政府采购模式的国际比较及其经验借鉴

2014-04-08李娟

黄冈师范学院学报 2014年4期

关键词：机构政府

李娟

(华中师范大学招标管理办公室，湖北武汉 430079)

政府采购模式的国际比较及其经验借鉴

李娟

(华中师范大学招标管理办公室，湖北武汉 430079)

政府采购模式大致可分为集中采购制、分散采购制和混合采购制，三种政府采购模式各有利弊。通过对部分国家政府采购模式的实践分析，归纳出国外政府采购模式路径选择的共性和差异性所在，并对政府采购模式的发展趋势进行了预测。最后，在我国政府采购模式发展现状的基础上，提出了国外政府采购模式对我国的借鉴意义。

政府采购；模式；国际比较

一、政府采购的模式划分

政府采购模式即政府采购应当集中管理的程度和类型。[1]由于世界各国的经济发展状况及国情存在差异，各国政府选择了不同的采购模式。以采购权的集中程度为标准，当今世界各国普遍采纳的政府采购模式可划分为集中采购制、分散采购制和混合采购制。

(一)集中采购制集中采购制是将政府部门或机构及其监控的企事业单位所需的一切物资及服务的采购都由政府专门设立或委托的特定机构按照市场竞争机制和一系列专门操作规程集中进行的组织管理制度。该模式是适应政府采购制度建立初期采购规模较小的形势的产物，随着政府采购模式的扩大，各国开始探索不同采购模式，但仍有许多国家依然保留集中采购模式，原因就在于该模式具有其独特的优势。集中采购的价值核心在于形成了公开、公平、公正的良性机制。[2]其最直观的好处在于采购规模的扩大带来财政资金有效性的提高；此外，专业化运作和公开竞争机制便于政府规范化管理和严密监控，防止采购中的腐败行为，打破市场限制以建立平等的统一市场；集中采购也便于实现宏观经济调控，既能够抑制不正当竞争，调节市场失灵，又能够通过政府消费和政策倾斜扶持优质企业、欠发达地区及特定产业。不可否认，集中模式可能存在“一刀切”的弊端，采购物品的使用部门缺乏自主性，无法满足所有单位的特殊需求。目前世界上采用集中采购模式的典型国家和地区有阿根廷以及我国香港特别行政区等。

(二)分散采购制分散采购制是与集中采购制相对应的政府采购模式，指的是将政府部门或机构及其监控的企事业单位所需的一切物资及服务的采购都由需求单位向财政部门申请采购预算并获得审批后自行分散实施的组织管理制度。由于采购者与使用者、采购权与使用权的合一，分散采购模式的价值核心在于灵活性与效率性。其优点体现在易于沟通、信息反馈迅速、手续简单，使用单位可以根据需要自主决定采购物品以满足各部门的特殊需求，尤其在紧急情况中能够实现较高的采购效率。只有在小规模采购中，分散采购模式才能够体现其优越性，原因在于分散采购难于形成规模购买的价格优势，自行采购可能由于重复采购和采购人员规模的扩大造成资源浪费。因此，采用分散采购制的国家普遍规定：进行分散采购时，这种模式必须具备一定前提条件，归属于集中采购目录的对象，必须实施集中采购。[3]现今世界有少数国家在一定程度上采用分散采购制，如英国、日本、新加坡等。

(三)混合采购制鉴于绝对的集中采购制和分散采购制都存在一定的局限性，世界上多数国家实行混合采购制，同时采用两种模式，实现优势互补。混合采购制指政府部门或机构及其监控的企事业单位所需的一切物资及服务的采购，依据相关规定，部分由政府设立或委托的特定机构集中采购，其余由需求单位按照规定程序自行分散采购的组织管理制度。混合采购模式不仅避免了集中采购模式的自主性缺乏，满足了特殊性需求；同时还克服了分散采购模式的经济性不足，实现了规模采购的大宗优势。瑞士、韩国等国家是混合采购制的典型代表。

