论我国环境警察制度创建的现实困境与模式选择

胡 东，孙 磊，陈茂春

（黑龙江大学法学院，哈尔滨150080）

论我国环境警察制度创建的现实困境与模式选择

胡 东，孙 磊，陈茂春

（黑龙江大学法学院，哈尔滨150080）

建立我国环境警察制度，强化环境监察力度，运用警察权对环境污染进行全方位的规制，有利于环境保护工作在短时间内取得质的飞跃。但是我国现阶段在相关法律文件中还没有规定环境警察制度，在理论研究中成果亦不丰富，导致环境警察制度的确立面临较为严峻的现实困境。在具体的环境执法和环境司法实践中，已经出现了一些有益的探索，环境警察制度创立模式具有多样性。

环境权；环境警察；环境监察

近些年来我国环境问题日益严重，环境突发事件频发，已经严重地危害到了人民群众的生产生活。环境污染预防和治理工作显得越发重要，而现阶段承担环境监督和检查的职责的单位是环境保护局，其具体业务部门为环境监察部门。从污染事件频发和污染控制的现状来看，环境监察部门正处于“疲于奔命”、“应接不暇”的状态之中，防控环境污染管理体系亟待改善，环境警察制度建立的呼声已经越来愈高。

一、环境警察制度的实践探索

（一）“环境警察”的制度寓存

1.“环境监察”被喻为“环境警察”。简单地说，环境监察就是指环境保护行政主管机关对本辖区内环境污染情况进行的监督和检查。在具体社会生活中，伴随着企业的生产加工行为或多或少的会产生一些环境污染，而环境监察部门就是通过对其进行监督和检查来防范环境污染的发生。因为“环境监察”是在环境保护领域对不法行为进行的监督和检查，类似于人民警察在维护社会秩序工作中的刑事和治安领域的侦查和管理，所以人们习惯性地把“环境监察”比喻为“环境警察”。这也就是现阶段在司法实践领域真正从事环境保护的行政管理力量，按照我国《行政处罚法》和《环境保护法》的规定，其拥有罚款、责令其限制生产、停产整治等处罚措施。

2.森林公安制度。森林公安是由国家林业局和公安部双重领导的专门从事森林及野生动植物保护的兼具维护林区社会治安的警察力量。最早始建于我国东北地区，现阶段已经遍及国内各省区。森林公安机关是林区森林资源保护、野生动植物资源保护、林区生态安全维护以及环境污染防治的重要警察力量，其本身就隶属于公安部和国家林业局，并兼具维护林区社会治安、打击刑事犯罪的职责，其具有较为完整的警察权，可对违法责任者进行行政管理处罚，严重的还可以追究其刑事责任。因此，其具有环境警察的性质，但囿于管辖范围过于狭窄，全国很多地区尚无此建制。

因此“如果能够整合我国森林公安机关队伍与环境保护部门环境监察队伍，整合二者资源，既可以在短时间内建立环境警察制度，也可以解决环境警察人员素质和能力问题，不失为一条建立环境警察制度之捷径”［1］。

（二）环境警察的现实尝试

1.昆明尝试。云南省昆明市公安机关已于2008年11月建立了我国首个“环境警察”机构——昆明市公安局环境保护分局。这是我国首次尝试建立真正意义上具有完全的行政执法和刑事司法权力的环境警察力量。昆明的环境警察实行双重领导体制，即由昆明市公安机关和昆明市环境保护局双重领导。成立至今，效果显著。与之相配合的是昆明市的司法系统中还设立了环保法庭、环保检察机构等，形成了环境污染司法干预的完善体系。

2.河北尝试。2013年9月河北省公安厅成立了环境安全保卫总队，其主要职责有环境犯罪的打击和预防、与环保部门的环境执法联动、环境安全保卫、参与环保集中专项整治行动等内容。“环保警察成立不到3个月时间里，就完成了河北全省11个设区市、两个省直管县和166个县（市、区）环境安全保卫队伍的组建工作，全省环境安全警力达534人，实现了执法力量全覆盖，健全了省市县三级环境安全保卫体系”［2］。全省环境保护工作进展显著。

二、环境警察制度的八大现实困境

（一）理论研究困境

我国现阶段环境警察的理论研究工作十分薄弱，研究成果寥寥无几。理论研究还处于起步阶段，成果内容也大多是关于俄国、德国、美国等环境警察制度较为发达的国家的启发等内容。其中比较有代表性的有2010年黑龙江大学硕士学位论文《我国环境警察制度构建研究》一文和2012年《中国人民公安大学学报》上《论我国环境警察制度的构建》文章，两篇文章大体上从环境警察制度构建的背景、环境警察制度构建的理论依据与模式选择、我国环境警察执法实践、国外环境警察制度的经验借鉴和我国环境警察制度的具体建构等方面进行了较深入的分析。

