我国人才工作责任制的实践探索与完善路径

石柏胜,董 凤,张言民,王 闯

(淮北职业技术学院,安徽淮北 235000)

·文化与政治研究·

我国人才工作责任制的实践探索与完善路径

石柏胜,董 凤,张言民,王 闯

(淮北职业技术学院,安徽淮北 235000)

人才工作责任制是由党政机关实施,规定人才工作机构或部门法定的人才工作权力和义务,并具体分解落实人才工作目标责任,以明确责任承担和奖优罚劣,确保人才工作目标顺利实现的一种人才工作管理、监督和评价三位一体、有机融合的综合制度。当前人才工作责任制还存在着责任主体模糊、内容规定空泛、缺乏协调高效的运作职能、难以与相关人才工作配套制度有机对接等诸多问题。因此,要有效解决这些问题,完善人才工作责任制,就必须明确人才工作责任制的责任主体,缩小人才工作责任制框架,加强责任内容的细致分类,健全监督考评机制,充分发挥其协调高效的运作职能。

人才工作责任制;意义;概念;问题;对策

随着2010年全国人才工作会议的召开和《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布,我国人才工作愈来愈受到党和政府的高度重视,人才强国战略已深入人心。为了落实这次全国人才工作会议精神,贯彻执行《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》,切实做好人才工作,各省市纷纷制定和实施人才工作责任制,但是其在具体实践过程中却凸显了诸多问题。本课题组拟从宏观视阈层面对问题进行剖析和探索,并结合客观实际情况、有针对性地提出完善人才工作责任制的若干建议和对策,以期有益于人才工作责任制的进一步完善和推广。

一、我国人才工作责任制在实践探索中的理论阐释

1.人才工作责任制概念

人才工作责任制概念的概念是对人才工作责任制系统研究的前提和基础。但是,由于人才工作责任制是新近产生于上级党政部门的要求和地方政府的人才工作实践,短语表层内容又显得通俗易懂,因此,目前还没有引起研究者们的普遍关注,更没有形成统一的理论阐述。我们在分析现有的有关人才工作责任制材料基础上,根据人才工作责任制的实施主体、实施目的、实施内容和实施方式等,将其定性为人才工作管理和监督相结合的一种制度体系。所以,人才工作责任制是由党政机关实施,规定人才工作机构或部门法定的人才工作权力和义务,并具体分解落实人才工作目标责任,以明确责任承担和奖优罚劣,确保人才工作目标顺利实现的一种人才工作管理、监督和评价三位一体、有机融合的综合制度。由此来看,人才工作责任制既不能随便地看为一种平常的工作制度,也不能简单地理解为一种缺乏沟通的监督机制,更不能视为乱奖滥罚的评价体系。

2.人才工作责任制主要内容

人才工作责任制作为一种创新的人才工作管理监督制度,要切实有效地发挥其现实作用,必须要有充分详实、科学合理的内容来做有力支撑。因此,务必要对其内容进行周密严谨地深入探讨和理论界定。经过广泛的考察调研和多方的深刻探讨,我们认为人才工作责任制内容主要包括以下四个方面：

(1)明确人才工作责任主体

人才工作责任主体,就是指承担人才工作职责并受人才工作责任制监督和激励的人才工作主体。它可以分为三个层次,即下一级政府、主管人才工作的政府部门或机构和具体实施人才工作的专门人员。这三个层次从上级到下级、由集体组织至专门个人,层次清晰,序列分明。但无论是哪个层级、哪个部门、哪个人员,都应当明确其人才工作的责任主体,既赋予其具体的职责和权力,又要做到其责任到位、奖惩分明。明确人才工作责任主体是实施和完善人才工作责任制的基本前提,只有首先明确人才工作责任对象,才能够有的放矢、因地制宜,具体落实人才工作职责,实现人才工作的目标和任务。当前,许多地方政府出台的人才工作责任制,都强化“一把手”抓人才工作的责任,把区县和市直单位领导班子或党政正职领导作为人才工作责任主体进行人才工作监督、评估和考核,有力促进了人才工作任务的完成和人才工作目标的实现。

