深水区司法改革的共识与难题[1]

杨力

深水区司法改革的共识与难题[1]

杨力*

从党的十五大第一次提出“推进司法改革”任务，到十六大改为“推进司法体制改革”，到十七大继续提出“深化司法体制改革”，再到十八届三中全会进一步明确指出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”、“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制”等，中国的司法改革历经多年努力，渐次驶入了深水区。毫无疑问，当下深水区司法改革的聚焦之处，除了深化以往的审判权、检察权运行机制改革，更多开始走向体制性的“去地方化”、“去行政化”改革。

一、新一轮司法改革的关键性特征及难题

长期以来中国司法改革的核心，就是责任的调整和职权优化配置。整体而言，涉及职责的调整和配置理论上可以从两条路线展开：一是从国家层面，根据司法机关发挥作用的需要和规律，借助于新制订和修改法律来彻底实现司法权的优化配置。它不仅涉及上下级审判和检察机构，而且在我国现有体制下，牵一发动全身地涉及政法委、公安、司法行政、国家安全、信访等许多的部门。从根本上说，这种改革关系到国家法律和司法体制的全面调整，会触及到多方的利益，作业面广，流水线长，程序复杂且难度较大。二是司法机关在法律授权范围内，依据公正高效和利于监督制约的要求，通过内部机构和职责整合来优化配置。相对而言，该进路较少改变现行法律和体制，不太触及深层的体制问题，更多指向的是具体制度和机制的修修补补，实际上是司法机关假以时日自己就可以解决好的。可以说，优化司法职权配置作为一个复杂的系统工程，两条路线不可偏废。

通过观察不难发现，以前的司法改革基本上由最高法和最高检两家推动和主导，侧重于体制内以机制为主线的修补式改革。因此，早已广为诟病的司法行政化之顽疾终难得以割除，这也是一些地方冤案频现、涉法涉诉信访案件数量居高不下的重要原因。近年来的佘祥林案、赵作海案、张氏叔侄案以及唐慧案等轰动冤狱大案的浮出水面，更是严重侵蚀着司法公信力，亟待国家通过深水区的司法体制更新，以回应公众的公平期许。基于这一背景，新一轮司法改革的关键性特征，就是改由中央主导及统筹规划，把影响司法公正的体制性障碍和深层次问题放在了中央全面深化改革的框架内，着眼于提出更具宏观性的改革方案，重在破除司法地方化、行政化的沉疴，甚至会在一些重大的、敏感的问题上动真格，藉此以重新树立司法权威。

不过需要关注的是，已触及根本利益的此轮深水区司法改革面临许多的困境。一方面，为了“去地方化”尝试推动的省以下法院检察院人财物统一管理，涉及到中央和地方关系和复杂的部门利益，甚至还遭遇上下级司法机构之间，因为原来地方财政支持力度差别，所带来的既得利益者不愿被改革一刀切而让利益受损的内部阻力。不仅如此，即使是法官任免权上收至省级高院，也面临如何使这一改革和人民代表大会制度相契合的困境；同时，财权的归口实际上需要面对如何平衡中央、省级财政和市（县）级财政的经费负担等诸多的难题。另一方面，“去行政化”上类似深圳福田式的“审判长负责制”，以及上海闵行检察院的“主任检察官制”改革，初步解决了“谁都在办案、谁都不负责”的问题同时，又是否能够让“人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一目标软着陆，仍拭目以待。

二、司法“去地方化”的阶段性共识及完善

省以下法院检察院人财物统一管理，作为司法机构“去地方化”的重要举措，是历经长期改革实践之后的阶段性共识。

首先是改革原来的党委常委、政法委书记兼任公安部门行政首长的方式，初步理顺了政法委、公安、检察和审判机关之间的关系，为推动法院实现审判独立创造了前提。在此基础上，为了进一步使得司法机构摆脱地方化，出现了让地方法院的财政和人事两权，由现在受到政府的横向控制，改为接受上级法院的纵向控制的改革方案。其要点是，法院检察院系统的预算单列，报经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，归由最高法院、最高检察院支配和管理，并逐级下达到各级法院检察院；在人事任免上，采取上提一级制度，即全国人大及常委会负责最高法院检察院和省一级法院检察院的职数安排，其他两级法院检察院则由省级人大及常委会完成。事实上这种观点一经提出，就得到了司法界的积极响应。比如，早已开始的全国性法院院长和检察长的大规模异地交流，就是从重要人事安排方面让司法权力逐步摆脱地方束缚，让中央统一配置司法权的分量加大；又如，最高法院近年来积极从中央财政募集专项资金，甚至一竿子到底资助类似人民法庭建设这样的项目，试图以此为突破口，打破地方财政独大的垄断局面。但这一方案一旦全面实施，不仅会因涉及中央和地方财政的投入司法成本转移支付问题而变得极其复杂，而且软肋还来自上级法院对下级法院的控制力加强，进而从本质上破坏审级独立的原则。

