潜规则的主要表现与治理对策——淮北市科技局腐败窝案的启示

马宏伟

(淮北职业技术学院,安徽淮北 235000)

潜规则的主要表现与治理对策
——淮北市科技局腐败窝案的启示

马宏伟

(淮北职业技术学院,安徽淮北 235000)

潜规则是指暗地里通行、起实际作用而上不了台面的规则。潜规则对社会价值观影响深重,危害社会主义核心价值体系的建设,严重阻碍国家的民主、法治进程。分析淮北市科技局腐败窝案,可以从本质层面揭露潜规则的主要表现。要通过运用培育公民法治意识、完善制度设计、强化监督、规范自由裁量权使用、推行政务公开等方式来治理潜规则。

潜规则;表现;治理对策

潜规则现象古已有之,其在旧中国的政治、社会生活中曾一度起支配作用。吴思先生指出：“中国社会在正式规定的各种制度之外,在种种明文规定的背后,实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩,一种可以称为内部章程的东西,恰恰是这种东西,而不是冠冕堂皇的正式规定,支配着现实生活的运行。”[1]3吴思先生提出“潜规则”一概念,受到学术界的认可并引起了人们对潜规则现象的深入研究。潜规则是腐败的产物,同时又维持了腐败的蔓延,在当今社会政治、经济、教育、文化等各个领域都不同程度存在。潜规则软化了法规,弱化了政策,异化了权力,庸俗化了党内民主,矮化了党和政府的权威。潜规则对社会价值观影响深重,危害社会主义核心价值体系的建设,严重阻碍国家的民主、法治进程。

一、潜规则的主要表现

(一)人情优于原则

因腐败窝案落网的淮北市科技局原局长张让勋在忏悔书中承认,自己腐败就是“党性纪律观念差,讲感情不讲原则”,“庸俗地认为这(收礼—笔者注)是朋友之间的事,认为大家都是要面子的人,薄了人家的面子就会影响感情,影响感情就会影响工作”,“送礼者就是看重我手中的权力可以为他们提供服务,特别是在科技计划项目立项上,能获得资金支持”。正是这种庸俗的人情观,使党性原则被一次次地践踏。中国是文化大国,情感作为一种特殊的文化认知,深刻地影响着人们。在传统文化的浸染下,百姓思维中的价值与情感建立了无法割舍的联系。“没有人情,便没有关系”透视着潜规则的存在。但“人情往来”隐藏着公权私化的深切愿望。有一些利益者为了获取不当得利益,以“人情往来”方式,向掌权者施重金、送厚礼。而部分领导干部利欲熏心、不讲原则,利用“合乎情理”的“人情”大肆敛财,二者一拍即合。

(二)私利优于公利

淮北市科技局原副局长宋继轩腐败案发后,在忏悔书中自我剖析了低俗、势利的心理状态。“对于经常性年节送礼或礼金数额较大的项目单位能引起自己的重视,多出谋划策,多提醒,多帮助;对于数额较少的项目单位,乐于接受感谢,做到心中有数;对于熟识的项目单位因立项而来表示礼节性的感谢则是一种漠不关心的心理状态”。“帮助企业跑项目,可以得到企业承包的酬谢,名利双获,而乐此不疲”。另外,“将腐败之手伸到一些与自己工作联系紧密的单位,安排他们为自己报销或结算就餐招待费”。在私利与公共利益面前,他自然地选择了前者,漠视公共利益受到侵害。

公共权力持有者在行使权力的过程中,在对显规则和潜规则中间选择前做出比较：当潜规则在交易成本上具有较大优势的情况下,公共权力行使者倾向于选择较为“经济”的潜规则,而放弃显规则;公共权力行使者所代表的公共利益与其个人利益发生冲突,公共权力行使者则使用手中的公权置换个人利益,公权执行者的价值取向完全偏向于个人利益的满足。

(三)私权优于公权

淮北市科技局综合计划科原科长邹枫在忏悔书中披露了自己的腐败手段。如：“常帮助申报单位按立项要求修改材料”,“向局学术委员会汇报时,对我感兴趣的项目汇报的往往好一点,如夸大立项的意义,强调立项的重要性、可行性等等”,“现场考察时强调自己的意见”,“专家论证时的误导,影响专家的判断”,“建议经费适当倾斜”,“帮助企业说大话,说假话”。其通过这些手段,利用手中的自由裁量权,把公共权力转化为私权力,为自己的利益服务。

自由裁量权是权力执行者自由选择的权力,是正式规则允许的个人权力。自由裁量权在维系显规则的情况下,赋予权力执行者对不可预见的复杂情况在一定范围内处理事务的权力,这增强了显规则的可操作性。但自由裁量权对其执行者的素质、道德水平提出了更高的要求。当公共权力与执行者个人权力发生冲突时,素质和道德水平低的执行者则滥用“自由裁量权”这一合法权力,这一公权力就让位于私权力,使权力潜规则奉行者的手中有了最合法的护已伤人武器,使潜规则能够在正式规则的掩护下堂而皇之地攫取私人利益。