二、政府采购的实践分析

(一)部分国家政府采购模式的实践学界关于美国政府采购模式存在争议：部分学者认为美国的联邦服务总署(GSA)负责全美政府采购的统一管理工作，因此坚持集中采购模式；[4]另有学者提出美国采用混合制的政府采购模式，原因在于美国联邦总务署(GSA)将集中采购分为大集中和小集中，总务署对一般性物品进行统一采购称为“大集中”，在一定条件下由某个部门根据特殊需要自行采购称为“小集中”。[5]笔者认同第二种观点。美国的采购制度分别构成联邦政府采购和州政府采购两个层级。联邦政府采购包括民用部门和军事部门两大系统，联邦总务管理局规范了所属各民用部门的采购职责，规定军事物品和服务全面实施集中采购，但多数联邦机构仍然可以自行分散采购民用物品和设配，军事采购职责赋予国防部的后勤局。当少数机构因独特价值需自行采购时，州政府会在限制支出的前提下允许下放采购权，除以上非常情况外，地方政府均采用集中采购模式。

英国政府采购制度的原则是“物有所值”，即政府部门和其他公共机构所采购的物品成本和质量都必须满足使用者的要求。在该原则的指导下，英国选择了分散采购模式。英国政府采购方式包含委托专业政府采购机构和由政府部门自行招标采购两种。加入欧共体之前，政府采购中心或政府采购代理机构是英国政府采购的主力军，但随着各部门采购权的逐步扩大，中央、地方政府部门和其他公共部门可以选择不委托代理机构，在遵守有关法律和实施细则规定的程序的前提下自行完成采购任务。即英国各政府机构可以在财政部门授权支出范围内，自主选择竞争形式和合作对象进行采购，所有支出应向议会负责。但宣传物品必须由专门的采购机构负责采购，这是英国政府采购制度的特殊情形。

全球绝大多数国家采用的是混合采购制。如韩国规定超过一定限额的货物和服务采购由中央供应系统(韩国供应部)负责，低于该限额的采购则由各个部门自己负责；[6]新加坡政府在机关办公用品、设备的购买上实行集中采购制度，允许各部门自行采购价值15000新元以下的零星用品或特殊用品；[7]加拿大对公共工程和政府服务部的货物实行集中采购，其他的政府采购由各部门和机构分散进行；[6]德国实行“先分散、后集中”的政府采购模式，“先分散”指联邦政府的各个部门都设有自己的集中采购机构，分别负责本部门及其所属单位所需物品和服务的购买，“后集中”指政府部门凡是购买价值超过1万马克的商品，必须由相应的集中采购机构统一购买；[8]意大利政府的集中采购事务由公共信息技术服务公司承担，工程及公用事业单位的采购分别由有关单位实行分散采购；[9]马来西亚由财政部政府采购管理局统一进行通用物品(如办公设各、家具和车辆)的采购，允许各部门的货物、服务和工程在限定金额内自行采购。[6]

部分国家政府采用分散的采购模式。如日本并没有统一的采购主管机构和采购制度，各部或委员会依照自身需要自行制订采购计划并执行不同的采购法规；新西兰各行政部门首长有权自由决定采购事宜，但必须在预算范围内为此承担严格责任，同时还要受到议会和审计署的定期审查；[6]菲律宾的各个政府部门或国有企业根据各自制定的规则负责自己的采购(货物、民用工程和咨询服务)，每个采购单位有自己的采购委员会负责本部门的招投标与合同授予事宜，但合同的最后批准取决于各部门首长。[6]

现今实行绝对的集中采购模式的国家为数不多。典型的如阿根廷政府，对于任何采购，采购单位都要事先向采购主管部门申请批准。申请中要明确采购的目的、采购内容、采购期限等，获得批准后交由内政部分类统一进行采购。[4]

