浅析互联网的多元规制模式

徐宏喆

（中国财经大学，北京100081）

浅析互联网的多元规制模式

徐宏喆

（中国财经大学，北京100081）

通过比较分析方法，对美国、英国在互联网规制方面所采取的政府指导下行业自律的规制模式，以及与中国同为政府主导型模式的新加坡互联网规制模式进行了简要介绍。使我们进一步思考对于互联网规制，政府的作用和职能范围的界限在哪里。启示我国互联网规制从传统的“政府——互联网领域”的两元对抗走向“公共、私人联合规制模式”，在公共规制的基础上不断促进私的规制的发展，形成多元多维的互联网规制模式。适当限制政府规制权的不良扩大，鼓励市场、企业、个人发挥更大的作用。

互联网规制；多元规制模式；政府主导；政府指导

一、关于互联网规制

（一）互联网的贡献与反扑

作为20世纪最杰出的发明之一，互联网的涌现对于传统的通信技术无疑是一场颠覆性的革命。从技术层面看，它使原有的信息传播过程变得越发简单，极大地提升了人类的活动效率；在经济创新上，它为新的商业模式——电子商务提供了广阔的平台，造就了阿里巴巴等互联网企业的辉煌，“让天下没有难做的生意”①阿里巴巴公司述其文化时，所提出的企业使命。；对于文化领域，它创造了更优的储存、检索模式，使文化产品焕发新的生机；对于民主政治，它也使民主的疆域逐渐扩大，为实现尽可能的协商民主和法治政治创造必要的客观条件。互联网对于政治民主、社会转型、法治建设、公共监督等是促进和提升，而不是相反。

我们在真切感受互联网为我们带来的积极利益的同时，也绝对可以看到这项高新技术的反扑。随着互联网正不断地渗透到社会生活的任何部分，原有秩序正经受着严格的考验。国家主权受到挑战，虚假信息、网络欺诈层出不穷，色情、暴力等不良信息充斥，病毒、恶意软件等与防火墙技术激烈博弈……正如互联网杂志《沙龙》的专栏执笔作家安德鲁·列奥纳德所言：“让我不安的，并非在网络上用Google找到自我所需信息的容易性，而是时时都能获得自己想要的信息的那种心态的方便性。”[1]科技的发展确实为人类提供了舒适、便捷的生活，但它同样给人类带来了难以预期的负面效应，这种负面效应产生于科技系统的复杂度随着高科技技术的发达而扩张，使人类很难驾驭[2]。这就体现出了对互联网领域进行规制的必要性，以限制负面效应的发展，增进人类知识和社会文化创新的福祉。

（二）互联网规制

对于规制这一词语，至今无法下一个公认的、周延的定义。根据朗文当代英语词典，这一词语可以从两个层面来解读：一方面表示官方的规则，另一方面是表示根据规则对特定领域的控制。“规制”最开始的时候是作为经济学的概念引入的，后来在法学、社会学、政治学等领域中广泛使用[3]。美国管制经济学家史普博认为，规制是指行政机构拟定并落实的直接干预市场配置机制或间接转变企业或大众的供求决议的一般规则或特别活动[4]。日本学者植草益认为，规制是社会公共机构（常常指政府当局）按照既有的规则对企业的行为予以制约的活动。简单来说，就是政府对各领域行为的管理或制约，即将规制主体直指政府。

这体现了政治社会传统的规制模式，即政府（国家）对社会的治理，但却忽视了治理权本是来自于人民手中。当洛克提起政治社会的起源时，他认为：人们为了谋求适宜的生活，为了防范被侵害，故而放弃其既有的天赋自由，与他人和议联结组建这么一个共同体，继而受制于公民社会[5]。并且，根据卢梭的社会契约论，主权者的权利是权利让渡的产物。这不禁让我们思考，政府的作用到底是什么，它是该无限制的扩张，还是应该放松规制，鼓励市场、企业发挥更大的作用；它是该独揽规制大权，还是应该吸取利益相关者参与，以考虑公共利益为先。

随着社会情形的变迁，在特殊领域，有必要对规制权进行合理的配置，以便形成更加高效、完善的规制模式。互联网所具有的公共工具服务属性，表明它不仅关系到国家利益、公共利益，也关系到每个网民的切身利益；不仅影响政治、社会价值，也同样影响市场、经济价值。因此，不仅政府这类公共规制主体，市场规制主体、行业规制主体甚至企业及个人这类私的规制主体，都应该进入到互联网领域的规制中来。规制主体由单一走向多元，会使规制模式从“政府——互联网领域”两元对抗走向“公共、私人联合规制模式”。

