仅仅是生理层面，还包括个人心理、社会环境层面，因此为达到协助该群体成功戒除毒瘾、回归社会的目标，需要一个强有力的技术依托。而社会工作的介入能为这一技术提供专业保障。王思斌（2005）认为，社会工作是在利他主义的指导下，运用专业的知识、科学的方法所开展的助人服务活动。在服务过程中，社会工作者秉持助人自助的宗旨，充分整合社会资源，为戒毒人员创造接纳的社会环境，以助其回归社会。而项目是社会工作的一种行之有效的方法，相对于上述的三种模式来说，政府以项目形式购买社区戒毒服务，通过规范化的项目管理能有效对助人过程进行监控与评估，从而保证服务的质量。

（五）道德优越性——服务中的价值指引

社会工作机构作为独立法人的身份与政府建立的是合作、契约关系。在一定程度上，它具有自主性与独立性，不需依附于政府部门的体制之内。因此社会工作者能在专业价值的指引下，采用社会工作专业方法为服务对象提供相应服务。另一方面，参与项目的社会工作者在整个运营过程中都隶属于社会工作机构，其管理和考核都由机构行政部门负责，因此不存在多头管理的问题。在开展服务时，能够按照机构的宗旨与理念为戒毒人员提供服务。这避免了上述三种模式中社会工作者在实际工作中遇到的独立性冲突，也使社会工作者在服务中化被动为主动。

三、政府购买社会工作服务的实例——C服务计划

（一）“C服务计划”概述

Q机构于2011年6月正式承接“海珠区吸毒人员社区戒毒（康复）服务项目”，即C服务计划。该计划是由专业社会工作者向正处于三年社区康复期的戒毒人员提供的相应服务以协助其戒除毒瘾、回归社会的社会工作介入。

社会工作的宗旨起源和它与社会福利制度的密切关系，决定了它是一种以价值为本的专业。为使服务对象不被标签化，该项目以常青藤作为其标识，有以下三方面的寓意：常青藤的环境适应性强，喻指服务对象面对各种困难依然坚强向上的人生态度。从社会工作的角度看，这是从优势视角出发，肯定服务对象的能力；常青藤终身是绿色，绿色具有希望、生命的象征。这是从发展的角度看待服务对象，这使社会工作者在与服务对象的同行中，能够以平等的心态对待每一位服务对象；常青藤的花语是感化。通过社会工作者与服务对象的共同努力，为戒毒人员营造接纳的社会环境，从而使其受到鼓舞而对生活有新的体悟，寻求改变的动力。

越来越多的经验证明，对于戒毒人员来说，最大的困境是他们回归社会所受到的限制，社会无法为他们提供接纳的环境，这一群体被边缘化，无法参与正常的社会活动。常青藤服务计划是由社会工作者运用专业方法和技术向社区戒毒人员提供服务的一项专项活动，社会工作者致力于为戒毒人员营造接纳的社会环境。

一是协助服务对象申请各类民政救助。社会大众对戒毒人员往往贴有“辱化标签”，认为这一群体无权或不值得享受社会福利。而现实情况是，戒毒人员大多都面临着生存困境，但因为社会的“恶性标签”使得他们的申请变得益发艰难。因此，常青藤计划的一项很重要的服务就是协助服务对象申请各项救助。二是协助就业。就业对于戒毒人员来说解决的不只是生存问题，更重要的是其参与社会的一个有效途径。通过就业，使服务对象的自我形象得以重塑，也使其从边缘化的生活中解脱出来，以一个社会人的身份融入环境。三是修复服务对象与家人的关系，帮助服务对象重建家庭支持系统。四是美沙酮申请。社会工作者的工作内容包括为存在复吸状况的服务对象提供美沙酮维持治疗的信息，并协助他们申请。五是帮助服务对象重新认识自己。在开展服务时，经常会遇到对自己的未来抱有悲观态度的服务对象。因此在常青藤计划中，社会工作者会运用辅导方法，重构服务对象的自我认知，提升其自信心和处理问题的能力。

