省级以下检察机关统管相关问题探究

王劲晓司晓剑

省级以下检察机关统管相关问题探究

王劲晓*司晓剑**

于2013年11月9日至12日在北京举行的十八届三中全会上，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。这是司法改革的一项重要举措，更是进一步推动检察机关依法独立行使检察权的重要保障，我们既要充分认识这项改革的重大意义，也要正视这项改革所面临的问题和挑战；既要注重顶层设计，又要倡导实践探索；既要立足我国国情，又要借鉴国外经验；合理规划和设计检察机关全面改革的体制、制度和机制。

一、当前我国检察机关面临的问题

（一）检察机关地方化

《宪法》第131条、《中华人民共和国人民检察院组织法》第8条、《中华人民共和国刑事诉讼法》2012年修正版第5条都规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”此外，2001年修订的《中华人民共和国检察官法》第1条也有保障人民检察院“依法独立行使检察权”的表述。然而，长期以来,我国检察机关实际上是双重从属制。即，以地方管理为主，以上级检察机关管理为辅的模式。地方检察机关人、财、物主要都由地方负责,上级检察机关的管理作用没有得到很好的发挥,造成检察机关地方化。[1]浙江省嘉兴市人民检察院课题组.省级以下检察机关垂直管理体制研究[J].国家检察官学院学报,2006,(4).地方党委政府往往把辖区检察机关作为本级政府的一个部门，对案件情况进行指示、听取汇报，干预案件进展，从而导致检察机关工作不能自主开展，检察权不能得到有效的独立行使。同时，由于地方各级检察机关经费供给主要来源于地方政府财政、人事任命主要由地方党委掌握，这就使得检察机关在开展工作，尤其是查办职务犯罪案件中，畏手畏脚，自身工作受到局限性，而且检察机关在许多其他方面还需要地方政府的支持，否则就举步维艰、困难重重;检察权的行使受到种种因素的制约，使得检察机关检察权的独立行使无法从体制上得到保障。

（二）检察机关行政化

在我国当前检察机关管理体制中,检察机关在实行的管理原则、管理制度和管理方法模式上,基本上套用行政管理的模式。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职务不同待遇也不同。在业务管理中，检察机关仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由承办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的发挥，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。[2]方明.论检察机关领导体制改革突破口的选择[J].首届国家高级检察官论坛论文集[G].2005,(12).

（三）检察工作边缘化

在现行领导体制下，检察权的地方化和行政化特征明显，地方党委、政府和人大都将检察机关纳入自己的管理之下。[3]方明.论检察机关领导体制改革突破口的选择[J].首届国家高级检察官论坛论文集[G].2005,(12).党委与政府在执行国家政策方面,需要检察机关“服务中心、服从大局”。检察活动作为国家政治战略的组成部分,应当服务于国家建设的大局,需要受制于由执政党宣示的某些政治需求。[4]程馨桥.现行立法框架下的检察一体制问题探究[J].理论与改革,2007,(5).各级党委政府在开展自身工作、发展辖区经济的过程中，把检察机关作为市、区直部门看待，把任务同样分给检察机关，并且将工作完成情况作为年终考评内容，实行“一票否决制”。如：包村扶贫下基层、招商引资拉税收、与检察机关工作无关的会议导致检察机关在履行法律授予的本职工作以外还要做大量的额外工作，这些现象严重影响检察机关有效履行法律监督职能，浪费当前有限的司法资源，掣肘了检察职能的有效发挥。

正所谓“司法改革是启动国家民主与法治进程的重要模式。一个有效和独立的司法制度能够保护人权不被肆意践踏，并且能够给人权提供一个重要的保障机制。与此同时，完善合理的司法制度能够减少经济上不必要的损耗，并且使私人经济在有序的市场经济秩序下得到蓬勃发展”。[5]JavierCiurlizza，JudicialReformandInternationalLegalTechnicalAssistanceinLatinAmeric a，in(ed．)Democratization(VOL．7)，London:FRANKCASSPress，2000，pp．211—233。

