新形势下的基层群众自治问题思考—— 以村民为主体

邓佑娟

新形势下的基层群众自治问题思考
—— 以村民为主体

邓佑娟*

基层群众自治事关党的群众路线贯彻和群众工作成效。基层群众自治取得了一定成效，但在新的形势下，也面临一些困境，从内部看，村民参政意识不高、宗教势力干扰村政、黑恶势力影响扩大；从外部看，乡村关系异化、两委关系复杂。究其原因，主要有管理体制的弊端、社会结构的变迁和法律制度的缺陷。破解当前群众自治困境的根本之策在于法治，包括制定《村民自治组织选举法》、完善村民代表会议制度、建立司法救济机制、明确乡村权限划分。

基层 群众自治 村民

基础不牢，地动山摇。基层群众自治事关党的群众工作发展和基层社会稳定。党的十八大报告明确指出：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。不可否认，基层群众自治制度经过30多年（自1982年村民委员会和居民委员会被写入宪法）的实践发展，已经取得一定成效，但在新的形势下也遭遇了一些难题。如何走出自治困境、健全自治机制已经成为摆在我们面前的一项紧迫的时代课题。

一、“内外”窥探问题

村民自治为农村社会的治理提供了新的路径。但是，受农村自身条件的限制和外部因素的影响，村民自治在发展过程中暴露出不少问题。鉴于村委会在我国是最主要的村民自治组织形式（据民政部副部长姜力就“乌坎事件”答记者问时提供的数据，我国目前农村有村委会58.9万个），本文对村民自治组织的现状分析将主要以村委会为对象。

（—）内部：“三股力量”致多重影响

1.村民参政意识不高

农村自治实行初期，广大农民表现出很高的参与热情。但日前很多地区村民参与村民自治的积极性有所削减，普通村民对村庄政治的冷漠日益凸显，对村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的回应较为冷淡和消极。首先是在村级民主选举过程中，很多地区的村民对村委会的选举热情日益降温，消极回避者多，拒绝参与选举和被选举的也不少，有的地方甚至必须有一定的物质刺激选民才肯参与投票。不少村民对自己的选举权不重视，在选举过程中随心所欲地投票，或顺水推舟、随波逐流地决定当选人，认为“谁当都无所谓”。其次是对于民主决策和民主管理，多数村民不感兴趣，认为都是村干部的事，积极参与者更少。很多地方的村民代表大会和村民议事会只是有名无实的摆设，村内大事小事都由村干部决定，一些民主管理和民主决策的制度，如“一事一议”、“民主理财”等并未在现实中得到真正的贯彻实施。

2.宗族势力干扰村政

农村是以血缘、地缘关系为基础的相对封闭的聚居社会，这种“生于斯、长于斯”的人缘地缘关系使得农村成为典型的“熟人社会”。[1]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京:北京大学出版社,2005:70.由于缺少流动，家族群居现象非常普遍，因此，农村社区普遍存在着宗族问题。目前在不少地方的村民自治组织中，人数多、门户大的宗族成员当村支部书记、村委会主任，宗派力量把持村政的现象日渐明显，宗族势力干扰村政已是一个不争的事实，比如：在民主选举中，宗族势力干扰和控制村庄选举。不少有关乡村基层选举的研究报告指出，在村级组织的选举中，无论是候选人的产生，选举规则的运作，以及最后的选举结果都有明显迹象显示：当前农村，宗族势力对村民自治组织的选举会产生不可避免的影响。一般而言，宗族势力越强盛，在政治选举中越活跃。有的宗族成员利用村民的宗族意识和宗族观念，宣传本家观念，替本宗族的候选人游说和拉票，影响村民的选择；有的直接命令同宗族的村民只能选谁；还有的实行不同宗族的相互联盟，集中票源确保本族利益最大化；在一些宗族势力强悍的地方，甚至出现因宗族力量施加压力对选举进行更改和“重选”的现象。在民主治理中，宗族势力干扰和控制村政的现象也比较明显，宗族能人或受宗族控制的人入主“村政”、顺利成为村自治组织的领导人后，完全成为宗族利益的代言人，有时候为了“宗族权威”和宗族利益，甚至不惜对抗国家法律法规和政策。[1]郑永流等.农民法律意识与农村法律发展：来自湖北农村的实证研究[M].北京:中国政法大学出版社,2004:246.