为了尝试解决这一问题，历经反复讨论和斟酌，这一轮深水区司法改革提出了省以下司法机构人财物统一管理，就是把地方法院检察院的财政预算和人事任免权通过立法，收归到作为权力机构的省级人大及常委会。但是，此举又只是在一定程度上化解了行政机构制约审判权、检察权依法独立行使的问题，而没有兼及考虑到司法管辖区域调整的实际需要，不同级别、地方司法机构工作量的轻重差异，以及原来差异化资源分配格局的整合难度。因此采取这一方案，恐怕就会遭遇上面提到的来自中央与地方、复杂的部门利益以及既得利益者的多重阻力，甚至为了权衡资源分配而拖沓致使效率低下。

除此之外，其实审判权和检察权的行使是否能够摆脱地方行政控制，以实现专业化的审判独立，实际上还是“政府与司法力量对比的结果”。如果强大的行政中央集权制已使所有政府司法机构相互缠绕在一起，那么即使是借助改变人财物管理体制以摆脱地方控制，行政权力对地方司法的侵蚀仍会扩散性存在。毕竟那些缺少地方自治传统，而且身处历史积淀下来的“关系社会”里的中国地方官员，借助于惯性使然的那种缠绕在一起的国家系统，仍会在相对封闭的地方区域内代表政府权威，进而伸长和链接早已行政一体化的触角，渗透性影响本级甚至是上一级的审判和检察权独立行使。与此同时，上一级法院检察院由于根本无权挑战或审查哪怕是任何级别和形式的地方性法规，而且又无法凭依强势的法定职权来细致无遗地制约行政权力的滥施，最终使得司法依附行政的现象依然故我。

基于以上情况，省以下司法机构人财物统一管理，需要斟酌以下因素或配以相应的改革：（1）省一级人财物统一管理，除了摆脱地方控制这一因素，还需要体系化地考虑不同地方的经济发展状况、人口、交通、地理地位、案件数量以及原来的资源配置格局等极为复杂的因素；（2）为了避免司法权力尤其是审判权过度集中于一条纵向的线，出现损害审级独立的情况，需要坚决强化上下级法院之间的法定分工职责，彻底废除院长、庭长的案件审批制度、上下级法院之间的案件内请制度等；（3）对应省一级司法机构设立的独立的财物管理部门，专司负责对下级法院进行综合性因素的初步考察和衡量，汇总由该部门设立的专门委员会权衡后提出综合预算，以省一级司法机构名义提交省一级权力机构讨论通过后，由另一个预算执行部门负责实施；（4）适度加强来自权力机关和当事人的程序性监督，各级人大在可以通过审议、质询、询问、视察、评议等各种形式，以法定程序及时制止司法违规行为，同时强化当事人借助于程序性权利反向监督司法机构的功能；（5）待条件成熟时，还可考虑建立跨越原来区域司法管辖的巡回法院，甚或是更大手笔地格式化司法区，这样可以有效解决省以下司法机构人财物统一管理往往只是一定程度保障法院检察院对地方政府的相对独立难题，毕竟绝大多数案件局限于“两审终审制”，肯定还是在一个封闭的低级别司法机构层次上获得解决。

三、司法“去行政化”的待决事项及初步建议

相对于“去地方化”主要解决的是法院检察院与地方政府的关系，“去行政化”则关注法院检察院内部的职权合理配置，以及上下级法院之间的科学审级问题。

毋宁说，推动审判长负责制和主任检察官制，就是法检两大系统结合近年来法官检察官职业化进程，以及相应的司法机构分流改革基础上的进一步大胆尝试。从目前国内的试点情况来看，此轮的试点改革方案撷取了英法德等国家普遍在司法机构中采取“司法业务与行政管理分离双轨制”的经验。即借助于缩减法官检察官岗位职数、取消内部机构的行政级别、建立案件终身负责制、提高和固化业务岗位待遇、设置主任法官和检察官助理，以及让行政管理事务从审判检察业务中完全剥离、划出非业务部门单独管理序列、弱化审委会和检委会的案件决策功能等体系化改革，探索切实建立起司法机构内部以主任法官和检察官为主导的、责权利逐步统一的新型格局。简言之，让不同性质的事务由不同的人员来完成。单纯意义上的行政人员只能按照行政管理规则完成行政事务，一些行政与司法色彩兼有的过渡性质事务则由法官和检察官助理完成，纯粹司法事务则由法官和检察官独立完成。