二、域外互联网规制模式的介绍

纵观各国在互联网领域的规制模式，大致有两种区分，一是政府主导模式，再就是政府指导的行业自律模式。前者强调政府在互联网规制中的作用，通过政府立法司法，以及互联网过滤技术进行规制；后者是指在政府指导下，倚重互联网行业的自律进行规制，在基本法律框架之下，尊重网络行业的分级制度、自律规范等[6]。

下面选取美国、英国、新加坡的模式予以介绍。美国作为互联网的发源地，其管理经验更为丰富；英国是倚重行业自律进行网络规制的典型；而新加坡则是政府主导规制的域外实例。

（一）美国——政府指导行业自律型模式

美国对于互联网领域的规制，一直采取“少干预、重自律”的模式，甚至于20世纪末确立了“不干预政策”，仅限于最低限度的政府规制，给予政策性支持并鼓励行业组织、企业及个人的自律。采取此种规制模式的原因可以从以下几个理论中找到答案：第一，精英主义思想，由专业人士提出对互联网进行规制的最优方案[7]；第二，美国政治体制的联邦特征以及联邦主义者提出的自治理论对互联网规制的贡献；第三，杰斐逊关于限制中央政府权力的思想，应尽可能地将决定权下移交真正具有民主品格的公民手中。

美国对互联网规制的具体措施包括基本的互联网立法、技术手段和发挥极大正面作用的行业自律举措。这里的行业自律指的是以行业组织为主体的行业自制规制模式，由行业组织自主制定规则并予以实施。一方面网络行业组织代表行业的整体利益，向政府争取尽可能多的利益，保障本行业的权益不受侵害；另一方面，网络行业组织不断推动本行业实施自律，保证行业的行为符合法律和道德的要求，并迫使违法与违规者改正错误，重回正确的轨道[8]。美国互联网行业的行业自律一般由行业组织通过听证、质证等广泛的公开形式制定规则，任何参加该组织的成员都必须承诺该行业组织所制定的规则，甚至劝导性的行业指引；或者在针对色情、暴力等共同问题时，各个组织或个人可以通过合作，共同抵制、追踪举报，以实现全行业的纯净安全。

笔者认为美国模式下的自律机制能够成功，也得益于政府的不过度干涉，是行业组织所制定的规则能够在一定范围内真正发挥作用，而不是流于形式。不仅如此，美国在网民自律与安全意识教育、国家网络方面的税收优惠等方面也有所建树，共同配合以形成优良的行业发展态势[9]。

（二）英国——行业自律模式的典范

可以说英国互联网领域所面临的最普遍的问题就是黄色网站的盛行，而且鉴于英国法律对这方面的严格规定，许多在国外认为是合法的内容在英国会被认定违法。因此寄以由互联网行业进行自我规制，既有效规制英国的互联网领域，又能与市场竞争状况相称。例如作为英国网络的规制机构，网络观察基金会就是一个半官方的自律组织。这一组织的机构构成既体现政府指导，又体现多元多维私主体的参与；既有本行业的专家组建，又有非网络人士广泛参与。其由英国的几家国家部委扶持，基金会的资金由几家知名私人公司提供。其董事会成员有业内人士，也有一定比例的非业内人士[10]。

英国互联网规制方面最大特色在于行业自律，由英国网络服务商协会所拟定的《3R安全规则》，是各国第一个互联网规制的行业性自律法规，它要求分级、举报和承担责任，对所有关涉互联网信息来源和传播的私主体进行了明确的职责分工，以防止非法的运用网络，清除不法内容与行为。

当然，值得注意的是以上美国和英国的规制模式也并非行业自律自己唱独角戏，而都是靠互联网行业自律机构与政府通力合作，由政府予以指导监督才得以形成。

（三）新加坡——政府主导型模式

新加坡在互联网规制方面采取与我国相同的政府主导型模式，但却在网民评价中获得比我们要好的评价。笔者认为这完全得益于新加坡宽严相济，严格审查制度与“轻触式”管理并重的规制模式。政府作为互联网行业规制的主导者，它相对来说找准了自己的职能范围，既在公共安全领域内加强规制，又在其他市场可控的环节放松规制，使行业组织、企业甚至个人都发挥了更大的作用。

“轻触式”规制，指的是在实现协商一致的基点上由互联网用户实行自我管理，也就是“自动管理（auto-regulation）”，即互联网使用者依据本国的法制规定和变通的秩序约束选取和判别最优项[11]。也就是政府在私主体能够自我调节的范围内，不进行过度的规制。这种管理模式包括分类许可证制度、接受建议与公众参与和倡导建立行业规则。逐渐建立起灵活式的预防风险措施，创造平台促进广泛参与交流，使政府获得更多关于互联网发展和规制的创意。