(2)确定人才工作目标责任

人才工作目标责任内容是人才工作责任制的主要内容,也是最基本内容。要制定人才工作责任制,首先就要分别对各层次人才工作主体应当承担的全部人才工作内容进行综合分析,然后从中提炼和分解出各自应达到的人才工作目标,并以此目标作为其责任确定下来。人才工作目标责任内容繁多,应当根据不同层次的人才工作责任主体做出相应灵活的具体规定和适当调整,以确保人才工作目标划分合理、内容清晰、责任明确。从一些地市制定的人才工作责任制内容来看,虽然人才工作责任主体不尽相同,人才工作的具体目标责任划分也差别很大;但是从总体来说,它们在确定人才工作目标责任内容方面也存在着诸多共性。例如,这些人才工作责任制度一般都在人才存量、人才投入、人才产出、人才环境方面对人才工作责任主体设置了明确的工作目标,安排了具体的工作任务,以便于人才工作责任主体在履行人才工作职责时做到职责分明、心中有数。

(3)制订人才工作目标责任考评办法

切实有效地落实和推行人才工作责任制,重在对责任主体进行人才工作的有力监督和科学考评。要督促人才工作责任主体认真履行人才工作职责,完成人才工作任务,实现人才工作目标,就必须制订人才工作目标责任考评办法。人才工作目标责任考评办法是人才工作责任制体系中的关键内容,它是人才工作责任制得以顺利实施的基本保证。人才工作目标责任考评办法主要有考评对象、考评内容、考评指标体系、考评方式、考评实施程序五部分内容构成。考评对象主要指人才工作责任主体,既包括专职人才工作的责任个人,也包括专职人才工作的责任机构整体。考评内容应当点面结合、丰富周全,不仅要突出成绩、注重实效,还要强调群众评价和社会影响。考评指标体系相比较而言较为复杂,制订考评指标体系“必须包含结果与行为双重维度,即考评指标中应包含结果型绩效指标和行为型绩效指标两个层面”。[1]考评方式应当运用自身述职、领导评价、内部评议、社会调研等多种方式,从不同角度、多个方面对责任主体做全面合理的有效评价。考评实施程序主要包括确定考评主体、组织考评机构、建立考评机制、监控考评流程、反馈考评结果、评估考评成效等环节。制订人才工作目标责任考评办法,还要特别注意原则性和灵活性相结合,不能搞“一刀切”。由于人才工作责任主体的不同,考评对象也就不同;因此,考评内容、考评指标体系、考评方式、考评实施程序应当因地制宜、因人而变,随考评对象的变化而须做相应的适当调整。

(4)建立健全人才工作相关保障制度

要严格实施人才工作责任制,顺利完成人才工作目标任务,除了制订人才工作目标责任考评办法外,还应当建立健全人才工作相关保障制度。人才工作责任制的实施离不开相关的制度环境,人才工作责任制要取得实效,就必须认真建立和落实一系列相关的人才工作保障制度。因此,我们在实施人才工作责任制的同时,还应当积极建立健全人才工作责任追究制、人才工作评议考核制、人才工作考评问责制等,全力建构人才工作责任制度保障体系和政策环境。人才工作责任追究是人才工作责任制中的一项重要内容。没有压力就没有动力,没有动力就没有成效。只有严格制订责任追究内容,坚持做到“过失即补,错误立改,责任必究”,才能保障人才工作责任制的顺利实施。人才工作评议考核是人才工作目标责任考评内容的充实和完善。人才工作考评问责制是对人才工作考评的有效监督和制约,制订和落实人才工作考评问责制是确保人才工作考评步入科学化、规范化和制度化的有力措施。

二、新时期我国人才工作责任制的发展溯源及探索经验

1.我国人才工作责任制发展溯源

改革开放以来,我党和政府非常重视人才工作。在党的人才工作政策指导下,地方政府也在持续不断地进行人才工作的改革和探索。浙江、江苏等省从1996年就开始探索实施人才工作目标责任制。我国在2003年召开第一次全国人才工作会议后,随着《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》的颁布,越来越多的省市开始制定和实施人才工作目标责任制。2010年《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》发布,地方政府纷纷把人才工作目标责任制作为贯彻落实人才发展规划、推进人才工作的重要抓手,先后建立了富有地方特色的人才工作目标责任制。到目前为止,全国大多数地市都已实施了人才工作责任制。