(二)国外政府采购模式路径选择的共性与差异性分析政府采购模式作为政府采购制度的组织和管理模式，随着市场经济的发展和政府采购规模的扩大而不断完善。各国政府从自身国情出发，以实现采购的经济性、效益性和灵活性为目的，选择了最适宜本国发展的政府采购模式。关于集中采购制、分散采购制以及混合采购制的划分，仅是从政府采购的集中与分散程度不同为标准作出的判断。事实上，各国在政府采购的实践中积极探索模式的变革与创新，即使是同属一种模式的国家，在指导思想及具体运用上都可能存在较大差异，具有相同或相似情况的国家或地区，其选择的组织模式也不一定相同。此外，同一个国家在不同时期选择的组织模式也可能存在差异。各国政府采购模式在路径选择上产生的巨大差异来源于多种因素的影响，不仅包括疆域大小、宪政体制、法律结构、经济结构、历史习惯等，还与不同的政权组织方式、政府机构职能的分工及政府分权程度相关。

虽然各国政府选择的采购模式差异较大，但依然具有一定的共性特征。首先，政府采购模式的选择与采购金额相关。除集中采购制外，其余模式普遍将采购额度作为选择采购方式的适用标准。混合采购制仅将一定金额范围内的部分采购权下放，超过限定金额的采购权则必须集中于设定或委托的统一机构；分散采购制则设定特定金额以上的采购需获得财政机构的审批或审计机构的监督。其次，采购成本对于集中采购或者分散采购的选择也有影响。在采购收益相当(即采购价格和售后服务相同)的前提下，一般会在集中采购与分散采购中选择成本较低的一种模式。因此，第三个共性特征体现在对于通用物品一般选择集中采购，如纸张、办公设备等。集中采购的优势之一在于大宗物品可以降低成本，以实现其规模效益，加上通用物品一般不具有特殊性和紧急性，因此便于统一采购。

三、政府采购模式的发展走势

从欧洲建立政府采购制度至今，各国政府不断探索和调整政府采购模式，总体上经历了分散——集中——分散的演变过程。影响政府采购模式演变的原因是错综复杂的，具有普遍性的影响因素中占据主导的是政府的宏观调控。20世纪70年代是政府集中采购的形成和发展时期，各国为解决国内需求不足以挽救经济危机，纷纷奉行凯恩斯主义，集中采购制因便于实现政府财政对市场经济的高效干预而取代原始的分散采购制并得以兴盛。20世纪末期，自由主义思潮开始兴起并大力批判凯恩斯主义，加上抑制政府权力的扩大破坏权力制衡的需求，因此政府采购模式在经历了由分散到集中后，又开始向分散发展。[10]除政府宏观调控的结果外，政府采购模式的国际走势也与意识形态有关。在政府采购法律制度建立之初，基于民主的要求而强调形式化和程度化，由此导致了采购的集中化；而随着对效率的重视和对实质正义的追求，许多国家发现集中采购制度的成本与收益之比不够合理，由此引起采购权力的分散。[2]

以新加坡为例，1995年5月1日前，新加坡财政部实行集中采购，主要由原中央采购处负责采购。1995年5月1日，中央采购办公室关闭，考虑到规模效益，财政部只负责少量物品如纸张、计算机等实行集中购买，其他大量的物品采购活动，由各部委、厅或法定机构遵照财政部制定的中央采购指南负责具体购买。[9]英国自1782年建立政府采购制度以来一直要求通过各种采购中心进行，经1980年英国政府采购立法的重大改革后，英国政府各部门权力较大，可自由决定是否通过采购中心为各部门和其他公共机构签订采购初步协议。

四、国外政府采购模式对我国的启示

(一)我国政府采购模式的发展现状香港特别行政区政府采购实行集中采购制度，除由个别部门直接采购的小额物品和专用物品外，大部分货物和服务采购是通过中央代理机构政府物料供应处进行的，不涉及任何中介机构。政府物料供应处是香港的中央采购、物料储存及供应机构，隶属于财政司库务局。[11]

澳门特别行政区政府则实行分散采购模式，为满足公共利益的需要，政府部门可以直接参与采购，如直接投资建设供水站，公共交通设施和电站，也可以通过签订特许的合同的方式，由私人公司经营。[12]

