提升司法管理自治性—— 对上海司法改革的一点认识

李瑜青

提升司法管理自治性
—— 对上海司法改革的一点认识

李瑜青*

审判权、检察权的独立行使是司法公正的重要基础之一。这不仅从理论层面对这个问题要形成共识，更要从制度层面来加以保障。这是上海司法改革试点最值得关注的点。换一个角度，即随着中国社会主义市场经济的发展和现代化建设的深入，提升司法管理的自治性，以保障司法权的公正运行，体现其社会公正的价值。但要实现这个目标，笔者认为，我们必须确立司法权是国家专属权的观点，克服在实践中存在的司法管理体制地方化特征和行政化特征，这些无论是理论或实践问题，都对推进司法改革具有挑战性。

挑战一：司法权的国家专属属性的法理依据

上海在四个法院正在实施的司法试点，具有全国性的意义。笔者认为，从试点的内容来看，其核心则在于解决司法权国家专属属性的实现问题。如就完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的运行机制建设，突出要体现司法权的国家专属属性；探索人员分类管理，建立法官选拔和职务序列管理制度，强化职业保障机制，实行人、财、物统管等，突出要解决司法权专属属性实现的有效性等。但为什么要突出司法权国家事权专属属性，这是要从理论上做出说明的。

其实在司法权专属属性上，学界、实务界有争论。有学者认为，法院除了与立法、行政有功能性分工外，还有一个二元结构，即国家性和地方性。有的认为，国家权力，特別是立法和司法权力，并不是整体性的表达和实现方式，必须通过结构化、从横的编码方式表达出來。[1]绍新.司法改革顶层设计的三个问题[J].法律趋势,2013,(4).笔者认为，司法权是否可做国家、地方的二元划分，必须结合各国的国家权力安排、国家结构的形式、国家与地方权力的分配具体分析，而不能做抽象的讨论。[2]李瑜青等.法理学[M].北京：科学出版社，2008：136.

我国是单一制国家，在依法治国的实践中强调法制的统一性和法律实施的一致性。这是司法权是国家专属事权的依据所在。有学者以我国实行多主体多层级的复合立法体制为依据，主张接受司法权的国家、地方二元划分。[3]绍新.司法改革顶层设计的三个问题[J].法律趋势,2013,(4).其实根据《宪法》、《立法法》等规定，在这个多主体多层级复合立法体制中，立法权、法律解释权始终由国家权力机构所把控。法律有明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，全国人大常委会行使法律解释权；而各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，则不得同宪法、法律、行政法规相抵触；即使经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会制定法规，在经济特区范围内实施也必须根据全国人民代表大会的授权决定，并不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，也要反映法制统一性要求。因此，此种复合立法体制其实并不影响司法权的国家专属属性，现在的关键在于，如何构建有效的机制来实现司法权是国家专属属性。

挑战二：克服司法管理体制存在的地方化特征局限

明确了司法权的国家事权性质，就有必要来讨论在实际生活中存在的司法管理体制地方性特征。司法管理体制地方性特征首先在体制上反映。不少学者对这个现象做有分析。[1]丰旭泽、朱立恒.科学建构自治性司法管理体制[J].中国司法,2014,(3).依现有的法律法规，地方各级人民法院、人民检察院是依地方各级人民代表大会而产生。地方各级人民法院和人民检察院向同级的人民代表大会负责并汇报工作，接受同级人民代表大会的监督和罢免。而由于最高权力机关与地方各级权力机关之间，以及最高人民法院与地方各级人民法院之间，只是法律上的监督关系，不存在行政上的领导关系，这样地方各级法院、人民检察院与地方各级权力机关自然形成很强的隶属关系。其次是司法的经费管理的地方性。长期以来，我国司法机关经费实行的是分级管理、分级负担模式，这使得地方政府掌握了地方司法机关经费。形式上看，人民法院按照法律规定可以收取诉讼费，但所收取的诉讼费，法院并不能自由支配，必须上缴同级政府财政专户，再由政府部门以财政预算的方式拨给地方各级司法机关。地方各级司法机关的装备、办公条件、福利、办案经费等受制于地方政府的财政安排。再次是司法人事管理权的地方性。依现行法律，地方各级人民法院的院长、地方各级人民检察院的检察长由地方各级人民代表大会选举产生。各级人民法院副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常委会任免，各级人民检察院的副检察长、检察委员会委员、检察员由检察长提请各级人民代表大会常务委员会任免。由于人民法院组织法和人民检察院组织法没有对人选如何产生、如何提名等问题作出详细规定，在实践中地方党委组织部门或者政府人事主管部门实际上常常最终掌握地方各级司法人员的人事任免权。进一步而言，按照党管干部原则，地方各级人民法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和地方各级人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，通常由地方各级党委预先讨论决定，然后提请同级人民代表大会选举或者提请人大常委会任命。[2]丰旭泽、朱立恒.科学建构自治性司法管理体制[J].中国司法,2014,(3).这种模式在实践中使得各地司法机关对地方政府存在更多依赖性，司法管理的自治性受到严重虚弱。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。上海在强化职业保障机制，实行人、财、物统管等方面的试点实践，就是要摆脱司法对地方党政机关的过度依赖，逐步形成自治型的司法管理体制，从机制上为促进司法机关独立行使司法权创造条件。而在具体操作的层面，就自然要深入研究设立司法管理委员会的问题，将人财物管理权限收归司法机关。地方司法机关司法管理委员会直接接受最高司法机关司法管理委员会的指导和监督，司法机关司法管理委员会其职责在于对司法机关的人事编制、司法经费、机构设置等做出规划，并在得到人民代表大会批准后，根据各地的实际情况再在各地司法机关进行相应的分配。这个司法管理委员会在具体职能上可能涉及如司法业务管理委员会、司法人事管理委员会和司法政务管理委员会等。

挑战三：克服司法管理的行政化特征局限

司法管理的行政化同样会对司法管理的自治性带来消极影响。当然，司法管理的行政化可以从多方面分析，笔者主要分析三点。其一，人民法院、人民检察院其内部管理行政化特征。尽管现行法官法、检察官法将法官、检察官划分为十二个等级，但这种等级有学者概括更多的是荣誉性的，与工资、福利、政治待遇等并没有直接的联系。对于法官、检察官的工资、福利、政治待遇等产生实质性影响的却是法官或者检察官所对应的行政级别，法官、检察官等级实际是由行政职级决定的。[3]丰旭泽、朱立恒.科学建构自治性司法管理体制[J].中国司法,2014,(3).其二，与法官、检察官级别行政化相适应的是，法官、检察官对案件的决定权也呈现明显的行政化倾向。实行的管理方式如同行政机关的方式，部门领导负责制和请示汇报制度等方式。对于一个案件或者其他事务的处理，都必须进行层层把关和层层审批。法官、检察官被按级别的行政化。在审判案件时，普通法官受审判长领导，审判长受副庭长、庭长领导，副庭长、庭长受主管副院长领导，副院长受院长领导。在业务管理上，形成了院长、分管副院长、庭长、副庭长或者检察长、分管副检察长、处长、副处长层层把关、层层审批的行政管理系统。其三，法官、检察官与行政管理人员之间缺乏明显的界限。在人民法院和人民检察院，法官、检察官很容易被调配到行政管理岗位，而行政管理人员也很容易被调往司法业务部门，甚至成为司法业务部门的领导。

司法权的主要价值目标是公平正义。为了实现公平正义，司法权的运作有其自身的规律，它要突出司法的被动

*李瑜青，华东理工大学法律社会学研究中心主任，教授，博士生导师，中国法社会学研究会副会长，上海法哲学研究会会长。