2.我国人才工作责任制探索经验

经过多年的探索实践,各地政府在实施人才工作责任制中取得了较为丰富的历史经验,其主要表现在以下四个方面：(1)各地在探索实施人才工作责任制的实践当中基本上明确了责任主体,即都把各级党政领导集体或主要负责人作为第一责任人。抓住了单位主要领导这个责任主体,也就抓住了责任制实施的关键角色。(2)制定了较为全面的责任内容,做到了任务具体、目标清晰、重点突出、责任到位、奖罚分明。各地政府为了更好地吸引人才和培养人才,在制定人才工作责任制时都明确了目标、责任和考评的重点。湖北省宜昌市制定的人才工作责任制不仅目标清晰、责任具体、奖惩分明,而且把建设人才成长环境和发挥人才作用机制作为考评重点。[2](3)设置了考核指标,建立重点突出、导向鲜明、比较完备的考核指标体系。各地各部门在制定人才工作责任制时,大都根据当地人才工作具体情况构建了较为科学合理的考核指标体系,对人才环境、吸引、培养、使用、效能等方面进行重点考核。江苏省在把地方经济发展同人才工作目标考核紧密结合的基础上制定了较为完善的人才工作考核指标体系。其把高新技术发展、社会研发投入等重要指标纳入考核内容,有效增强了人才工作推动地方经济发展的力度。(4)构建考评机制,坚持把定性考评与定量考评相结合、平时考评与年终考评相结合,切实提高考评效果。山东省为了增强人才工作考评机制的有效性,对定性指标和定量指标进行专门研究,并相应制定了具体的考评方法和评分标准。该考评机制不仅最大限度地细化、量化了定性指标,而且规定了定量指标数据必须由专门负责统计的考核部门提供。此外,考评人员对定量指标进行考核评价时还必须专门使用评分软件进行客观打分,确保定量考评公正而又准确。

三、我国实施人才工作责任制存在的问题

就以上所论,各地政府在探索实施人才工作责任制的过程中取得了丰硕的成果,获得了丰富的经验,并且为进一步健全和完善人才工作责任制夯实了基础。但毋庸置疑,这些人才工作责任制并非是完美无缺。从我国实施人才工作责任制的历史来看,我国人才工作责任制建立的时间较短,许多地方政府制订的人才工作责任制内容粗泛,缺乏有效性;一些地方政府则盲目“与时俱进,应势而为”,人才工作责任制草拟仓促,结果是形同虚设;有的地市甚至到目前还没有出台人才工作责任制。这就造成了我国人才工作责任制实施经验还相对贫乏,交流机制欠缺,更缺乏深入细致的研究和探索。因此,就当前我国各地实施人才工作责任制的总体情况来看,虽然人才工作责任制有力促进了人才工作的发展,并且取得了很大成效;但是,从另一方面来看,多数地市的人才工作责任制还不科学、不完善、不合理,存在着诸多的缺陷和弊端。这主要表现在以下五个方面。

1.有些地市人才工作责任制的责任主体还不够具体、明确,职责不分明,责权不对称

责任主体不明确,工作职责不清楚,就会在一定程度上造成表面上集体负责、人人都管而实际上无人负责、谁都敷衍、互相扯皮、彼此推诿的不良现象。责权不对称,就会出现“权力小、无力抓、抓不起”的局面。在现行的人才工作责任制当中,有的地方政府把人才工作责任制的责任主体归属为某个单位或某个部门,但却没有明确到个人,于是“权利抢着要,责任互相推”,人才工作责任制流于形式;有的地方政府虽然把人才工作责任制中的责任主体具体到专人,但是由于责任主体权力较小,实施难度较大,因此,难以取得良好效果;有的地方政府为了克服责任主体模糊和责任主体权力过小的问题,就特别强调了人才工作责任制的责任主体是单位或部门党政领导“一把手”个人,但是在实施过程中,却没有把其人才工作目标责任纳入到政绩考评与选拔晋升的标准中去,这就影响到责任主体力量的有效发挥。人才工作责任制责任主体模糊、责权不对称和考评不到位的情况,造成责任主体形同虚设,使其难以发挥有效作用,因而严重影响到人才工作责任制的具体实施。

