国家统一前提下的“地方自治”实践——民国时期新疆地方“自治”探索历程

王晓峰

（新疆大学法学院，乌鲁木齐830047）

国家统一前提下的“地方自治”实践
——民国时期新疆地方“自治”探索历程

王晓峰

（新疆大学法学院，乌鲁木齐830047）

民国时期，由于主客观原因，新疆被迫“自立”，从此走上“地方自治”的探索道路。其间经历了专制的“自治”、借鉴的“民主自治”、联合省政府等阶段。这种从自发到自觉的地方政权治理模式与“地方自治”理论中的各要素具有高度近似性，最终基本达到“本省人治理本省”的高级形态，为新中国建立后，实施民族区域自治制度奠定了实践基础。

民国；新疆；地方自治

民国时期，中央政权衰微，地方割据势力兴起。而新疆特殊的边疆性与民族性，为其实现“地方自治”的实践创造了各种条件。虽然这种“地方自治”与近代地方自治理念有很大的差距，但中央政府的影响较小，基本由地方政权主导的自发的“自治”实践，不仅对当时多民族国家的统一、民国的创建做出了重大贡献，同时为新中国建立后民族区域自治制度的形成及政体的完善奠定了基础。此外，还为世界多民族国家如何正确处理国内民族问题提供了有益的解决方案。

笔者尝试将民国时期新疆这段地方主导的尚未成为国家法重要制度的“地方自治”之实践历程进行梳理与分析，为更好地理解和认知现阶段民族区域自治制度提供历史依据。

一、地方自治基本理论

地方自治，最简单的理解是：本地方的人，用本地方的钱，办本地方的事。其实质就是一定区域内的住民对该区域内的公共事务拥有自主权，其精髓就是民主的精神。地方自治的要素主要有：第一，地方自治团体应具有法人的资格，也即在法律上具有独立的人格。第二，地方自治团体具有地域性特点，其权利义务关系受地域的限制。第三，自治经费由本地方负担，以地方税办理本地方之公共事务。第四，遵循国家法律，受政府之监督，不能离开国家而独立存在。第五，地方自治团体为地方自治的主体，自行处理其事务[1]。

二、民国时期新疆“地方自治”的尝试

民国时期的新疆地方，受国内外政治环境的影响，从被迫走上“地方自治”到不同时期地方政权“自治”的探索，共经历了四个阶段。

（一）“地方自治”的先声——新疆辛亥革命

受辛亥革命影响，新疆先后发生了迪化起义与伊犁革命，伊犁革命取得了胜利，并成立了新伊大都督府。该政府成立后，通电全国，宣布共和；大造革命舆论，恢复办报，改《伊犁白话报》为《新报》，用汉、维两种文字出版；废除清旧制，建立资产阶级的议会民主制；提倡民族平等，反对歧视；坚持外交平等，照会俄国政府，承认新伊大都督府为合法政府；等等。其宣布了清朝在伊犁封建统治的结束，试图建立资产阶级民主共和的地方政权，开启了新疆“地方自治”的先声。

（二）专制的“自治”——杨增新“认庙不认神”

杨增新通过和谈成为民国时期新疆首位军政首脑。为了维护“嘉峪关外唯我独尊”的个人独裁，采取了一系列带有地方自治因素的措施，为后来的历任地方政权所承袭。

“地方自治”要素之一是，地方团体在法律上具有独立的人格，同时遵循国家法律，受政府之监督，不能离开国家而独立存在。杨增新主新时，虽不存在地方自治团体，但其统治下的地方政权并不受中央政权的直接控制和指挥，具有相当大的独立性。同时，为了维护其统治的合法性，杨氏坚持“认庙不认神”的政策，始终承认中央政府，但又竭力防止中央政府插手新疆事务。对中央政府颁布的法律法规，如对他有利就执行，如对他不利，或敷衍拖延，或力陈利害，促使中央政府改变初衷。有时甚至不通知中央自行其是。此外，对于新疆地方行政区划，虽按北京政府的规定一律改为县，但县署组织，县知事及职工薪俸等则全由杨增新，与内地各省不同。军队编制更是新旧并行，与内地迥异[2]。这些措施体现了相当大的“自治权”，自行管理其地方事务，不受中央的辖制。