从党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署，到中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。再到日前，全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，从完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，短短8个月的时间，这一系列“闪电般”的速度更加表明了我国新一届领导班子在深化司法改革方面的决心之坚、思路之清，我们更要牢牢抓住这一机遇，努力加快推动司法改革进程。但在推行检察机关省级统管的过程中，问题和障碍在所难免，我们可以通过学习、研究国外的制度理念及很多优秀经验，把优秀部分吸收来完善我们自身制度、措施的漏洞与不足，科学分析并理性提出完善合理的方案变显得尤为必要。

二、国外司法改革经验

当今各国的司法体制，在检察管理体制的外部关系上大致分为以下几类：有的国家检审合署，依司法管辖级别将检察机关附设在法院系统内，如法、德等国；有的国家虽然检审分署，检察机关也独立设置，但从属行政权，如英国、日本等；有的国家检察机关不仅独立设置、自成体系，而且与行政权、审判权并列，只从属于最高权力机关，在国家政治结构中具有独立的法律地位，如俄罗斯等。尽管如此，但有一个现象却令人瞩目，即无论是单一制国家，还是联邦制国家，一般来说，在法制统一实施的范围内，检察权都必须保持高度的集中统一，在检察管理体制的内部关系上，呈现出等级有序、上下层次分明的垂直管理关系。[6]陈斌.谈检察领导体制改革模式的可行性选择[J]//检察制度理论思索与研究[M].北京：中国检察出版社，2005：424-431.只是由于检察机关组织形式不同，垂直管理关系的实现方式有所差异，如在检审分署的体制下，检察垂直管理关系是通过分级设置的金字塔形机构体系予以保证的；而在检审合署的体制下，检察机关附设在法院内，不发生直接的机构上的联系，其垂直管理关系是通过建立检察官等级制来实现的。在同一检察机关内部，实行检察长(或首席检察官、检察官)个人负责制，其他检察官或助理检察官只是其履行职权时的助手，每个检察官都是以检察长的名义、或是在检察长的指导下履行职责。为了有效排除地方对检察权的干扰，各国都在检察官的人事任免、身份保障和经费保障上采取必要的配套措施。[1]王祺国.省级以下人民检察院实行垂直管理体制研究[G].首届国家高级检察官论坛论文集,2005-12-06.

只有相对完美的制度，没有绝对完美的制度。各国检察管理体制同样如此，在不同国家在不同时期检察管理体制并非一成不变，而是在不断改良、变化之中。如英国作为英美法系检察制度的发源地，世界上最早建立检察制度的国家之一，自二十世纪八十年代中期开始，对本国的检察制度进行了大幅度的改革，仿效大陆法系国家建立组织上独立的检察系统，把对刑事犯罪的公诉权集中由检察机关行使，强化检察机关的职能。1985年通过《犯罪起诉法》后，开始在全国设立独立、自成体系的检察机构，检察机关不对地方政府负责，不受制于警察系统，实行垂直管理，统一行使检察权；[2]刘立宪、谢鹏程.海外司法改革的走向[M].北京：中国方正出版社，2000：95-98.1997年，法国新任司法部长伊丽沙白·冀古夫人发表关于改革法国司法制度的宣言，通过改革加强了对检察官和检察长地位的法律保障，加强了检察官和检察长行使职权的独立性，进一步明确了司法部长、检察长和检察官各自的职责以及他们之间的关系；[3]陈斌.谈检察领导体制改革模式的可行性选择[J]//检察制度理论思索与研究[M].北京：中国检察出版社，2005:1-6.日本检察管理体制以大陆法系国家为模式，二战后又主要借鉴了美国的检察制度，检察机关在体制上属行政序列，隶属于法务省，但日本检察系统内实行严格的检察一体化原则，上下级检察机关之间垂直管理，下级检察机关只对上级检察机关负责，不受其他行政机关和地方政府的制约。[4]童建明等.日本检察人员管理的主要特点[J].人民检察,2004,(2).