三、我国互联网规制模式的现状及存在的问题

我国的互联网规制模式属于典型的政府主导型规制模式。但随着互联网技术的发展和广泛应用，更多的规制主体加入到规制活动中来。基本形成政府主导，行业协会引导、多方参与的规制模式。在政府主导下，强调参与的多方性，包括行业协会、网络运营商、相关行业的企业在内的各利益相关方都应参与行业治理，各参与方在不同层面、不同领域发挥不同的作用[12]。但由于互联网行业不同于其他领域，它既属于市场经济中文化市场的一部分，又属于文化层面精神领域的一部分，且关涉公共利益，在对该行业进行规制的同时既要保证主权、公共安全，又要促进行业、各利益方均衡发展，可以说面临巨大挑战，也存在不少问题。

（一）互联网立法

我国的互联网规制模式的最大特点就是主要依靠政府通过立法、行政管理手段对互联网行业进行规制。根据学者所作的统计，我国现有专门性法律2部；包含互联网法律规范的相关性法律21部；行政法规51部；最直接参与互联网规制的也是规范最多的部门规章、规范性文件843部[13]。虽然很多学者诟病我国互联网立法非常不完善，但不得不承认，在对互联网审查方面，中国政府是一个有效并强有力的政府。中国与互联网相关的法律法规有70余部，成为世界上该领域法律法规更多的国家[14]。

当然，看一个领域法律体系的健全与否，并不完全取决于法律条文的多寡。虽然我国对互联网立法这类刚性规制相当重视，但仍存在诸多问题：

1.我国互联网立法在内容上过分强调政府对互联网的管理，使得政府职权无限扩大，并没有真正体现公共利益，没有科学的民意代表参与机制，无法使各利益相关者获得平衡，在促进互联网行业发展方面有所欠缺。

2.政出多门，最直接参与互联网规制的规范性文件异常多，内容难保统一性，会影响互联网行业的稳定性。

3.法律条文的可操作性不高，缺乏应有的责任条款。如我国互联网立法对网络环境下侵犯隐私权所作的规定为“不得……不得……”但却没有规定具体的操作办法，即便出现非法行为，也会因无归责依据而使行为者逃脱法律的制裁。

（二）行政手段

行政规制手段是互联网立法规制方式的辅助措施。目前我国专门或者间接规制互联网行业的行政部门甚多，分工并没有很清晰和明细。公安部负责规制网络安全问题，网络新闻办则负责对网络内容进行管理，信息产业部规制互联网运营及接入，新闻出版署监管网络出版、知识产权等问题[15]。

近些年研究这部分的学者大多对我国没有统一的规制机构颇有微词。但笔者认为问题的所在是各行政机关存在职责不清、效率不高、资源有所浪费。所以我们需要的是行政规制权更合理科学的配置，适当听取专家、利益相关者意见，健全授权、审查制度，确保行政规制手段发挥最佳作用。

（三）技术手段

通过技术手段保障互联网的安全使用是最基本和必不可少的手段。目前我国所采用的规制手段主要有，防火墙、加密、虚拟、安全隔离等技术。

存在的问题是我国政府在运用技术措施规制互联网方面，采取了强制性的手段，这无疑会产生一些问题。因为对一些无关公共安全的内容，全部采取强制性规制手段难免会忽视一部分利益相关者的权益。那么我们不妨引入类似新加坡的内容审查制度，对不同领域采取不同标准的审查；或者引入英国的内容分类标注技术，让用户自行决定是否要浏览被标注内容。因为网络自由不单单局限于信息的输出，即发布、传布，还显现于信息的输入，即自愿决定要不要接受该信息。相较传统媒体而言，这种性质的自由才是更广泛的。那么政府所要做的，就是尊重消费者的选择和偏好，提供有效的绿色过滤技术，而至于用户要不要采用则不予过问[16]。

我国技术手段应用的一个新颖领域——网络游戏，实践中的问题就是，在网络运营过程中，还不能判断用户是成年人还是未成年人。可见，目前我国还没有将技术手段运用到保护未成年人免受色情信息影响方面。对于这一管控空白，笔者认为我国互联网规制主体应该重视青少年保护的问题，从基础的技术层面出发为未成年人保驾护航。

（四）行业自律

虽然我国以政府规制为主，但是经过20余年的发展，对于行业自律的力量并不陌生，自律机构、自律规则不可谓不多。例如中国互联网协会，自2001年成立以来，由被动自律走向主动自律，在互联网规制方面发挥了相当积极的作用。自律规则更是层出不穷。但是仍存在行业自律效果有限的问题。

笔者对比我国与域外行业自律的基本情况，认为问题出自于自律机构的发展、自律规则的制定。我国一般行业自律机构都只是在发起时，由该领域的利益代表采取评估、听证、论坛或者非正式的形式向公众和各利益代表听取意见制定自律规则，而没有形成一个类似新加坡NIAC的长效咨询机构，为自律机构提出建议、更新自律规则。在自律机构和自律规则今后的发展中同样缺少公众参与，不能更好汲取民意。所以说，在未来行业自律发展和完善过程中，不仅要扩展网络化政府信息公开的规模，提升透明度和参与度，保证公众更广泛的知情权与协商参与；还要始终保持鉴戒，做好风险交流与防范，选择有效的措施避免针对政府网络的不法攻击[17]。