（二）法律规定困境

目前我国尚没有关于环境警察制度的法律文件，有关环境保护的法律主要见于《环境保护法》和环境污染防治类的一系列法律文件。在新修订的《环境保护法》第63条规定：企业事业单位和其他生产经营者有诸如建设项目未依法进行环境影响评价并被责令停止建设且拒不执行等违法行为时，除给予处罚外，可以由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以拘留处罚。这是最接近警察权（可对人身自由进行限制）的法律规定。有关警察权规定《人民警察法》、《刑法》、《治安管理处罚法》和《刑事诉讼法》等法律文件。只有《治安管理处罚法》第58条规定，对违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，可以处警告、罚款。

（三）模式选择困境

我国环境警察制度的现实探索中，其模式无非有二：即一种模式是由公安机关建立专门负责环境保护和污染防治的警察力量（包括森林公安的转型），业务上接受环境保护部门的专业指导；另一种是由环境保护部门以环境监察力量为基础扩充警察权力，成立“环境警察”（其实质上仍为环境监察）力量，业务上接受公安机关的指导。但是无论上述哪一种模式均具有法律上、制度上的瓶颈，第一种模式突破了传统“警察权”的行政管理范围，有越权性行政违法嫌疑；第二种模式突破了传统的“司法权”的刑事诉讼公安机关享有专门侦查权的范围，亦有违法嫌疑。笔者认为，可以通过修改现行的环境保护法律规定警察享有对严重的环境污染违法行为的行政处罚权的方式予以解决。

（四）体制机制困境

环境警察制度的创建要整合公安机关和环境保护行政机关的职权，使之既具有警察对环境犯罪的侦查权又具有环境保护行政主管机关对环境违法行为的行政管理处罚权，这就使得这一制度在体制和机制上存在一定的困境。在管理体制上，实现双重管理体制，享有双重管理权限，这有可能导致管理职责不清，权力内容不明确等问题。即公安机关和环境保护行政主管机关在遇到有利于自身的情况时争夺管理权，反之公安机关和环境保护行政主管机关在遇到不利于自身的情况时互相推诿、扯皮。

（五）物质保障困境

我国环境污染防治的现状和实践特点决定了环境警察制度确立以后，其开展环境保护和环境违法犯罪打击工作的花费重大。目前我国环境污染防治和监控设备严重不足，以大气污染防治为例，“目前我国具备PM2.5监测条件的城市有56个，监测设备169台／套，‘十二五’期间全国要布置1500个PM2.5监测点，前期需要的投入将超过20亿元，每年新增费用也将超过1亿”［3］。除此以外，环境保护监测和监察设备还具有更新快、易损耗、高科技等特点，其购置后期的维护成本亦十分高昂，所以说环境警察制度其物质保障存在困境。

（六）协调联动困境

环境警察制度确立以后，无论其隶属于公安机关还是隶属于环境保护行政主管部门，都会是双重管理体制，这就导致无论属于哪一家都会存在与另一家的协调和联动工作可能不协调的局面，存在困境。尤其是在联合卫生、城管等部门开展联合执法环节联动困难。在另一层面上，环境警察与其他行政机关行政执法力量处于同一行政级别，在具体的指挥调度、联动响应上又无法律规定予以授权，这也会导致协调联动的困局。

（七）队伍人员困境

环境警察是专门从事环境保护监察、环境污染防治、环境犯罪侦查和预防的专门化的执法司法队伍。目前我国尚无此种制度设计，就更谈不上人员队伍的建设，即使未来构建环境警察队伍，也面临着人员选择的问题。这具体表现在：第一，公安机关自身从事治安行政管理和刑事犯罪侦查的警力不足，无力再分出一支队伍专门从事环境警察工作；第二，虽然现有森林公安在全国大部分省、自治区、直辖市均有设置，但是其管辖范围仅限于林区、林场等地域，范围过小，难以形成全国性的专门环境警察力量；第三，环境保护部门环境监察力量已存在严重不足的问题，也难以确立其为环境警察的主体队伍。

（八）能力素质困境

环境警察从事的环境污染防治、环境犯罪侦查与传统的治安行政管理工作、刑事犯罪侦查工作不同，不但需要从业人员具备较强的法学专业知识，还需要其具备较强的环境科学、工程学等方面的专业理化知识。这种综合型、复合型人才是比较缺乏的，在我国现有大学教育本科专业中尚无此方面的相关专业，这就导致环境警察的能力和素质培养只能靠入职后进行，环境警察队伍的能力素质困境会在相当长的一段时间内存在。

三、环境警察创建模式

环境警察的创建模式即是指环境警察的构建模式。“环境警察制度构建模式，是指环境警察制度在建构过程中，其环境警察人员的来源构成和环境警察的行政隶属等环境警察的组建方法和方式。”［3］其主要有：

（一）并立模式与分立模式

并立模式与分立模式是相对于环境警察与传统警察机关的治安警察、巡逻警察、交通警察等内部机构的行政隶属关系而言。并立模式是指环境警察机关与传统警察机关的治安警察、巡逻警察、交通警察等共同隶属于同一个警察机关，环境警察只作为传统警察机关新设置的一个专门负责环境污染防治和自然资源保护的警种而与其他警种并立存在；而分立模式是成立专门的环境警察机关，其只有单一职责，即负责环境污染防治与自然资源保护，其与传统警察机关不隶属于同一警察机关管理，而是作为具有不同分工的平行警察机关而存在。