2.总体上来看,绝大多数地市都建立起人才工作责任制,但是其中许多地市人才工作责任制框架较大,内容粗糙、规定空泛,缺乏细致严谨的科学分类

人才工作是一项异常复杂的工作,它涉及到多种多样的人才队伍建设和管理,如党政人才队伍、经营管理人才队伍、专业人才队伍、高技能人才队伍、社会工作人才队伍,以及农村实用人才队伍,等等。我国丰富多样的人才队伍又广泛地分布于各个领域、各个行业,不同领域和不同行业之间的人才队伍建设和管理又存在着千差万别。因此,有效的人才工作责任制绝不能仅仅是地市组织人事部门笼统粗泛、大而划一的人才工作责任制,而应当是在地市组织人事部门统筹指导下、由多部门共同参与建立起来的人才队伍分类管理责任制。

3.一些地市的人才工作责任制缺乏协调高效的运作职能

从全国总体范围上来看,我国大多数地市政府都尝试着建立了人才工作责任制度。但是,一些地方政府在制定和实施人才工作责任制的过程中,由于目光短浅、思路狭窄,把人才工作责任制简单地理解为仅仅是人才工作的检查督导制度,因此,虽然强调了对人才工作责任主体的监督和考评,但却严重忽略了人才工作与相关工作的配套组合功能,从而导致整个人才工作责任制在相对封闭孤立的轨道中运行,缺乏协调高效的运作职能。其实,科学高效的人才工作责任制更应该充分发挥它的宏观指导职能、政策统筹职能、综合协调职能和提供服务职能。宏观指导职能是指人才工作责任制应当站在整个国家或地区人才宏观规划和管理的全局立场上发挥其人才管理和引导作用。政策统筹职能是指人才工作责任制应当以国家人才政策为核心,统筹兼顾相关的经济政策、教育政策、法治政策等。综合协调职能则指人才工作责任制应当包含开放性、协调性和综合性等特点,通过综合协调组织人事、科学教育、经济管理、劳动保障等部门与各类型单位、各行业人才之间的工作,来有效发挥其人才工作职能。制定人才工作责任制的最主要目的就是要落实国家和地方政府的各项人才工作政策,保障各级各类人才能够脱颖而出,做到人尽其才、各为所用,切实促进国家和社会的快速发展。因此,为各类型人才服务、为各行各业服务就成为人才工作责任制的一个最重要职能。总之,人才工作责任制只有具备完善的制度内容和综合的能力因素,才能充分发挥其协调高效的运作职能。

4.有的地市人才工作责任制考评方法不够明确具体,缺乏操作性,很难发挥作用

人才工作责任制当中的人才工作督导、检查和奖惩等内容非常重要,但是,很多人才工作责任制对此都有类似这样的模糊规定,如“组织部门要对人才工作进行督促和指导,建立人才工作的评比和奖惩制度,定期开展检查,了解人才工作进展情况和相关政策落实情况,及时发现和解决问题,总结人才工作好的经验和做法,定期召开人才工作会议,对人才工作先进县区、单位和个人进行表彰、奖励和宣传,对较差的进行通报”[3]。究竟怎样具体地去督导和检查、奖励和处罚,文中浮光掠影、蜻蜓点水,一笔带过。责任制重点内容笼统空泛,缺乏操作性,就失去了其重要的检查和督促作用。

5.人才工作责任制不能够与其他人才工作配套制度有机衔接,严重影响了人才工作责任制的有效实施

人才工作责任制要切实履行其综合职能,有效发挥人才工作的监督和评价作用,仅仅凭借自身的力量去“单打独斗”和“赤膊上阵”是不行的,而应当积极主动地与其他相关人才工作配套制度进行有机对接。人才工作责任制只有与人才工作重大活动事前报告制度、重要信息及时报告制度、重要政策文件及时备案制度、经验体会随时报告制度、人才工作责任追究制度、人才工作评议考核制度、人才工作考评问责制度等有机结合,建立起经常性的人才工作指导、信息沟通、经验交流和政策制度保障机制,才能够充分发挥人才工作责任制的显著作用,最终实现人才工作各项制度的有机衔接、上下联动和体系贯穿,从而有力促进人才工作的飞跃性发展。