但杨增新坚决维护国家统一，对内阻止泛伊斯兰主义的传播，对外反对外部势力的干涉与侵略，为当时新疆的稳定，国家的统一，做出了积极的贡献。其将泛伊斯兰主义称为“大一回教主义”，认为泛伊斯兰主义不但破坏国家统一，影响新疆社会稳定，还会危及他的统治。为此采取的措施有：一是禁止聘请土耳其等外国人到新疆充当教习和阿訇。明令不准“民间私聘外国人充当阿訇”，“不准土耳其人入境传播大一回教之事”[3]。二是限制新疆穆斯林到麦加朝觐。一则担心朝觐时受泛伊斯兰主义的影响，二则担心新疆穆斯林“潜引土耳其东犯”，使“新疆处于危险之地”[4]。民国初年，泛伊斯兰主义在新疆没有得到传播，与杨增新的各项“防范措施”有关。

为维护祖国领土完整，杨增新尽力阻止帝国主义对新疆的干涉和侵略。为防止沙俄染指伊犁，经中央政府批准，改组伊犁管制，将其归于新疆。后又经中央政府批准，将塔城、阿尔泰地区归于新疆省管辖，统一了新疆。后又与苏联议定了《伊犁中俄通商条款》三十条。使新疆收回了丧失数十年的关税权，沙俄强夺的治外法权、领事裁判权、贸易权等被取消。帝国主义对苏联的干涉，杨增新采取中立主义，拒绝执行北京政府关于支持俄国旧政权的指令；同时采取措施，有效地阻止了喀什提督马福兴出兵俄国的企图；妥善处理了白俄败兵对新疆的侵扰；促使英、俄商人照章纳税；平定了库车买买铁力汗的叛乱；挫败了蒙古对阿尔泰的入侵；等等[5]。

这一系列措施，虽有很多是自行其是，但在外交和涉及国际事务方面，并没有出卖国家主权和民族利益，积极要求中央政府出面干涉、处理，运用国际法原则较好的处理了新疆与相关国家的关系，因而符合“地方自治”中“不离开国家而独立存在”要素的规定。

（三）借鉴的“民主自治”——盛世才借重苏联与中共

盛世才发动政变上台后，为了早日获得中央的正式任命，声称新政府保障新疆永远为中国领土，新政府的政治路线全部建立在中央政府的政治路线上。颁布了十大政治纲领，其内容主要有实行各民族政治、经济、文化平等，人民有集会、结社、出版、言论自由，发展新疆经济，等等，还特别强调外交归中央、实行党化教育、财政与中央统一等条文。此后，在争夺新疆控制权的过程中，南京政府以失败而告终，盛世才获得了任命。盛氏随后投靠苏联，在苏联的帮助下，统一了新疆。但斯大林称“绝对维护包括新疆在内的中国所有领土的独立、完整与主权”[6]。盛氏为了维护统治的合法性，继续宣称新疆是中华民国一个边疆省。

在苏联和共产党的帮助下，盛世才治新初期，颁布了体现进步思想的“六大政策”，实施了相应的地方自治事务。具体内容包括：

第一，实施平等、自由的民族、宗教政策。首先，突出民族平等，吸收少数民族上层人物参加各级政权，政府机关包括正副厅级和地方行政长官中，均有民族人士。其次，重视发展民族文化教育，在省立师范设立了维、哈、蒙等民族班，随后又在迪化成立了编译委员会，编译少数民族文字课本。各县普遍增设或创设了县立小学，给各族儿童以就学的机会。反对民族歧视，学校规定要学习各自的语言[7]。同时，还成立了8个各族文化促进会，涵盖了12个民族。再次，给予各民族参政议政的权利，多次召开全省各民族代表大会。从1934至1939年，每年都举行一次全省范围的人民代表大会。在当时，这不但在新疆是创举，对全国而言召开各民族代表大会，新疆也是首例[8]251。此外，制定了保障信教自由的政策等。