在实际开展工作时，考虑到戒毒人员的实际情况和保密守则，C服务计划主要运用的是个案工作，更为准确的是引入个案管理模式。个案管理模式是一种整合性服务模式，主要服务于面临多重问题，且自己无法有效地向外寻求帮助的服务对象（魏三珊、黄瑞斌，2009）。它主要包括两方面：一是注重强化案主的资源网络；二是重视培养案主获得及运用有效资源的能力（Julius R. Ballew&George Mink，1998）。这一模式充分体现了社会工作“助人自助”的理念。在具体操作上，戒毒社会工作者在与个案建立专业关系后，会对服务对象的生理、心理、社会功能进行全面评估，找到其在这三方面所面临的障碍，根据具体情况制定介入计划，采取辅导、资源整合、增能等方式协助服务对象解决其所面对的各种困境。

（二）C服务计划：政府以项目形式购买社会工作服务模式的应用

1.政府购买服务的目的

在《禁毒法》实施之前，我国禁毒方式主要是以强制戒毒和劳教戒毒为主，吸毒人员在公安机关设置的强制戒毒机构进行强制性的毒瘾生理戒断，在司法行政部门设置的劳教戒毒机构进行劳动教育戒毒。这些戒毒方式都是在封闭的、与外界隔离的场所内戒除毒瘾的，一直都无法改善高复吸率的情况（王苹，2011）。《禁毒法》和《戒毒条例》颁布后，社会团体、非政府组织逐步登上社区戒毒的舞台。政府越来越意识到社会工作介入社区戒毒康复的重要性，因此政府购买服务模式在社区戒毒康复中得到运用。在C服务计划中，区禁毒办通过购买社会工作者的服务，由社会工作者为戒毒人员提供相应的服务，以协助其解决生存、发展中所遭遇的障碍，从而戒除毒瘾，回归社会。

2.政府与机构的角色与分工

现代新公共管理运动倡导将政府的角色定位为掌舵者而不是划桨者。其认为，在公共服务领域，政府的角色可以是服务的提供者，但并不一定要是服务的生产者，即服务的提供者与生产者是可以分离的。实践证明，将服务外包给社会组织，可以提高服务的效率和质量。而且政府与社会组织之间建立契约关系，也有利于城市管理的现代化以及政府的角色重塑或重理（范志海、焦志勇、战奕霖，2011）。禁毒办在该项目中作为政府的代表，是购买社会工作服务的主体，为该项目提供资金支持。其具体负责购买社会工作服务的统筹规划、组织实施和绩效评估。并对整个项目的实施过程进行监督管理。Q机构属于购买对象。其拥有一支熟练掌握和能灵活运用社会工作知识、方法和技能的专业团队，具备完善的内部治理结构、健全的规章制度、良好的社会公信力。在该项目中发挥执行者的角色，是服务的直接传递者。

3.政府与机构的互动

在C服务计划中，区禁毒办所扮演的不仅仅是提供者和监督者的角色，还包括资源链接者。而作为项目实施方的Q机构是政府与民众的桥梁。双方在工作中虽然各司其职，但仍有所联结。C服务计划的服务对象是进行社区戒毒康复的人员，由于这一群体的特殊性，为满足其多元化的服务诉求，社会工作者在提供相应服务时需要多个部门的联动。包括统筹规划的禁毒办、主管治安的派出所、民政部门以及下属的街道办事处、居民委员会。区禁毒办作为购买行动中政府的代表，具有一定的权力效力，因此在资源调度和整合上具有一定的优势。社会工作者在某一街道开展服务之前，区禁毒办会集中相关部门召开联席会议，在会议上就C计划的服务内容、各部门工作内容与社会工作者工作的交叉处、社会工作者需得到的支持等展开讨论。通过这次会议，社会工作者能与政府部门进行有效联结，建立正式的合作伙伴关系，从而为后期的资源共享奠定了基础。