3.黑恶势力影响扩大

目前，部分农村的黑恶势力开始通过各种方式和手段入侵村民自治组织。大致可以分为以下两种情况：一是部分村庄的恶霸、地痞、无赖依靠威逼、胁迫、恐吓或收买等非法手段控制村委会选举，通过选举，成为村级组织的合法“当家人”。进入村委会后，他们往往会利用窃取的村庄权力，以协助基层政府工作、完成政府“任务”为名，结党营私、搜刮资源中饱私囊并大肆盘剥农民，成为横行乡里、独霸一方的村庄地头蛇。二是村庄能人的“黑恶蜕变”。在成为黑恶势力之前，这些人一般都为村庄的经济和社会发展作出不少的贡献，受到地方民众和政府的赏识，赢得了不少的荣誉和政治身份，有的甚至当选为地方人大代表或政协委员。但此后各种因素的引导，使得这些人逐渐由“红”向“黑”蜕变，逐步变成农村黑恶势力的组织者、参与者或保护人，开始将村庄视为自己私有的领地，将村民自治组织当成了自家的衙门，为所欲为：有的与黑恶势力相互勾结，从中渔利；有的是直接利用黑社会势力欺压百姓。农村黑恶势力的扩张，使村民自治组织不再是一个自我管理、自我教育和自我服务的农民组织，而退化成鱼肉农民、欺压良善的工具。有学者描述了山东、湖南、河南、辽宁等四个省份的5个典型“村霸天”，得出的结论是目前黑恶势力侵入农村基层政权的情况已十分严重，如果任其发展，将会产生灾难性的政治后果。[2]于建嵘.农村黑恶势力和基层政权退化[J].战略与管理,2003（5）.

（二）外部:“两重关系”显复杂局面

《村组法》正式实施已近10年，但在多数农村，村民自治组织与基层政权、村级党组织之间仍存在很多的矛盾。

1.乡村关系异化，行政控制较多

按《村组法》的规定，乡镇政府对村委会没有人事上的指挥和决定权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第11条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”但现实中为确保村委会成为乡镇完成“行政任务”的延伸机构，相当一部分乡镇政府变相操纵和控制村委会选举，利用“政府权威”或村党支部的力量，直接影响和干预选举，以保证符合“组织意图”的人当选或阻止那些乡镇政权“不满意”的人进入村委会。实践中，除了对民主选举进行干预操纵之外，对于合法当选进入村委会的“不满意”干部，乡镇的“解决办法”也是多有“创新”：有以“调任”和“转任”的方式将其调至乡镇，变相免去村委会主任职务的；有以派遣村委会副主任、主任助理等方式架空当选的村委会主任的；有故意激化两委矛盾，借助村党支部的力量虚化、削弱村委会权力的；有故意给新任村委会主任设置障碍、人为制造麻烦的，如鼓动或支持原任村干部“留权不交”；有采取“政治冷冻”的方式，拒绝向村委会干部提供合理的人财物和政策信息等方面的支持，迫使其“知难而退”的；还有直接动用政权力量干预选举结果，对当选的村委会主任进行强制撤换的。基层政府的此类行为严重挫伤了村民选举村干部的积极性，影响了基层民主自治的发展。

2.“两委”关系复杂，矛盾争吵不断

农村党支部和村民自治委员会作为农村社会两个主要的正式组织，二者之间关系的妥善处理是村民自治中的重要问题。目前，农村“两委”存在不少矛盾，具体的状况大致有：(1)“两委”不和，且力量不均衡，村级事务一枝独秀。这里有两种情况，一种是村支部包办村务，村自治组织功能弱化。即村党支部在上级党委、政府的支持下，借助长期以来的权威力量，完全掌控村级事务，村委会主任成为辅助性助手，村民自治成为摆设，不具备实质内容。如2000年12月发生了山东省栖霞市57名村委会主任因不满乡党委和村党支部的压制，向中央联名上书，宣布集体辞职的事件。[3]崔士龛.村官为何要辞职？[N].人民日报,2001-03-21.二是村委会过度自治，村支部处于弱势甚至干脆放弃领导。如某市一村支部书记说：“现在我们几个支委无所事事，今后不知如何是好。”[4]郭正林.中国农村二元权力结构论[J].广西民族学院学报,2001(6).(2)“两委”相互对抗，村级事务混乱。由于力量对比的均衡和村“两委观念意识上的差异.为了争夺村庄的主导权，村党支部和村委会分化成村庄治理的两大力量，相互拆台对抗，村民自治演变成村内斗争。如广州市白云区红星村的党支部书记和村委会主任自1999年开始，围绕集体经济管理权和村级公共事务管理权展开了针锋相对的斗争：村支部拒绝把村的公章、账本和村治安队、清洁队的管理权移交给村委会，村委会则宣布村支部掌管的公章、账本和经济往来账号作废，并另行雕刻公章，建立财务账号，并另行组建服从自己指挥的保安队和环卫队。