第二，整肃吏治，提倡清廉。新疆省政府公布了惩罚贪官污吏条例，并确实惩办了一批贪官污吏。如呼图壁县长徐文彬、孚远（吉木萨尔）县长吴振邦、库车财政局长骆祥、运输局庶务股长关凤鸣和阜康财政局的王裔钊、王君修等数十人均判处死刑。

第三，大力发展文化教育事业。1933年以前，全疆有60所学校，2 000名学生。至1937年底，全疆各类学校2 124所，学生共计143 324人。可以看出新疆教育事业发展的概况，当时确实是动员社会各个方面的力量多渠道办学。此外，学生入学，概不收费，纸墨笔砚以及课本都由政府供给，并供给膳宿等。中学大学的学生还有津贴，毕业后由政府加以任用，绝无“失业”的恐惧，并且每年还派学生到国外去留学[8]249。

第四，建立政党式组织。1934年成立新疆民众反帝联合会。它是一个官办的群众组织，也是盛世才推行政令的政治团体。反帝会成立时的宗旨是要确立新疆永久为中国之领土，反对帝国主义。主张各民族一律平等、地方自治、实现清廉、打倒贪官污吏土豪劣绅、改良司法、改良和发展财政经济、发展各民族文化、言论出版宗教信仰自由等[9]。后中共党员将其改建为动员领导新疆各族人民一致抗日的指挥部，为贯彻执行党的抗日民族统一战线的方针、路线，做了大量的工作。其中主要有：一是举办训练班，培训干部；二是出版各种书籍刊物，宣传马列主义和抗日民族统一战线政策；三是组织各项活动，动员各族人民积极投身于抗日救亡运动；四是发动抗日募捐，支援抗日前线[10]。后盛世才投靠国民党，反帝会就名存实亡了，但其在新疆历史上的作用和影响是重大的，对新疆地方自治的探索活动亦起到了重要作用。

（四）民族区域自治的“雏形”——《施政纲领》与联合省政府

国民党政府直接统治新疆后，仍未在宪法、法律的框架内，将治理新疆的政策法制化，仍保持了新疆地方政府制定具体措施的“自治”尝试。又分为两个时期，吴忠信主政时期与张治中的联合省政府时期。

吴忠信主新时期，由于三区革命武装发展较快，各地反对暴政的起义不断，导致其无法开展其他事务。主要的地方自治活动就是，成立省县参议会，实行保甲法。

张治中主新后，通过艰难的和平谈判解决新疆问题，最终与三区革命政府签订了《中央政府代表与新疆暴动区域人民代表之间以和平方式解决武装冲突之条款》（以下简称《和平条款》）[11]。通过了和平条款十一条，及关于组织联合省政府的附件一，对于三区革命军队改编的附件二。这些斗争的焦点其实就是围绕自治权而展开的。

这一时期关于地方自治事务取得的成果主要有：

第一，新疆省联合政府的成立。根据《和平条款》规定，原新疆省政府进行改组。1946年7月1日，新疆联合省政府在迪化正式成立。省政府委员25人，其中新疆当地人占19名，少数民族占17人，这在新疆历史上是未有过的，既是三区革命斗争的结果，也是新疆地方自治实践的进一步发展，是其地方自治运动取得的一个重大成果。

第二，张治中主导的《施政纲领》的提出。为了具体贯彻、实施和平条款，张制定了概括为“和平、统一、民主、团结”的《施政纲领》，目的是保障全省和平，拥护国家统一，实行民主政治，加强民族团结，共同努力，完成三民主义新疆的建设[12]。其实质就是“和平条款”的具体化。

第三，为了贯彻实施《施政纲领》，张治中实施了一系列体现地方自治的措施：恢复对人权的保护，释放一切政治犯；组织清理财产委员会，清还人民被没收的财产；为保护人民享有的各种自由权利，撤销特务机构警务处；颁布选举法，选举了县级参议员和县长。就民族成分言，民选县参议员中，少数民族占59.31%；经济上，减免捐税。全省免除所有税收半年，同时各征收局一律撤销，这在全国也是先例；建立官办的现代公司，培养新技术人才，修建水利工程设施；民族文化教育宗教方面，成立了西北文化建设协会，并成立编译馆，出版了维、汉文版书籍；实施睦邻友好的外交政策，解决了中苏间在新疆遗留的几个问题，并继续与苏商谈经贸合作等问题。

