国家治理现代化视野中的社会组织自治——以张家港市社会组织自治实践为例

詹婷

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

国家治理现代化视野中的社会组织自治
——以张家港市社会组织自治实践为例

詹婷

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

随着行政体制改革的全面展开，国家治理模式从管控型向合作型转变，系统治理、依法治理、综合治理和源头治理成为国家治理的新要求。在此背景下，张家港市社会组织发展践行政社互动、服务行政治理理念，充分发挥协调、服务、领航及调解功能，为社会组织自治设计了一条极具创新价值的发展路径，促进了全方位、多层次社会管理格局的形成，为国家治理体系和治理能力现代化提供了有益的地方样本。

国家治理；社会组织；自治；政社互动

一、研究之缘起

十八届三中全会把全面深化改革作为社会发展的重要助力，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在西方政治学中，“治理”是一种完全不同于“统治”的社会管理模式，二者遵循着截然相反的权力运作逻辑：“政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一制度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”[1]134从这个意义上来说，治理实质上就是国家的权力向社会的回归，其本身就是一个还政于民的过程。传统的管控型治理模式已然不能满足公众日益增大的社会参与需求，社会自主性与自治性的缺乏成为抑制社会发展活力的最主要因素。因此，主体多元、形式开放的合作型治理模式兴起就成为权力回归社会的必然趋势。

党的十八届三中全会对社会治理提出了“系统治理”、“依法治理”、“综合治理”和“源头治理”的全新要求，对社会组织自治功能的发挥也寄予了更高的期望。地方社会组织如何更稳妥地实现自治发展，从而继续保持旺盛的生命力，是我们当下需要认真面对的课题。地方改革实践是治理格局转变所不可或缺的炼金石。张家港市政府从加强和创新社会管理的角度出发，以新思路、新理念、新办法推进社会组织管理，为推进公共服务均衡化开辟了有效途径。由此，笔者对张家港市行业协会、公益组织等多个社会组织进行了实证考察，以社会组织的协调、服务、领航以及调解功能为视角，对张家港市社会组织自治的角色定位、理念追求、管理路径和保障机制进行阐述，欲探寻政府管理与社会组织自治之间互融共生的和谐模式，以期为国家治理下的社会组织自治提供有益的地方样本。

二、社会组织自治的角色定位：坚持政会互融

在社会管理格局中，政府并非社会管理的唯一主体，社会管理的主体除政府外还包括公众以及由公众组成的社会组织。社会管理社会化、社会管理主体多元化也是现代社会发展的必然要求，也是社会管理模式创新的必然方向[2]。由此，“政社互动”理论被提出并在各地方政府的实践探索中得到不断丰富。政社互动理念明确了政社分开前提下不同治理者之间的角色定位与相互关系，政府对社会的管理与控制在一定程度上来说仍处于主导地位，但是不能排斥社会通过团体有效地参与政府管理并影响政府活动，两者从相互对立的状态转化为互助合作的关系，构建互动性的网络状沟通渠道，形成有序衔接的互融局面。

正是在政社互动的治理理念牵引下，张家港市建筑业协会坚持“市场主导、政会分开、统筹协调、依法监管”的总体要求，理顺政府与行业协会之间的关系，构建起“政会互融”的法制建设新模式。张家港市住建局结合自己的职责范围，通过准确定位、完善关系、适度“放权”的运作模式，完成了工作内容、工作角色、工作程序三个方面的转化，主动从前台走向后台，支持建协规范运作、规范发展。同时，作为行业主管部门，住建局在制定行业发展规划、作出涉及行业发展的重大决策时，高度重视建筑业协会的意见并予以反馈。作为承接政府职能转移的有效载体，建筑业协会不仅倾听企业心声，为企业设置话语权，而且积极开展行业调查，为政府部门制定行业政策、法规、管理办法及发展规划提供可行性意见和建议，给政府和企业无障碍交流搭建了沟通互动的桥梁。

张家港市“政会互融”格局的生成充分展现了社会组织自治的协调功能，是社会组织角色定位的良好参照，也是实现政府与社会互动发展的具体路径。在组织性的互动机制构建上，社会组织应当致力于监督、推动和协助政府信息公开、行政公开，以“反应迅速，运作灵活，覆盖全面”的特点匡扶政府不足；同时应根植社会，面向公众，以社会需要为导向，提高自身信任度和支持率，尽量摆脱外部干预，独立发展[3]。社会组织中介作用的发挥，使政府和社会通过协商对话与相互支持，建立一种“你中有我，我中有你”的双赢关系，在依法治理的大环境下实现政府调控与社会协同互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府行政管理与公众参与互动。

三、社会组织自治的理念追求：强调服务本位

现代公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势，实现由过去的重管制轻服务、“以政府为中心”，到开始注重公共服务、“以满足公众的需求为中心”的转变[1]76。服务行政理念的提出，使政府把注意力转移到了民生建设，树立服务本位观念，提供更为广泛的公共服务。但是，由于缺少完善的协商机制和畅通的沟通渠道，政府的服务内容、方式等多以单方面决定形式呈现，服务质量难以保证。社会组织的出现缓解了政府与公众之间的紧张关系，以高度的组织化代替分散的个体将利益诉求适时而准确地传递给政府，保障公民权利的真正实现。