《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)(2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过)第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。”[13]

从各地的立法状况来看，除广东省采取分散采购的模式外，大陆一般省份选择了《政府采购法》规定的集中和分散相结合的政府采购模式，各地根据具体情况进行集中采购的机构设置，例如湖北省政府采购中心为省政府直属副厅级事业单位，经登记后取得独立的法人资格；河北省财政厅国库处下设采购办作为政府采购的管理机构，采购办下设采购中心进行集中采购；西藏自治区则是在财政厅国库处下设政府采购中心，政府采购中心既负责政策、法规的制定又负责具体的采购事务。[14]

各级各地政府的采购改革实践毕竟是一种自发实践，随意性和机遇性较强，规范化和制度化不够，因而在操作及其结果方面差异较大。部分省市将集中采购机构设置于财政部门，财政部门是政府采购的监管部门，而集中采购机构是政府采购的具体执行部门，这种做法容易导致监督不力，权力滥用。同时，《政府采购法》规定：“采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自主实施分散采购”。该规定导致某些地方政府实行行业垄断、地区垄断，逃避政府集中采购。[15]

(二)国外政府采购模式对我国的借鉴意义我国政府现有的混合采购模式依然存在着许多问题，借鉴国外政府采购的有益经验，结合我国的实际国情，实现政府采购模式的科学化与合理化。

一方面，健全机构、加强监督，防止地方保护主义和行业垄断。为有效避免少数中介服务机构为保护地方产品而向政府采购部门兜揽业务，干扰采购工作公平、公正进行的情况，应当健全以下四种机构以加强监督：一是由领导机构行使决策权和监督权；二是由管理机构负责制定采购政策、检查监督采购过程、处理采购争议、协调部门关系、培训采购人员、指导下级采购部门工作等；三是由操作机构负责采购信息交流、交易实现及售后服务跟踪等；四是由资信评审机构对采购方的资信及质量等级进行评定，保障采购活动的合法、有序，同时对供应方的资信等级、产品质量、服务水平、信用状况等进行审查评定，以保证采购商品及劳务的质量。[16]

另一方面，提高政府采购机构专业化水平，搞好相关行业及部门的配套改革。只有保证政府采购所涉及的招标、决标、合同履行、仲裁、监督等诸多环节的规范性，才能促进我国政府采购制度的健康发展。因此，不但需要加快引进、培养各种具备外语、国际商法、国际贸易、国际投资、商务谈判、商品学、法律及公共关系等多方面的综合知识的专业人才，从而提高行政单位、事业单位、接受财政经常性资助的社会团体等政府采购人员的专业性、技术性、法律性；同时，还要求加快我国现行的财务预算制度、金库制度、结算制度、招投标制度和监督制度等配套制度的改革，避免盲目采购、重复采购、效率低下、资源浪费等现象。

[1]孟春.政府采购理论与实践[M].北京：经济科学出版社,2001.

[2]贺国萍,周帼.政府采购模式的比较研究[J].辽宁财专学报,2002，(5).

[3]兰相洁.政府采购模式的现实比较与路径优化[J].公共管理,2012，(3).

[4]王淑玲,郑钢.慎选政府采购模式化[J].当代经济，2008，(2).

[5]王元慎.美国政府的“集中采购”[J].中国行政管理，1998，(2).

[6]张照东.政府采购制度研究[D].厦门大学,2004.

[7]樊永东,董尉勤.政府采购在新加坡[J].中国行政管理，1999，(5).

[8]孙静.德国《政府采购法》的最新发展[J].德国研究，1999，(4).

[9]刘晓峰.西方国家政府采购制度研究[D].吉林大学,2004.

[10]樊玉然,赵绍成.宏观经济调控视角下的政府采购模式选择[J].四川理工学院学报，2009，(1).

[11]林宏.香港特别行政区政府的采购制度[J].中国政府采购，2002，(5).

[12]李国强.政府采购理论与实践研究[D].吉林大学,2004.