四、我国人才工作责任制的完善路径

1.健全人才工作领导机制,明确人才工作责任制的具体责任主体

实施和完善人才工作责任制的基本前提和成功关键就在于构建一种科学高效的领导机制,明确责任主体。因为只有解决了人才工作“由谁来领导、谁来负责”的问题,才能最终解决人才工作需要“领导什么、负责什么”和“怎样领导、怎样负责”这一实质性问题。当前,许多地方的人才工作责任制从制订、实施,到监督、考评,都是由地方政府负责,人才工作责任制的责任主体类型主要是领导小组、组织部门、重点部门和党委(组)书记四类责任主体,人才工作方面已经形成了由党委统一领导、人才工作领导小组指导协调、组织部门牵头抓总、重点部门具体实施、职能部门有机配合的人才工作责任体制。这些人才工作责任制虽然有其科学合理的内容,但是由于其责任主体比较分散,且多为领导班子或领导集体,因此,在实际运行中责任主体的责任效力并未有效发挥,结果就会使人才工作时常出现敷衍塞责的形式主义作风。人才工作责任制重在责任主体的具体划分与规定,要杜绝人才工作责任空泛、互相推诿的不良现象,责任主体就应当尽量避免为党政领导班子集体,而具体落实到各部门、各单位的党政领导个人,抓住“一把手”这个关键角色,把各级党委、政府和人才工作协调(领导)小组成员单位的主要负责人作为考核重点,在完善“一把手”抓“第一资源”的责任机制上下功夫,做到目标明确、责任具体、责权统一。

2.缩小人才工作责任制框架,加强责任内容的细致分类

由于各地区、各行业、各单位的人才工作情况纷繁复杂、不尽相同,在制定人才工作责任制之时,应当“在具体工作目标和工作内容上,区分各类人才工作的特点,以及不同地区和部门的实际情况,确定具体工作标准、工作职责和工作重点,提高措施的针对性和可操作性。”[4]如果忽视客观存在的具体实际情况,过度放大人才工作责任制内容框架而进行“一锅端”和“一刀切”,就会不着实际、空泛无物、大而无当,从而使人才工作责任制在实践应用中因不切实际而流于形式。要缩小人才工作责任制框架,就应当因地制宜、切合实际,结合不同行业、不同部门和不同单位的客观实际情况进行具体拟定,既要有政策方向的原则性,又要有便于操作的灵活性,竭力把宏观掌控的刚性要求与微观调节的弹性需求融于一体。在缩小人才工作责任制框架的同时,地方政府还需要参照各单位、部门和行业的人才工作具体情况对责任内容进行相应的调整,将内容进行合理的分解、细化,做好协调和服务工作,加强责任内容的细致分类。地方政府应当建立起人才工作分类管理机制,积极把组织人事、国资委、经贸委、科委、教育、卫生、农委、劳动保障、民政等职能部门的党政负责人充实到人才工作领导小组中,有效发挥人才工作领导小组在实施和完善人才工作责任制中的巨大作用。

3.要积极充实和完善人才工作责任制内容,充分发挥其协调高效的运作职能

当前各地人才工作责任制内容偏狭,只是对责任主体作了目标责任划分和监督考评,缺乏相应的协调统筹内容。要使人才工作责任制在实践运用中真正发挥作用,其内容不仅要包括确立人才工作的责任主体、实施人才工作的宏观管理、加强人才队伍的科学建设,而且还要含盖落实人才相关政策、改善人才工作环境、编制人才发展规划、保障人才工作资金投入等众多相关工作内容。只有切实补充和完善人才工作统筹规划、协调服务,以及政策研究等工作职责内容,科学构建相关职能部门的统筹协调机制,大力增强责任主体的服务意识,努力发挥人才工作机构的协调功能,才能最终保障人才工作责任制得以有效实施。因此,应当积极充实和完善人才工作责任制内容,按照“总揽全局、协调各方”的要求,有效发挥其宏观指导职能、政策统筹职能、综合协调职能和提供服务职能。要站在全局的高度,充分发挥人才工作责任制协调高效的运作职能,合理规划相关职能部门的职责、权限、任务,防止交叉扯皮和职责空档,积极协调和指导人才培养、吸引、流动、评价、激励等相关工作,破除部门利益、局部利益对人才资源的不合理分割,使职能部门发挥各自的优势、密切配合,共同做好人才工作。