伴随着检察职能的不断扩充和强化，为充分保障检察权的独立、统一行使，检察机关自成体系、垂直管理和组织进一步严密化的改革方向，日益成为越来越多民主法制国家检察改革的选择之路，构成了检察机关管理体制改革的主旋律。这种改革趋势，对我国进行的检察管理体制改革具有重要的启示。[5]王祺国.省级以下人民检察院实行垂直管理体制研究[G].首届国家高级检察官论坛论文集,2005-12-06.

三、完善省以下检察机关统管管理体制

（一）成立专项经费

为避免地方党委政府对检察机关的干预，保障检察机关的经费充足，就要对现行的“分级管理、分级负担”的财政体制进行改革，笔者认为要充分考虑各地经济社会发展实际，保证各级法院、检察院的办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，由国家建立新的经费保障制度，由中央财政承担检察机关经费，并由中央财政统一拨付检察经费给最高人民检察院，然后再由最高检察院下拨到各省、直辖市，由省级检察院统一管理经费，按照市、区（县）检察机关地方经济水平制定每年经费标准统一发放。同时，为每个院预留预备金，在本院经费不足且符合使用条件的情况下，经省院审批后方可动用，这样便可将检察经费从地方财政中脱离出来，消除“控制权”。

（二）人事管理制度改革

在检察机关改革的进程中人财物都要从地方政府中剥离而出，其中，人事权显得尤为重要。按照《检察官法》的规定，省以下的司法人员的管理应当逐步从公务员序列中剥离出来，一律纳入省级司法机关的统一管理范围。建立全省司法人员统一招录、分类、遴选、交流、晋升、考评、奖罚、弹劾机制；畅通检察官的选任渠道，符合条件的优秀律师、法学学者等法律职业人才都将有机会进入法官、检察官队伍。完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。在省一级设立检察官遴选委员会，从专业角度提出检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。同时，严格检察官规模，突出检察官办案的主体地位，增强终身从事司法工作的责任感和职业荣誉感。

（三）加大对检察机关的监督力度

孟德斯鸠说过：“有权力的人容易滥用权力，而且把权力用到有界限的地方为止，这是一条千古不变的道理”。[6]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1982.在保障检察机关独立行使检察权的同时不免会让人想到“谁来监督监督者”的质疑。笔者认为，一是可以通过规范各级人民代表大会及其常委会对检察机关的监督程序，充分发挥人民代表大会及其常委会对检察机关有关工作机制实施情况、检察权运行情况、检察人员的执法行为监督和职业道德监督的作用；针对制约检察机关法律监督工作的突出问题，人大常委会可结合本地实际，通过决议或决定的形式，加强检察机关法律监督工作。如为专门研究解决诉讼监督工作中的薄弱环节和问题，近年来有30个省、自治区、直辖市人大常委会通过了关于加强人民检察院法律监督工作的决议或决定。[7]汤维建、徐全兵.人大对检察机关的监督研究[J].中国刑事法杂志,2014,(2).二是深化检务公开，推进检察门户网站、微博建设,完善新闻发布、公开审查、公开听证等制度,普遍开展检察开放日活动。把互联网等媒体作为听民声、察民意的重要渠道,及时主动回应社会关切。检察机关工作进一步公开化，提高透明度，发挥群众、律师、媒体等外围监督作用，加大对检察机关的监督工作，防止腐败问题的发生。

总之，省级以下检察机关统管体制改革是一个庞大而又繁琐的工程，涉及到当前社会的方方面面，在这些复杂敏感的社会关系中，检察管理体制的外部环境与内部运作之间的矛盾，将在检察权运行规律的支配下，不断相互作用、彼此磨合，进而不断推动检察管理体制改革的深化与发展，[8]王祺国.省级以下人民检察院实行垂直管理体制研究[J].首届国家高级检察官论坛论文集,2005,(12).推动我国司法进程，决定我国法治命运。

*王劲晓，安阳市殷都区人民检察院检察长。

**司晓剑，安阳市殷都区人民检察院办公室科员。