以法治思维推动人民检察院组织法修改

刘斌，宋冀峰

（1.天津市津南区人民检察院，天津300350；2.天津市人民检察院，天津300222）

以法治思维推动人民检察院组织法修改

刘斌1，宋冀峰2

（1.天津市津南区人民检察院，天津300350；2.天津市人民检察院，天津300222）

作为人民检察院工作指导总原则的《检察院组织法》逐渐显露出一些结构性缺陷和体系性矛盾，难以适应新形势下保障和规范检察机关履行法律监督职责的需要。建议运用法治思维改革精神，明确检察机关的法律监督属性，对不合时宜的结构和内容进行修改，同时注重吸收和借鉴近年来检察改革实践的成果，有层次、有重点地推动《检察院组织法》修改工作，保障检察权科学运行。

检察院组织法；法治思维；基本原则；改革成果

现行《检察院组织法》实施35年来，对于规范和保障人民检察院依法行使职权，推动中国特色社会主义检察事业的发展，起到了重要作用。但随着国家经济社会的快速发展，经济体制与政治体制改革不断深入推进，社会对于法治和公平正义的需求不断增加，现行《检察院组织法》在许多方面已严重滞后于司法实践。尽管各级检察机关在实践中对进一步加强法律监督进行了有益探索并取得了一些改革成果，但都是以内部工作文件的形式对《检察院组织法》的内容进行局部调整和完善。长期的“零敲碎打”容易形成“立法碎片”，影响了法律规范的系统性、完整性和权威性；同时，由于这些内部工作文件不属于“基本法律”范畴，在司法实践中有约束力不强之虞，无法有效解决一些深层次矛盾和结构性问题。

作为一项重大的现实课题和系统工程，《检察院组织法》的修改究竟该如何进行呢？笔者认为，应当注重运用法治思维来推动《检察院组织法》的修改。众所周之，法治思维就是按照法治的观念、原则、精神和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。具体到《检察院组织法》修改工作中，就是要坚持宪法法律至上和科学立法，在正确理解和解读法治社会背景下检察机关在角色、任务、职权、组织等方面变化的基础上，准确把握检察机关法律监督属性，健全检察权运行，促进检察监督体系的完善，为法治社会建设提供制度保障。

一、《检察院组织法》的修改模式及原则

自1991年高检院开始组织力量研究论证修改工作以来，有关修改模式及原则的讨论一直存在，有观点认为应采取1979年时涉及法律地位、职能定性的重大修改，也有观点认为应采取1983年、1986年时涉及少数条文的微调。结合检察工作发展的客观要求，笔者提出如下建议：

（一）应采取适度修改的“中改模式”

其一，结合《检察院组织法》多年施行情况，该法的立法精神和基本框架仍然可行，总体上反映了我国人民的根本利益，在加强国家法治建设进程中发挥了重要作用，无须根本否定，只要加以改革和完善便可适应我国检察工作需要，因此，采用适度修改的中改方案，是比较稳妥适宜的。

其二，目前现行《检察院组织法》存在的问题主要是由于特定时代条件下立法技术的局限性及承载职权责任的文字含义的滞后造成的，集中表现在一些规范的过时与缺失，在这种情况下，较之体系性的评判与问题性的颠覆，法律内部条文的修改完善和局部结构的重新调整或许更具实效。具体来说就是要在宏观上明确突出检察机关的法律地位，对检察制度进行科学、合理的顶层设计；在具体条文处理上则要把陈旧的指导思想，不合理、不完备、过时的内容予以调整、修改甚至删除，把司法改革成果，特别是一些在实践检验中比较成熟的做法，提升为法律加以确认和规范。