二、“三化”凸显原因

村民自治组织的发展受到众多因素的影响，本文将主要从管理体制、社会结构、法律制度等三个方面进行考察。

（一）管理体制的弊端促使自治组织的异化

如前所述，村民自治发展中面临的一个重要问题是与乡镇政权组织和村党支部组织的关系处理。目前村民自治所依托的国家体制环境是“乡政村治”模式，也叫“乡镇政权+村委会制”模式，即在村民自治条件下，国家政权的组织边界止于乡镇。设计者的主观意图是让农村在这种乡镇治理和村民自治二元并存的模式下，既充分调动国家力量，又积极发挥民间组织的积极性。如《村组法》第4条对“乡政村治”体制的规划表明，法律在确认村委会自治性质的同时，也划定了乡政权和村民自治权各自的运作空间：乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会不是乡镇政府的下级，不存在领导关系；村委会作为基层群众性自治组织，只负有遵守国家法律、法规和上级政府的政策、命令以及协助乡镇政府开展工作的义务，没有具体的执行义务。显然法律制度下的乡村管理体制是国家政权力量和社会自治力量的相互协调与合作：乡镇政府通过村民自治组织的“协助”推行政务，村民自治组织借助基层政权的“指导、支持和帮助”实现自主、自治。但是，中国有着“行政优越”的传统，国家对整个社会的管理整体上处于一个“对上负责，对下领导”的“压力型体制”之下。[1]项继权.乡村关系行政化的根源与调解对策[J].北京行政学院学报,2002(2).作为最低层级的政府，乡镇面临着层层下压的巨大行政任务和行政压力，必须将国家法律、政策和上级的决定贯彻落实在乡村，“上面千条线，下面一根针”。乡镇在地方经济发展、政治稳定、社会治安和文化教育等方面不仅面临着上级层层压下来的指标和任务，而且常务工作中的收税、征兵、民政、计划生育和防汛抗旱等具体工作的落实都与乡镇领导和干部的评估、晋级有直接的联系，有些甚至发挥着“一票否决”的威力。

（二）社会结构的变迁引发自治主体的分化

农村改革前，农民是一个身份群体，所有的农民统一在人民公社的行政控制下，实行大体平均的收入分配。改革后，农村的生产经营格局发生了根本性的变化，单一的经济结构被打破，个体经营、私营企业、乡镇企业等在农村找到了广泛的社会基础和发展空间，各类村庄能人和农村精英开始涌现，农村主体发生分化，利益结构也日益多元化。农民逐渐从对行政组织的依附关系中解脱出来，主体的分化和市场的冲击使农民成为利益独立的商品生产者，面对市场竞争，农民对经济利益的关注远远超过对村庄政治的关注。经济体制的改革还打破了农村社会的自我封闭状态，农民不再满足于在自己的“一亩三分地”上晨耕夕作，他们以打工、经商的方式在区域之间、城乡之问自由流动，北京、上海、深圳等大都市开始成为农民谋求新职业的理想之地，农村年轻劳动力大量向城市转移。据2010年人口普查统计，目前全国有1/6左右的人处于流动状态，也就是说常住地与户籍登记地不同、离开户籍登记地半年以上的人口约有2.3亿。从人力资源和社会保障部发布的《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》来看，2010年度全国农民工总量为24223万人，其中外出农民工数量为15335万人。农民流动性的增强使得农民户籍所在地的村民自治组织出现“空巢化”，很多村民自治组织成员甚至也常年在外打工，严重影响了村民自治组织的功能实现。此外，社会的急剧变化使农民的主观认知也日益多样化，加剧了农民的分化。改革开放后，中国的农民成为分化速度最快、规模最大、范围最广的群体，农村社会出现“观念重构”。农民开始因自己不同的生产、生活方式和生存扩展空间而产生不同的观念意识与价值判断。而农村权力结构的转变也使国家政权力量对农民意志的干扰和强制日益减少，一些与主流意识不同甚至相反的观念开始在农村大量涌现，“拜金主义”、“个人主义”、“宗亲观念”在很多地区重新复活。反主流文化的传播和扩散使农村中政治信仰冷淡、个人利益至上现象日益普遍。