正是始终强调服务本位的理念追求，张家港市政府坚持以人为本，积极拓展服务内涵，注重创新发展，努力发挥民间团体的感染力、辐射波和影响度，并通过社会组织倾听公民的实际诉求，搭建起公民和政府之间的连心桥。张家港市在全省率先成立了新市民共进协会，由协会承担政府服务新市民的职能。首先，通过协会化组织的形式，把分布在各行各业、各个阶层的新市民统筹起来，全面启动流动人口信息社会化采集工程，对流动人口信息管理系统进行全面优化升级，实时关注流动人口信息动态。其次，强调“亲情化服务、市民化待遇”，保障新市民子女享受同质教育，保障新市民在政治生活、文化生活、居住条件、疾病预防上享受同等待遇。最后，以“服务新市民，帮助就近就业，扶持自主创业”为主题，为新市民提供就业服务，为新市民真正融入张家港提供良好途径。

张家港市“服务本位”理念的贯彻充分展现了社会组织自治的服务功能，是公民权益的根本保障，也是实现有限政府和服务型政府的具体要求。社会组织努力让政府和公民的理想期待与自身的实践保持平衡，它不仅是社会服务的提供者和公共政策的倡导者，更是社会价值的捍卫者和社会资本的建设者[7]。在社会组织不断提升服务能力的同时，政府应当加速政府职能转移，建立健全政府购买等政社合作新方式的制度规范，提高社会综合服务水平，实现组织和机制更新。在治理中，减少对社会组织的直接干预和具体管理，充分发挥社会组织的民间代表性与独立自治性，推动社会组织的职能由行政性向社会服务性转变，通过向社会提供优质服务来彰显社会组织的价值，同时也解决社会组织的资金短缺问题，推动民主政治和政府体制不断完善。

四、社会组织自治的管理路径：规划发展方向

市场化的深入使社会事务变得复杂多变，政府的宏观管理和间接调控往往表现出滞后性。市场失灵和政府失灵使社会管理格局陷入混乱，急迫呼唤社会自治的功能性拯救。社会自治属于一种自我治理的模式，这种自我治理的包容性和无限开放性将会把一切社会成员都纳入到治理体系中来。社会力量的参与，可以有效缓和市场和政府的冲突，为企业发展和政府管理注入新的活力。社会组织通过订立完善的规章制度和有效的运作机制，对成员进行规范管理，尽量减少成员越轨行为的发生，保护各类市场参与主体的合法权益，并且能够弥补国家管理的漏洞，建立和维护公平竞争的市场秩序，有利于市场自律式的协调发展。

正是坚定贯彻社会自治的创新治理理念，张家港市社会组织对组织发展方向进行统筹规划，坚持按市场化运作，实现行业自律的同时，注重行业的团结与协作，为企业的发展出谋划策。张家港市塑料饮料机械协会对行业发展的规划功能主要表现为两个方面，一是自律，二是自强。在自律方面，塑饮机协会制定了具有一定行业约束力的行规行约，对违反行规行约的企业在内部给予通报批评以及在协会的网站上予以公布，并处一定的经济处罚，有效杜绝了企业之间乱挖人才、抢注对方域名等恶性竞争现象，减轻了政府处理矛盾纠纷的工作负担。在自强方面，塑饮机协会聘请与塑饮机行业联系比较紧密的政府职能部门领导担任协会的顾问，加强企业与政府之间的沟通联系，让企业能充分享受政府对行业发展的各项扶持政策，并且搭建了张家港塑饮机技术研发中心等共性平台，为企业外出学习考察和参加展会争取机会。张家港市社会组织自律和自强双重作用的发挥充分展现了社会组织自治的领航功能，是组织成员发展壮大的必要依靠，也是实现行业经济发展的现实基础。社会心理学家莱昂·费斯廷格教授指出：“集团成员身份的吸引力并不仅仅在于一种归属感，而在于能够通过这一成员身份获得什么。”[4]社会自治的实现有赖于社会组织自治能力的激活。首先，社会组织必须加强自身组织建设，增强自身运作和行为的规范性，努力健全社会组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度[5]。其次，社会组织要主动与政府建立互利互惠的合作交流机制，促进企业间的资源共享、互动共赢，为成员企业素质的提高和利益诉求的表达搭建良好的平台。最后，社会组织要主动接受来自政府和社会的监督，不偏离民主精神和自由信念的价值轨道，保持足够的理性自律意识，不断完善自身建设。