然而，目前依然需要深入讨论和解决的事项主要包括：（1）纯粹审判检察业务的界定需要进一步清晰，比如，案件的立案、送达、公告、排期应当归由法院行政序列统一管理，还是部分功能可以移交给法官检察官助理完成；（2）法院院长检察长的法定复合职责范围仍待商榷，除了作为首席法官或检察官，可以审理或担任公诉人外，主任法官和检察官的遴选、合议庭成员的组成、案件的分派、机构的预决算制作和执行、财政物资设备的资源供应、法官检察官的绩效考核等，是否全部一律由法院院长检察长负责，抑或让他们让渡可能影响案件处理的关键职能，以防止另一意义的行政化潜规则出现；（3）不符合法官法、检察官法范畴的助理、行政人员等，归建上应当隶属于公务员序列，还是司法辅助人员序列，管理体制上服从司法机构领导，还是某一政府部门领导，两套体系如何在防止行政干预司法的前提下实现并行与交叉；（4）执行权是否可以从法院中分离和移交给司法行政部门、检察院内反贪反渎部门的外部监督机制建立，等等。需要清醒的认识到，迈向深水区的去行政化司法改革极为复杂，短时间内难以一蹴而就。

同时有别于检察机关，中国上下级法院之间应然的双向制约，却由于法院之间行政级别的嵌入，以及下级服从上级的常态思维，已然为上级法院的单向监督所取代。以法院为例，上级法院对下级法院更多呈现出“垂直化”的特点，客观上只有服从性质的单向监督，没有形成审级独立意义上的双向制约，其所造成的后果是，上下级法院之间各自独立行使审判权的规定形同具文。同时，加上林林总总的“案件内请”、“个案批复”、“双向优化组合”、“上级执法检查”、“改判错案追究”、“院长异地交流”等边界模糊的业务、人事和行政管理问题混杂在一起，使得许多“非程序性的审判监督”，极易蜕变成“反程序性的审判监督”。置身于这种背景，上下级法院之间的职权配置就必定是缺乏审级的分工。

既然上下级法院之间的单向监督与职权层次存在这样或那样的问题，就需要寻找一种妥当的方案，恢复审级之间的双向制约面目，以及确立起科学审级关系的基本原则：（1）比较优势原则。法官对不同情境加以处理的能力，不应均匀分布在整个司法科层体系之中。下级法院更加贴近日常生活的杂乱细节，他们不太会对整个案件中的个性化特征视而不见；同时，上级法院所面对的则是经过下级法院包装或剪裁过的事实，个案正义甚或面向特定群体的特殊正义就不是如此清晰可辨。正是基于这种缓冲机制，上级法院容易忽略他们做出决策的案件事实中所包含的复杂因素。因此，上下级法院的职权分工，应当是通过各自的比较优势共同促进纠纷的解决，特别是下级法院的事实认定往往具有不可替代性。（2）取向错位原则。因为案件审理的本土叙事、巡回审判的惯性机制、对纠纷的近距体认以及熟人社会的人情往来，都会让法官“陷于情境”之中，所以，似乎是下级法院的裁判不得不强调“理解的具体性”。可问题的另一端是，下级法院往往出于保护自己免被审级追究或涉讼上访，倾向于恪守法律的形式方面，甚至频以出台“地方版”的办案指南，藉以机械地反复适用，不求有功，但求无过。因而涉及下级法院的裁判职权配置，应当是更为宽松化，从制度上预留下更多的判决裁量空间，与此相应，对于上级法院的裁判职权配置，所赋予的判决裁量的空间不是更宽一些，而是更窄一些，以缩小受到外部干预的余地。（3）有限审查原则。呼应上面的比较优势和取向错位原则，上级法院只能是对下级法院已知的事实和证据，以及提出过的问题进行质疑和审查。上级法院如果认为案件事实与初审记录所反映的情况不符，确有必要加以纠正和重新审理，则一般应当把案件发回一审法院，而不是由它自己改判。因为上级法院承担上诉审或再审的职能，是以专业化复审为主的错误纠正，而不是基于新的事实或证据资格的讨论制造错误。毕竟，如果上级法院是针对当事人提出的新的事实和对证据资格的辩驳，甚至是超越当事人请求事实的范围进行全面审查，那么上级法院做出改判决定的事实基础就与下级法院判决的事实基础完全相同，制造错误的概率也是相当的。

*杨力，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师。

[1]上海交通大学文理交叉专项基金项目（13JCY04）。