（三）法律制度的缺陷导致村民自治的弱化

从1982年《宪法》的制定到1998年《村组法》的正式颁布实施，国家关于村民自治的法律制度不断发展和完善，但日前关于村民自治的制度规定还是存在一些不周全的地方。

相对试行本而言，目前的《村组法》在村委会选举、村民议事规则和村民民主监督等方面作了很多的补充，对十多年来村委会运作过程中产生的一些问题作了一定的制度回应，但仍然存在很多不足：一是《村组法》作为引导农村实施村民自治的基本法律，对一些基本概念和具体制度，缺乏清晰的界定。如第2条对村委会的界定也只是宣言式的，对于我们准确理解村民自治、把握村委会在农村权力结构中的地位和作用缺乏具体的指引；第11条至第16条虽然专门对民主选举的问题作了规定，但对村委会选举的许多重要环节和重大问题，如选民资格的确认、候选人资格条件、竞选规范和贿选的界定等等，都没有触及。二是《村组法》以义务性规范为主。村委会除了协助基层政权机关和部门开展工作外，还肩负着本村的经济发展、政治稳定、社会治安、文化教育、法律政策宣传以及科技知识普及等全方位的服务和管理工作。这些强制性规定，实际上是借助村委会这一中间组织实现国家的管理意图。而村委会义务的最终落脚点还是在农民身上。因此，这些规定为农村基层组织对村民施加压力和增加负担提供了制度支撑。三是在处理村“两委”关系问题上，《村组法》第3条规定了村党支部的“领导核心作用”，但如何体现“领导核心”也没有明确的规定。而此后对村委会的职责规定又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的所有重要问题，形成了“两委”关系紧张的制度性原因。

三、“法治”成就对策

2013年中央一号文件明确提出：进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，继续推广“四议两公开”等工作法。充分发挥村务监督委员会作用，逐步建立责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制。要求“依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益，畅通和规范诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。中央一号文件的规定，充分体现了国家以农民为权利主体的基本精神。限于文章篇幅，此处对国家就村民自治组织在政治、经济和文化宏观层面上的改革和推进不作讨论，仅仅围绕社会主义新农村建设中“民主管理”的目标需要，把切入点放在如何保障村民自治组织中主体权利实现的法律思考上。

（一）制定《村民自治组织选举法》，保障村民民主选举权

《村组法》对民主选举的原则进行了规定，但具体的选举程序和选举制度并不明确。而我国已有的《选举法》主要是对各级人民代表大会的选举进行规范，由于村民自治组织性质完全不同，其相关规定并不适于解决村庄选举出现的诸多问题。当前，各省(区、市)在贯彻实施《村组法》中对村委换届选举的制度推进力度较大，全国大部分省份都已出台了村民选举办法。早在10年前，根据民政部基层政权和社区建设司农村处2002年编印的《各省、自治区、直辖市村委会选举办法汇编》，全国有25个省、自治区和直辖市出台了村委会选举办法；广西等6个省、自治区在实施办法中对村委会选举作了具体规定。从2002年年底18个省区范围的村委会换届工作来看，95%的农村都是由村民会议或者村民小组推选村民选举委员会，由村民提名候选人，全部职务实行了差额选举，普遍设立了秘密写票处，实行公开计票、当场公布选举结果等，农民的推选权、登记权、提名权、投票权基本得到落实。但无论是从国家立法还是地方配套规定来看，民主选举制度中还有很多的问题需要完善。鉴于此，我们认为应该制定《村民自治组织选举法》，对村民自治组织选举中的各种基本问题进行统一规范，以保障村民的权益。

