论新农村经济建设中的管理机制创新

2014-04-08冯志明陈雪飞张少博

淮北职业技术学院学报 2014年4期

冯志明，陈雪飞，张少博

（河北工业大学马克思主义学院，天津 300401）

党的十八大报告强调指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，并为新农村经济建设提出了新的要求，指明了发展方向。进一步强化管理机制创新，是缩小城乡差距，积极推动新农村经济发展，加快城乡发展一体化进程的重要举措。“管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，主要表现为这三大机制：运行机制、约束机制以及动力机制”。［1］我国社会主义新农村在经济建设当中需要不断健全和完善管理格局，创新管理机制是社会发展的客观需要，更是当前新农村经济建设的必然要求。

一、运行机制——土地管理机制必须进行创新

农村土地管理机制作为管理机制中的运行机制，是农村经济的基础。农村经济又是我国经济的基础，每一次土地管理机制的创新，都极大推动了农村经济乃至国家经济的发展。土地管理机制创新是解放生产力的必然要求，同时又会进一步推动生产力的发展，战争年代如此，建设时期更是如此。改革开放后，农村土地管理机制创新为经济建设带来的发展成果是众所周知的，但几十年过去了，伴随着新农村经济建设的不断深入，土地管理机制在运行过程中已经不能更好地适应新形势的发展要求，需要我们进行再次探索和创新。

（一）保障功能制约经济功能

中国农村土地与别国有所区别，其不仅具有经济功能，而且还承担着社会保障功能。“土地具有社会保障功能”开始是人民公社制度的一种独特表现形式。人民公社制度，除了以“公”字打头、与“主义”挂钩以外，最打动农民的。是任何人都可以挣到工分，然后把它转换成口粮、柴火和其他消费品。因此他们无论劳动结果如何，都会有一个最低生活保障。这种“保障”，依靠的不是当前本人的劳动收入，而是其他成员在公社劳动（或生产队）范围内的再分配。“社会保障”也是如此，因此这是一个社会的制度安排，目的是为了使劳动能力较弱或无劳动能力的人也得到最低生活保障。

事实上，任何“社会保障”与经济基础都是分不开的，人民公社大锅饭吃不下去，根本原因是不能调动人们劳动的积极性。在这种体制下能干的也不乐意多干，其结果必然是贡献于保障的越来越小，享受于保障的却越来越多，“食之者众，生之者寡”。

家庭承包责任制也有很多新的问题。村里的五保户们得到了非常小的一块土地，但他们的家人无法劳动，或劳动能力太弱，根本不能满足他们的最低生活需求。农民和干部也想到了初步解决的方法，并非非要回到人民公社的时代来解决保障问题，有更聪明的办法来调节保障功能对经济功能的制约：一是把家家承包户上交的提留（包干制的前提是“交够集体的”），拿出一块来扶贫扶困；二是缺少劳动力的困难户把自己不能种的地，交给劳动力多的农户耕种，然后分享部分所得。

从这里得到的启发是，农村的“社会保障”总是希望更好、更有效地利用土地，充分发挥土地的保障功能；但是只有充分发挥土地的经济功能，资源利用效率提高了，再分配具有了坚实的基础，保障功能才能得以实现。公平第一，效率下降，最后只有普遍的贫困，保障更是无从谈起。

（二）土地配置靠官方不靠市场

在农村改革时期，农民通过承包集体土地来获取使用权。土地流转以政府为主导，为了体现公平，农村一般都选择了按人口或者按劳动力比例平均承包的方法。在当时，既要满足农民平均占用的土地等生产要素的需求，同时也适应非农就业的农村劳动力极为不足的现实，反映了土地承担社会福利和经济发展的双重功能。在延长承包期之后，人口和劳动力的变化导致人地之间的矛盾越来越突出。建立以市场为导向的土地使用权流转机制，成为实现农业现代化，完善家庭联产承包责任制，推进土地管理机制创新的必然选择。