我国的行业自律组织很多还是靠政府的力量来推动，自身动力疲软。在域外一些国家，一旦企业进入某一领域的行业自律组织，就要严格遵守自律规则，尽管违反自律规则不会受到法律的制裁，但一定对于该企业在这一行业的发展有所创伤。而在我国，如若违反自律规则，可能会被勒令退出该自律组织，对实质权益影响不大。

根本来说，源于政府对互联网行业的一些领域规制过于严格，不能全面估计各利益代表的权益，限制了市场和企业不能创造更大的提升空间。具体来说，行业自律机构内部普遍缺乏长效的公众参与机制，信息公开做的不到位，无法达到真正为利益相关者向政府争取更多利益，无法使利益相关者在组织内获得更多信息创造持续晴好的势头。

（五）企业和个人的规制

企业和个人在行业规制中饰演双重身份，在互联网规制体系中发挥越来越重要的作用。他们一方面通过技术手段、市场竞争规制互联网；另一方面，也要遵守各规制方式约束自身，并向政府与行业自律组织提供建议。

企业的规制，如现今电子商务交易领域中出现的独立、中立的作为第三方的规制者。例如我们日常使用的网上交易网站——淘宝网企业，除开卖家和买家，淘宝网中还存在一个规制者，由他来审核卖家资质、监督卖家通过支付宝认证、解决买卖双方交易中出现的纠纷。前提是只要买卖双方同意企业所制定的《淘宝网服务协议》和《支付宝服务协议》，并注册为淘宝会员。

个人的规制，如国内著名的论坛等，都是基于个人的技术才干、理想激情所打造起来的公共社区，那里有一套独立的秩序规范，适用于社区的每一位成员。对于社区的成员来说，他们可以对引入一个新的规范或者改变一个现有的规范进行争论，仅在整个群体都认为有价值时，该规范才有可能成为规范并被采用。而且，当社区的成员发现后来的规制使得与当初他们所想相去甚远的时候，他们就会选择离开那个空间，就像当初进入时那么自由[18]。

随着互联网渗入到人们生活的更多层面，企业和个人规制也开始崛起。作为势单力薄的私主体的他们也将在互联网这个公平、自由的舞台更好的发展，同时也亟待政府让渡更多的权利予他们。

四、结语

无论纵观还是横观互联网的发展还是拓展，笔者都倾向于相信它对于我们将来的世界有颠覆性的影响，如今它就已关系到国家安全、社会稳定、公众利益。对互联网的规制不仅要从“政府——互联网领域”的两元对抗走向“公共、私人联合规制模式”，还要在公共规制的基础上不断促进私的规制的发展。我们要汲取域外互联网规制进程中的优质理念，拒绝简单的移植和复制，探索更完善的多元多维的互联网规制模式。限制政府张牙舞爪的无限扩大，明晰政府权能，保留类似涉及公共安全这类一定由公共规制管控的领域，适当放松对其他领域的规制，让私的主体真正获得规制权的配置走向规制者的位置，重视全部利益相关者的表达机会的衡平，多多公开互联网发展的公共信息，全民监督，听取民意，鼓励市场、企业、个人发挥更大的作用。

［1］Andrew Leonard，Trapped in the echo chamber,http：//dir. salon.Com/tech/col/leon/2004/11/03/echo_chamber/index.html.［M］//杨吉，张解放.在线革命——网络空间的权利表达与正义实现北京：清华大学出版社，2013:47.

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［18］杨吉，张解放.在线革命——网络空间的权利表达与正义实现［M］.北京：清华大学出版社，2013：44.

［责任编辑：郑 男］

On Internet Multi-regulation Mode

XU Hong-zhe

Through comparative analysis,this paper gives a brief introduction of two typical internet regulation modes.One is the government guidance and the industry self-discipline in the United States and United Kingdom, another is the Singapore government-led which is similar to our.All of these enable us to reflect further on the role of government and the limits of its functions in the regulation of the internet.Then recognize that we should transform from the“government-industry”binary confrontation mode to the“public-private”joint regulation mode,to promote the development of private regulation in the foundation of public regulation,and form the multi-dimensional Internet regulation modes.To restrict malignant expansion of the government regulation right,while encourage market, enterprises and individuals to play a greater role.

internet regulation;multi-regulation mode;government-led;government guidance

DF3

：A

：1008-7966（2014）04-0021-04

2014-04-28

徐宏 （1990-），女，河北衡水人，2012级行政法学专业硕士研究生。