二、潜规则存在的原因

(一)传统文化观念的积淀

我国经历了几千年封建社会发展,小农经济派生出特权意识、宗派意识、关系意识,而且儒家文化重视人情关系,使人们习惯于用特权、关系办事,公权私用大行其道。

在法制严重受到忽视的旧中国,民间文化中又产生了流传甚广且受到民众认可的、注重小团体或个人一已私利的江湖文化。其与关注整个国家民族和整体社会秩序的主流价值观和体制格格不入,只能在合法外衣下隐藏,这就产生了所谓的潜规则。“普通民众很容易崇拜认同帮会的关系网络的价值观念,更加上儒家思想本身就很强调人情关系,从而使人情关系网络在社会上大行其道。”[2]123

(二)制度不完善

1.制度不健全。制度没有覆盖社会生活各个方面、各个环节,留下不少漏洞。法律条文这样解释也行、那样解释也行。很多制度只有原则性的要求和规定,缺少可操作性,在实际中难以执行,必然给潜规则留下生存空间。

2.制度执行力不足。执法者采取选择性执法,利用手中掌握的自由裁量权,能满足私利的积极执行,不能满足私利的消极执行或不执行。当自身利益不能得到满足或无关自身的利益时,潜规则让位于明规则,则公事公办。当自身利益得到满足或碍于人情关系时,则特事特办。

3.监督不到位。我国当前的监督机构是相对非独立部门,监督体制有待完善。监督失位客观上给了潜规则滋生的土壤。

三、潜规则的治理对策

(一)培育公民法治意识

在我国传统文化中,修身重于建制,人治大于法治,法的分量本来就轻。建国后,尽管法治化进程取得了一定的成就,但在当前社会,传统文化正在解构,新的文化正在形成,我国公民心中法治意识还很淡薄。作为公职人员,有相当一部分人还没有形成依法办事的工作作风。培育法治意识,就是要在全体公民中树立以合法性来评判行为效力的思维。只有这样,真正体现公共利益的显规则才能更强硬起来,而那些隐藏的、私下约定的和假借公权名义的潜规则就会在合法性的声讨中消失,使人情在公权面前无法渗透。

(二)完善制度设计

显规则是主流文化的体现,是所有成员必须遵守的基本规范。潜规则经常游离在显规则的边缘,一旦发现显规则的漏洞,则隐藏其中,左右了显规则,把其作为自己的傀儡。所以,只有优化规则设计,减小施行显规则的成本,加大潜规则的运行成本,才能扼制潜规则的泛滥,直至使其瓦解。

(三)强化监督

当前,我国有处置权、能掌握信息的内部监督因受困于体制架构,被动多于主动,而且往往动不了真格;而外部监督体系又没有正式的处置权,特别是信息不对称的阻隔,其监督的实效性难以发挥。要强化监督,必须让内部监督体系从隶属关系、人事权、经费等方面完全脱身于与其平等的权力执行系统,从制度设置上尽可能减少监督体系与权力执行部门的利益关联。同时,要充分地挖掘外部监督的正能量。如,被公众通过网络掀出的“微笑局长”“表哥”——陕西省安监局长杨达才涉嫌腐败一案表明,当没有处置权力的外部监督力量揭露犯罪线索时,内部监督力量不仅不能进一步积极查处,反而拖延等待,相关部门拒绝公开涉案人员的个人收入和财产信息,客观上存在着包庇的事实。虽然杨达才最后没有逃脱法律的制裁,但这一案件沉重地拷问了中国当前的监督体制。

(四)推行政务公开

社会公众最有监督的激情和动力。但由于政务信息垄断、闭锁和沟通渠道不畅,社会公众不清楚其利益受到侵害背后的潜规则因素。因此,要积极、真正地推行政务公开,畅通沟通渠道,打破信息垄断,保障公众的监督权利。当前,尤其要在重点部门和重点岗位推进“阳光政务”工程,推进官员工资、财产公开制度。只有让社会公众对显规则充分知情,他们才知道如何去防范潜规则的侵害,压缩潜规则藏身的空间。

(五)规范自由裁量权的运用

由于各地、各行业情况千差万别,各种事务复杂多样,我国显规则体系存在“大方向、粗线条、高弹性”的问题。为了因地制宜和因事制宜,显规则必须为管理和执法部门预留充分的灵活运用空间,设置必要的自由裁量权。但是,自由裁量权运用失当又往往是潜规则膨胀的诱发剂。因此,要遏制潜规则的泛滥就要合理使用自由裁量权。要加强对显规则的适用性和合法性的调查,提高显规则的科学性、时效性和可操作性,尽可能减少因显规则的滞后和模糊而产生滥用自由裁量权的冲动,防止私自变通、随意解释显规则的现象。

[1] 吴思.潜规则——中国历史中的真实游戏[M].昆明：云南人民出版社,2000.

[2] 杜向阳.江湖文化与文化认同：潜规则盛行的文化心理机制[J].徐州师范大学学报：哲学社会科学版, 2011(5).

[3] 陈畅.关于潜规则引致正式制度失效问题的研究[J].求实,2008(1).

[4] 王臻荣.行政监督概论[M].北京：高等教育出版社,2009.

[5] 李颖.潜规则盛行于主导价值观地位的空洞化和边缘化[J].湖南农业大学学报：社会科学版,2007(7).

责任编辑：石柏胜

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1671-8275(2014)05-0014-02

2014-10-09

马宏伟(1971-),男,安徽淮北人,淮北职业技术学院副教授,研究方向为德育。