（三）产权与责权不分

‘“三农”问题不好解决，一个很重要的原因是农村土地产权不明晰，责任和权力不明确。这就导致了很多问题，如有很多地方的村党支部书记私自把土地出售，农民却不知道［2］。农村土地制度应该实行“国有、永佃”。首先，土地的所有权收归国家。农村土地应该收归国家所有。土地承包、转让、征用必须制定规章制度，由相应的监管机构负责。其次，永佃制也可以被称为永包制。国家首先确定一个时间点，从这个时间点开始，谁承包的地方不再改变。“生不加，死不减”。因此，要通过创新和改革，使农民有权利保护自己的承包地。

二、约束机制——乡镇行政管理机制必须进行创新

（一）职责不清，党委与政府相互掣肘

乡镇基层党政关系职责界限较模糊。各乡镇党委包揽一切事务，事无巨细都由党委书记一手安排，很多的乡镇政府就是书记的“一言堂”，乡镇政府不能独立履行其职能。

村镇协调不力。在大多数情况下，乡镇领导通过村干部会议分配任务，将开会作为一种手段，而不是充分听取建议或意见。这就导致村干部工作十分被动。

（二）缺乏市场观念

经济发展仍然遵循传统方式，采取“自上而下”的决策，以行政命令来确定经济增长和发展的目标。乡镇领导不愿意花时间深入生产第一线，收集农民的想法和建议，只是依靠文件和指标来规划生产的目标。他们对市场的持续关注也是不够的，比较看重市场短期行为，忽略了对未来市场的风险预测，缺乏战略眼光。社会主义市场经济条件下，一些乡镇干部有一定的市场意识，也会根据市场表现制定相应的发展计划。但问题是，市场是发展变化的，今天看来是正确的，明天可能是错误的。

（三）缺乏整体规划

我国的乡镇普遍缺乏整体规划和培训体系。随着农业科学技术的不断发展，农业生产对劳动力的素质要求越来越高，我们需要对农民进行培训。“目前由于投入不多，对农民的培训非常少，几乎都是“三下乡”志愿者或外国单位组织的一些培训，这些培训功利性强，综合性差，对农民的长期致富并无太大影响。”［3］

农村富余劳动力向城镇和非农产业转移，是建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径，也是社会进步的重要标志。我国乡镇领导普遍没能意识到这一点，视野不够开阔。只有在整体规划下，加强对农村劳动力素质培训，提高农民的就业技能和整体素质，才能实现农村劳动力转移。

三、动力机制——建设资金管理机制必须进行创新

（一）筹资渠道不畅，供给严重不足

当前新农村建设资金的融资渠道不畅，供给严重不足。从资金来源的角度看，低收入家庭的支出日益增加，生活比较困难，“农业生产中的资金在农村地区通过各种剪刀差流出农村”［4］。农民由于面对未来的不确定性，更愿意储蓄，以备不时之需。而一旦储蓄，农村的资金就通过金融机构大量外流。

（二）支出结构不合理

“在新农村建设的财政支出中，农民直接受益的是农村基础设施、农业科技推广和农村救济费。”［5］黄志丹、王红玲通过采用中国统计年鉴对历史数据进行回归分析，证明了这样的结论：中国目前的支农投入结构是不合理的，有些支农资金并没完全运用到支农上。目前的主要任务就是解决这种支农资金不全用在农业上以及支农资金结构的不合理。只有将资金真正用于建设新农村，才能提高农业综合生产能力，提高农民的生活水平和改善村容村貌。

（三）多头管理，使用效率低、效益差

我国财政对农业的投资分为几个块，如农业基础设施建设的投资主要分别由发展和改革委员会或国家发改委和农口主管部门共同管理，农业科技经费主要由金融部门和科技部门或科技部门和农口主管部门共同管理，农业综合开发资金由财政部门或财政部门和农口主管部门共同管理，农业补贴由财政部门或财政部门和流通部门负责共同管理。有限的资金分配到国家发改委、农业、水利、林业、经贸等涉及农村经济管理的政府部门，这些部门都有手中的一块财政扶持资金，但是却难以有机协调，这就难以形成财政资金集中支农，规模和效率都受到很大影响。