4.改革人才工作责任制考评方法,建立健全监督考评机制

人才工作责任制考评方法要根据人才工作发展实际情况需要加以改革和完善,使考评更趋科学、客观、全面。科学建立人才工作责任制考评机构,构建客观公正、严谨规范的考评机制是正确实施目标责任考评、不断改善考评方法的基础。人才工作责任制考评应当按照科学标准、公平实用的原则客观实施。“人才工作目标责任考核坚持分类考核与综合评价相结合、定性与定量相结合、自我检查与组织考核相结合、重点抽查与全面考核相结合、年度考核与平时督查相结合的原则。”[5]要科学细化人才工作考评指标体系,在考核中注重定性与定量相结合的评价方式,并不断加大定量指标的分值,增加考评工作的客观操作性;要改革人才工作自上而下的考评方式,努力加大社会力量参与度,不断增加个别访谈、民间调查、民意测评等方法,提高人才目标责任制考核质量;要加强考评工作的调研、预测力度,实现考评工作程序化和科学化。此外,还要把考评与激励紧密结合,将考核结果纳入党政领导班子年度工作情况考核,并作为奖惩的重要依据,奖优罚劣,增强考核结果的有效运用。

5.有效建立起与人才工作责任制有机衔接的人才工作配套制度

人才工作责任制的有效实施,离不开紧密相关的良好人才工作运行环境,离不开有机衔接的各项人才工作配套制度。因此,要保障人才工作责任制的贯彻执行,有效发挥人才工作责任制的积极作用,就必须夯实人才工作责任制的运行基础,营造浓郁的人才工作政策氛围,构建良好的人才工作制度环境。拉萨市在加快推进人才工作责任制建设过程中,就大力推行六项相关人才工作配套责任制,找准了人才工作的有效抓手：“即推行人才政策学习制度,推行党委(组)书记带头调研制度,推行人才工作定期研究制度,推行人才工作年查年报和考核制度,推行人才环境评价机制,推行人才流失问责制。”[6]通过建立这些人才工作配套制度,拉萨市深入推进了人才工作责任制的实施,形成了较为全面合理的人才工作责任体系。除了拉萨市推行的六项人才工作配套制度外,地方政府还应当积极建立起重要信息及时报告制度、重要政策文件及时备案制度、人才工作责任追究制、人才工作评议考核制、人才工作考评问责制等相关配套制度。只有以人才工作责任主体为主导核心,以相关配套人才工作制度为辅助抓手,科学构建人才工作政策制度保障机制,营造和谐完美的人才工作制度环境,不断完善人才工作责任内容,努力加强人才工作考评力度,有效发挥考评结果的监督激励作用,才能使人才工作责任制得以顺利实施和深入推进,从而不断地发挥其积极的应用效力。

[1] 周爱军.关于构建人才工作考评指标体系的思考[J].产业与科技论坛,2010(1)：135.

[2] 李微.各地探索实施人才工作目标责任制综述[N].中国组织人事报,2011-03-23.

[3] 赵洪亮.构建人才工作责任体系是贯彻党管人才原则的有效途径[J].中国人才,2009(23)：30.

[4] 中共海南省委组织部.《关于实行人才工作目标责任制的意见》的通知[EB/OL].海南省人民政府网, (2008-06-28)[2014-01-12].www.hainan. gov.cn/data/news/2010/08/.

[5] 绵阳市委组织部.关于健全和完善人才工作目标责任制的实施意见[EB/OL].中共绵阳市委组织部网站(2012-03-01)[2014-02-01].www.my.gov. cn/bmwz/94239691372494848.

[6] 李君,邓剑锋.我市加快推进人才工作责任制建设[N].拉萨晚报,2011-07-26(002).

责任编辑：刘 栋

D630.3

A

1671-8275(2014)05-0001-05

2014-08-25

本文系淮北市党建研究会2011年度重点招标调研课题“完善人才工作责任制研究”阶段性研究成果。

石柏胜(1970-),男,安徽淮南人,淮北职业技术学院教授,研究方向为中国现代文学高职教育及政治学。