五、社会组织自治的保障机制：注重纠纷调解

目前我国社会已进入国际公认的敏感发展阶段，正处于一段“黄金发展”与“矛盾凸显”相并存的特殊时期[6]。面对日渐增多、日臻复杂的各类纠纷，引入调解等合意型的纠纷解决方式是充实社会自治功能的迫切需求。在源头上处理矛盾纠纷，就需要社会自治组织的有机配合。社会组织自治功能的发挥，可以有组织、有步骤地把游离的个体聚集起来，以集体名义向政府缓和地表达利益诉求和维护权利并及时回应民需，有助于减少社会成员的对抗性情绪和冲突，解决错综复杂的社会矛盾，促进社会稳定。

正是本着对和谐稳定的执着追求，张家港市在对社会组织的管理中，十分重视社会组织调解手段的灵活运用，使行业内的矛盾能在第一时间予以妥善解决。张家港市装修装饰行业协会就充分发挥了社会组织在企业和政府之间的桥梁、纽带作用，架构起多层次服务体系，调解矛盾纷争。首先，在源头上防止矛盾产生。该协会认真审核家装企业资质，做好相关材料申报受理和核实，并负责企业的意外保险工作。其次，在管理上注重矛盾防范。通过强化企业经营和服务功能，提高企业安全生产意识和管理水平，防范纠纷的发生。最后，在处理上发挥调解功能。装修装饰业协会建立了“张家港市消费者权益保护委员会装修装饰行业协会投诉站”，由18名具有工程师以上职称的工程技术人员专家和1名具有丰富调解工作经验的协会副秘书长组成，专门受理家庭装修装饰工程质量与设计施工合同方面的问题。投诉站建立了接访登记制度，并对来访业主反映的诉求进行分类解决，为业主提供了更为方便、快捷的问题处理途径。

张家港市社会组织对矛盾纠纷的有效预防和及时化解充分展现了社会组织自治的调解功能，是维护社会组织自治权威的重要保障，也是实现社会安定团结的必要保证。社会组织在调解纠纷的过程中，应充分利用自己接地气的优势，及时反映和协调公民和企业各方面的利益诉求，既充当好行业成员利益的维护者，又扮演好公平正义的权衡者，使企业和消费者、企业和政府、公民和政府的冲突得到缓解，循序渐进地彻底根除分歧。同时，社会组织自治较之于政府治理更具专业性，针对不同领域的专业问题更有话语权，也更有益于整合社会资源，利用专业知识进行科学地分析，从而为纠纷的顺利化解提供理性支持。

六、国家治理体系和治理能力现代化的地方样本

“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标被提出，对我国国家与社会关系的转型具有长远而深刻的意义。国家治理体系实现现代化，必然要求打造国家治理主体多元化格局，形成互相依存、互相补充的和谐局面。具体来讲，国家治理体系的实质就是要实现国家和社会协同共治[7]。国家和社会协同共治的关键在于激发社会中介团体的自治能力并引导他们自主治理。社会组织作为社会管理主体之一，能够充分发挥民间性、灵活性等特点优势，实现自我管理、自我服务和自主治理的目标要求，并不断加深与政府之间的合作交流，促使政府的公共服务职能得以有效的拓展和提升，优化社会资源的整合能力。张家港市社会组织自治的成功实践为合作式社会管理方式的运作模式提供了范本，但是不能否认张家港市社会组织的发展有着独特的市场环境和社会条件，这种自治模式只能作为全面改革的初步创新尝试。在国家治理的大背景下，社会组织自治到底该怎样发挥作用还有待理论和实践的进一步探索。

［1］俞可平.权利政治与公益政治［M］.北京：社会科学文献出版社，2003．

［2］陈峰.政社互动：创新社会管理背景下的行政法新模式［J］.北方法学，2013，（6）．

［3］文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路［J］.江苏行政学院学报，2012，（1）．

［4］［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，等，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1996：6．

［5］胡子健.完善社会组织管理机制——地方政府社会管理创新的发展趋势［J］.中共中央党校学报，2013，（6）.

［6］章志远，朱渝.我国群体性事件法律化解机制之反思［J］.苏州大学学报（哲学与社会科学版），2013，（4）．

［7］温宪元.实现国家治理体系和治理能力现代化［N］.南方日报，2013-11-18．

［责任编辑：李 莹］

The Self- government of Social Organizations in the Vision of Modern Governance——Taking the Self-government of Social Organizations in Zhangjiagang as Example

ZHAN Ting

With the deepening of administrative reform, governance mode experiences at a transit from the control mode to the cooperative mode. The systemic governance, governance according to law, comprehensive management and source control becomes the new requirements of national governance. In this context, social organizations in Zhangjiagang establish some management ideals such as the political and social interaction and service administration.They give full play to the coordination,service,pilot and mediation functions for the purpose of designing a develoment path with much value for the self-government of social organizations.It can promote the all-round and multi-level social management pattern and provide a useful sample for national governance syetem and management modernization.

Governance;Social organization;Self-government;Political and social interaction

DF28

：A

：1008-7966（2014）05-0018-03

2014-04-30

章志远教授主持的2012年国家社会科学基金一般项目“行政法视野下的公私合作治理研究”的阶段性成果(12BFX 044）

詹婷（1989-），女，江苏苏州人，2012级行政法学专业硕士研究生。