（二）集权模式与分权模式

集权模式与分权模式相对称，所谓集权模式是指警察机关的管理权由中央政府及其在地方的权力代表机关统一行使，一国内只有一套警察机关，为大多数单一制国家所采纳；而分权模式是指警察机关的管理权分散地交由法律所规定的机关负责，全国有多套警察机关，各警察机关之间互不隶属，每一警察机关只对由设立该警察机关法律所规定的机关负责。

笔者认为我国环境警察的设立很大程度上会采取集权模式，或者即使再退一步也会采取集权与分权相结合的模式。即全国设立统一的环境警察机关或者设立由公安部统一领导的环境警察机构，即集权模式。所谓集权与分权相结合的模式则是指中央层面国家环境警察机关由中央政府予以管理或指定公安部予以管理；地方层面的环境警察机关或环境警察机构由地方政府（可视为中央政府的地方权力行使代表）进行管理或指定地方公安予以管理。

（三）单一领导模式与双重领导模式

单一领导模式与双重领导模式的探讨由现阶段我国国情所决定，环境警察所从事的环境违法犯罪的打击、环境监察工作，尤其是其中占比极大的环境监察工作目前由环境保护行政管理机关的环境监察部门负责，由此衍生出环境警察机构创立的二元路径，即路径一：在公安机关设立环境警察，行使环境警察权力，即环境监督监察、环境行政处罚、环境违法犯罪侦查的权力；路径二：在环境保护行政主管机关的环境监察力量基础上成立环境警察机构，行使环境警察权力，即在环境监督监察、环境行政处罚权力的基础上加入警察权，使之具备行使更为广泛的包括对人身自由进行限制的行政处罚权。

由此产生领导模式的问题，即环境警察机构是只由公安机关领导还是由公安机关和环境保护行政主管机关双重领导的问题。笔者认为环境警察机构应以公安机关管理为主，因其行使的警察权是行政权中权力范围最大的（包括对人身自由的限制），不宜交由环境保护行政主管机关行使，不利于权力的法治约束。但环境警察的业务属性上又有较多的环境保护内容，专业性较强，环境保护行政主管机关业务熟练可以为环境警察机构提供业务上的指导，即双重领导模式较为适宜。

（四）常设机构模式与临时机构模式

现阶段我国环境问题虽日趋严重，但也具有地域性和差异性。即在不同的地区环境问题有不同的表现，诸如有些区域环境污染严重，有些区域自然资源开发破坏严重，有些区域自然资源供求关系紧张、资源退化严重，但亦有地区环境与资源保护的较好，导致各地设立环境警察机构的紧迫性和需求性存在明显差异。因此，产生了环境警察常设机构与临时机构的模式选择问题。环境问题较为严重的地区设立常设机构，环境问题不是十分突出或者突发性环境事件发生以后可以设立临时性的环境警察机构以解决面临的环境突发事件。待环境问题逐步解决、环境保护形势好转、环境突发事件解决以后可以取消环境警察机构。

我国现阶段环境问题的日益严重呼唤着我国环境警察制度的早日确立，国内一些省市也已开展了较为有益的实践探索，但是我国环境警察制度确立存在着较为严峻的困局，即存在八大困境：理论研究困境、法律规定困境、模式选择困境、体制机制困境、物质保障困境、协调联动困境、队伍人员困境和能力素质困境。如何突破这些困境，是我国环境警察制度确立所必须面对和思考的问题，待这些困境一一破解，环境警察制度也必将得以确立。笔者认为，现阶段我国环境警察最为合理的创立模式为在全国建立归属于公安机关领导的环境保护行政主管机关业务指导的集权型、常设模式的环境警察机构。

［1］孙磊.我国环境警察制度构建研究［D］.哈尔滨：黑龙江大学，2010.

［2］周君.河北试水“环保警察”［N］.经济日报，2014－05－06.

［3］高凌云.PM 2.5监测20亿设备订单待瓜分［N］.南方都市报，2012－03－07.

［责任编辑：李洪杰］

The Created Dilemma and Mode Selection about Environmental Police System in Our Country

HU Dong,SUN Lei,CHEN Mao-chun

To establish China's environmental police system, strengthening the environmental supervision, using of police power to regulate environmental pollution from a full range, will benefit environmental protection work to achieve a qualitative leap in a short time.But at present stage in our country, related legal documents has not specified environmental police system, and achievement in theory is not rich, so the establishment of environmental police system in the current is more severe. In the specific environmental law enforcement and judicial practice, some beneficial explorations have emerged, the created mode of environ mental police system are diversity.

environmental rights; environ mental police; environmental monitoring

D926

：A

：1008-7966（2014）05-0136-03

2014-07-12

黑龙江省教育厅人文社会科学项目“我国环境警察制度的构建”阶段成果（11542172）；黑龙江大学青年科学基金项目“生态文明视域下我国环境警察制度建构研究”阶段成果（QW 200935）

胡东（1963-），男，黑龙江哈尔滨人，教授，从事行政法学研究；孙磊（1981-），男，黑龙江绥化人，讲师，从事环境法研究；陈茂春（1978-），男，吉林通化人，纪检监察干事。