四、政府购买社区戒毒服务模式的本土化要求

（一）政府对“掌舵者”角色的调适

政府购买服务的政策规划，应该注意短期目标与长远目标的关系，增加社会福利服务的输出，调整政府角色与职能，建构服务性政府（孙莹，2012）。除此之外，在政府购买服务模式中，政府需要做好掌舵人的角色，加强对社会组织资格及能力审查，提升整体服务质量。

（二）社会工作机构的自我成长与定位

社会工作对从业者的素质有一定的要求，社会工作者区别于社区工作者或心理咨询师在于其对专业知识、专业技术与方法的实际运用。因此社会工作机构应注重对专业服务的有效的管理，对机构社会工作者的成长进行督导。除此之外社会工作机构在与政府的合作中，始终要保持“第三方”的角色，履行政府与戒毒人员的桥梁作用。在工作方法上，单一的个案工作模式很难满足服务及其家庭的需要，创新工作手法也是社会工作机构需考虑的问题。

（三）实务与研究齐头并进

社会工作如要在我国有长足发展，离不开对本土模式的探索与研究。政府购买服务模式最初也是从西方发达国家引入的，主要是为了降低服务成本、在服务上进行创新、保障服务对象的选择自由和兼顾社会公平（边慧敏，2011）。因为国情的差异，对于我国实际情况的调查和研究是社会工作本土化的前提。

（四）提升公众对社会工作的知晓度和认可度

社会工作的知晓度和认可度尚待提升，公众经常把社会工作者与义工等同，社会工作的专业化走在了职业化之前。因此，如何推广社会工作，使其得以职业化，也是今后的工作重点之一。

综上所述，政府购买社会工作服务模式在我国仍属于舶来品，需要多系统的联动以对其进行本土化。政府、社会工作机构在购买过程中应分别践行好掌舵者和划桨者的角色，政府要加强服务监管与服务评估，社会工作机构要加强自身建设以履行好服务提供职能，二者协作建立伙伴关系。同时，双方也需加大对社会工作研究的投入，以此为基础探索社会工作在我国的发展模式。再者，公众对于社会工作的知晓度是社会工作在我国良性发展的群众基础，需要政府和社会工作机构的品牌示范，加大宣传力度。通过这四方面的联动，促进政府购买服务模式的施行。

[1]边慧敏，2011，《政府购买社工服务的问题与对策》,《今日中国论坛》第7期。

[2]范志海、吕伟、于金喜，2009，《社区戒毒康复模式的初步探索——以上海禁毒社会工作为例》，《中国药物依赖性杂志》第2期。

[3]范志海，2005，《“过渡社会工作模式”的建构与上海禁毒经验》，《社会科学》第6期。

[4]李霞，2012，《禁毒社会工作专业建设思考》，《云南警官学院学报》第5期。

[5]刘志鹏，韩晔，2013，《交易成本理论视角下的政府购买社工服务：模式比较和策略选择——以广州、深圳实践的实践为例》，《广东工业大学学报》（社会科学版）第6期。

[6]罗观翠、王军芳，2008，《政府购买服务的香港经验和内地发展探讨》，《学习与实践》第9期。

[7]孙莹，2012，《政府购买社会工作服务政策研究》，《社会与公益》第8期。

[8]徐慧宏，2009，《禁毒社工队伍建设的探索和思考》，《江苏警官学院学报》第3期。

[9]魏三珊、黄瑞斌，2009，《个案管理模式介入戒毒人员“回归社会”的探讨》，《法制与社会》（中）第26期。

[10]王思斌，2005，《社会工作导论》，北京：高等教育出版社。

[11]王苹，2011，《论实行社区戒毒的意义》，《辽宁警专学报》第1期。

[12]钟莹、刘传龙，2011，《禁毒法背景下的社区戒毒工作与社会工作介入》，《江西师范大学学报》第3期。