三、民国时期新疆“地方自治”探索评析

根据地方自治理论来分析上述民国各时期新疆地方自治的活动或事务，可总结出以下结论：

第一，由于主客观原因，来自中央及内地各省的协饷断绝，民国时期新疆地方的一切经费必须自筹，导致新疆财政被迫独立。这符合了自治经费由本地方负担的要素。

第二，从杨增新起到张治中代表中央政府组织省联合政府，地方自治这一政策或措施，都是在新疆省境内开展，与中央政府对内地的实行省县制度存在很大的不同。这又符合了地方自治团体具有地域性特点。中央政府或出于无奈，或主动采取的不同于内地的地方自治政策，只能在新疆省境内实施，其他地方不存在这种权利义务关系。

第三，民国时期新疆地方政权都是半独立于中央的权威之外，各时期政权都宣布服从中央，并想方设法获得中央的认同，都宣称自己是中华民国的组成部分，是统一的多民族国家的组成部分。获得统治的合法性地位，因而拥有独立的人格。同时符合遵循国家法律，受政府之监督，不能脱离国家而独立存在的要素的规定。体现了新疆地方政权自行处理其事务的“地方自治”属性。

总之，民国时期新疆地方政权的治理模式与“地方自治”的要素符合度随着时间的推移，越来越相近，直至最后省联合政府的成立，基本接近本省人治理本省的“地方自治”的程度。而这一重要的“地方自治”的高级形态，为新中国建立后，实施民族区域自治制度提供了有益的借鉴，奠定了实践基础。

［1］陈绍方.地方自治的概念、流派与体系［J］.求索，2005，（7）．

［2］［日］鲤渊信一.新疆现代政治社会史略［M］.白振声，译.北京：中国社会科学出版社，1992：112．

［3］杨增新.呈明修改管理寺庙条例意见文［Z］.补过斋文牍续编（卷一）.

［4］陈慧生，陈超.民国新疆史［M］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2007：96．

［5］王晓峰.民国宪法在新疆的实践研究［D］.上海华东政法大学，2011．

［6］［俄］马克斯·贝洛夫.苏联的外交政策（1929-1941）［M］.剑桥大学出版社，1947：163-164．

［7］新疆社会科学院历史研究所.新疆简史（第三册）［M］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，1980：224．

［8］方英楷.中国历代治理新疆国策研究［M］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2006．

［9］共青团新疆维吾尔自治区委员会.新疆民众反帝联合会资料汇编［G］.乌鲁木齐：新疆青少年出版社，1986：5-6．

［10］苗普生，马品彦，厉声.历史上的新疆［M］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2006：373．

［11］张治中.张治中回忆录（下册）［M］.北京：中国文史出版社，1985：426-427．

［12］张治中.从迪化会谈到新疆和平解放［M］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，1987：67．

［责任编辑：李 莹］

"Local Autonomy" Practice under the Premise of National Unity——The "autonomy" odyssey of Xinjiang in the period of Republic of China

WANG Xiao-feng

In times of Republic of China, due to the objective and subjective reasons, Xinjiang province was forced to the road of "Autonomy". During this period, it experienced autocratic "autonomy", "democratic autonomy"from the Soviet Union, a joint province government and other stages. This local governance model from spontaneous to conscious with the elements of "local autonomy" theory is highly similar, finally reached the advanced form of the natives governance of the province. It laid the practical foundation for the implementation of regional ethnic autonomy system after the founding of People's Republic of China.

Republic of China;The province of Xinjiang;Autonomy

DF04

：A

：1008-7966（2014）05-0001-03

2014-05-12

新疆大学博士毕业生科研启动基金资助项目“近代新疆民族地方自治法制研究”的阶段性成果（BS110214）

王晓峰（1976-），男，山西临汾人，新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地研究人员，副教授，法学博士，主要从事法律史研究。