（二）完善村民代表会议制度，保障村民民主决策权

在民主管理和民主决策的问题上，《村组法》目前的规定是以村民会议为法定的实行机关。包括制定和修改村民自治章程、村规民约，审议村民委员会的工作报告和村民委员会成员的工作，讨论决定涉及村民利益的一系列事项，如“乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用”、“村民的承包经营方案”、“宅基地的使用方案”等。《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条、第18条、第19条、第20条等条款的规定对村民实施民主管理和民主决策确实起到了指导作用，但这些权利的实现按照《村组法》的规定必须以召开村民会议为前提，而实践中，由于村民居住分散、流动频繁，村民会议“召集难”的问题非常普遍，且《村组法》第19条的规定包含了村级自治管理的绝大部分内容，遇事便召集村民会议也不现实，可操作性的不足使村民会议在很多地区，成为摆设。笔者认为法律可以考虑对村民自治的主要事项作一个基本分类，比如对村委会的选举、罢免和村民自治章程的制定等重大事项明确规定应该交付村民会议讨论，至于其他重要事项，完全可以交付村民代表会议讨论决定，因为相对“全民动员”的村民会议而言，村民代表会议的召集和功能发挥在实际生活中更具有便捷性和可操作性，它既可以有效防止因村级决策机关“虚置”而带来的村级组织专权，又能在实践中切实保障村民自治主体的民主决策和民主管理权。因此，笔者认为，应该依据《村组法》第21条中“村民代表”的规定，对村民代表会议这一具有较强生命力的议事制度给予更详尽的制度建构。

（三）建立司法救济机制，充分保障村民自治权

对村民自治权利的保障，必须依赖一定的救济手段，因为有救济才有权利。《村组法》第15条、第22条和第28条对县乡人大、政府和政府主管部门的职责规定为村民自治权的实现提供了一定的保障，《村委会组织法》第22条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”第28条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”各地区一般也制定了配套法规以加强对《村组法》的实施，北京、陕西、甘肃、新疆等地还专门规定乡镇人大或乡镇人大主席团保证和监督《村组法》和实施办法的实施。但这些规定对于地方各级人大、政府和部门如何发挥自己的监督保障职能，都没有可操作性的规定，导致这种保障在实践中很多情况下只具宣言性。事实上，《村组法》对村民自治权的保障主要借助县乡行政力量的安排，并不能有效保障村民自治权的真正实现，因为这种行政手段的约束作用非常小，县乡政权机关在农村治理中对村级组织有很大的依赖，在处理村级组织的违法违纪行为掣受牵制多，顾虑也多，公正性远不及司法。因此，应该尽快建立村民自治权利的司法救济体系，让司法成为村民自治权利保障的最终防线。

（四）明确乡村权限划分，实现村民完整自治

中国正处于社会急剧变迁时期，经济社会的变动性加剧了对乡村权力边界和权限范围进行界定的困难度。从农村治理的角度看，乡村权限划分由地方建章立制更符合社情民意和更便于操作。近年来，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡村关系的具体规则，有利地促进了乡村关系的平衡和协调。我们认为，《村组法》可以在尊重村民自治权利的原则下，增加乡村之间的一些权限划分条款和保障自治实施的责任追究条款：一方面对乡村之间的重大权限范围，如村委会选举、村干部职务分配、村级资产管理等问题进行明确界定；另一方面对那些明显违反乡村关系处理原则、侵害村民自治权利和乡镇行政管理权力的行为进行处罚，实行“责任追究制”，既防止乡镇对村民自治组织的“强干预”，也防止村自治机关出现“滥权”和“过度自治”。当然，增补条款的具体内容必须慎重，不能主观臆想。比如“村财乡管”的问题，作为一种制度任由地方强制推行的话，确实违背了村民自治的基本原则，损害了乡村关系的健康发展，但由于其具有一定的现实需要和合理性，在一些地方对防止村干部贪污腐败也确实起到较好的作用。所以我们认为，如果“村财乡管”是由村民主动申请和要求的，则并不构成对村民自治的制度侵权。

*邓佑娟，衡阳市石鼓区人民检察院。