（二）修法过程中应当坚持四大原则

一是充分体现党对检察工作的明确要求。党的领导是法治精神的重要体现，检察机关的建立和发展始终离不开中国共产党的正确领导，坚持党的领导既是我国检察制度的鲜明特色，也是修改《检察院组织法》、发展检察事业以及推进检察改革进程要坚持的首要原则。党的十六大以后，司法体制改革成为贯彻落实依法治国基本方略的重大举措，一系列重要部署陆续展开,这些改革既为新时期检察工作发展指明了方向，其成果也成为检察制度的新内容，在《检察院组织法》的修改过程中，要充分体现近年来党对检察工作的明确要求，应尽可能将上述文件精神，特别是党的十八大、十八届三中全会精神中对司法改革的具体要求，纳入法律条文，从而使检察机关强化法律监督有法可依。

二是强化检察机关法律监督地位。本次修法，要准确把握我国检察机关的职能定位，进一步明确法律监督范围，将对刑事、民事行政、民事公益诉讼、对限制人身自由的行政处罚和强制措施的监督纳入《检察院组织法》。同时，检察机关要更好地履行宪法规定的法律监督职责，还应进一步强化人民检察院上下级领导关系，一方面要明确检察机关上下级之间的领导职权，上级检察院领导下级检察院的工作，上级检察院可以改变或撤销下级检察院的决定，上级检察院的决定下级检察院必须执行；另一方面，要明确检察机关独立行使检察权的经费保障问题，尽管目前国家的财政体制没有做出相应变革，“分级管理、分级负担”的局面还将存在，但我们可以先按照中央关于司法体制改革的要求在《检察院组织法》中做出原则性表述，待条件成熟时再做出具体规定，通过完善相关工作机制予以解决，这样做，既可以体现检察改革的方向，又可以保证法律条文的科学性和可行性。

三是明确对人权的司法保障。2012年新修订的刑事诉讼法将人权保障作为一项重要任务规定下来，为多样化人权价值的实现提供了宪法性依据和约束，有利于推动各法律部门，尤其是刑事法律部门强化人权保障的观念[1]。作为法律监督机关，刑事检察工作是检察机关的核心工作，更加注重对人权的尊重和保障，在对《检察院组织法》中职权及行使职权程序的制度设计中，要在参考刑诉法、律师法等相关法律规定的基础上，结合检察机关的活动特点，重点吸收体现人权保护的内容，平等保护犯罪嫌疑人、被告人和被害人等重要诉讼利益关系人的诉讼权利。

四是坚持立法的科学性，保持法律规范之间的衔接协调。在修改《检察院组织法》的过程中，特别要处理好与三大诉讼法的关系。顾名思义，《检察院组织法》重点调整对象应是检察机关的“组织”，即我国检察机关在国家机构中的性质、地位、作用和职责；三大诉讼法则是从诉讼规律出发，调整的是刑事、民事、行政诉讼活动。因此，一方面，在修法过程中要适当淡化“行使职权的程序”之内容，只需作根据性、原则性的规定，另一方面，《检察院组织法》的修改还是要注重从完善法律监督职能的角度出发，着力解决诉讼法中难以专门规定的法律监督问题，如知情权、调查权、纠正违法权、检察建议权、职务犯罪预防权、查阅复制或者调阅案卷材料及更换办案人员建议权等，这样既体现了《检察院组织法》与诉讼法之间的特点，又避免了条文上的重复。

二、对不符合法治精神的内容进行调整、修改

经过一轮又一轮的司法改革和法律修订，现行《检察院组织法》的诸多内容日益显现出不符合法治精神和保护公民利益的一面，如“反革命”、“逼供信”、“法令”、“免予起诉”、“劳动教养”等提法已经过时。特别是2012年刑事、民事诉讼法的修改，更凸显出现行《检察院组织法》中有关检察机关监督职权及程序的内容不完善、不协调。因此，要利用修法的机会，对那些不符合实践需要的，特别是与宪法、法律相冲突的条款予以修改或淘汰，使修改后的条文能够遵循司法规律、适应检察需求，进而实现符合法治精神的司法效果。

（一）对结构的调整

现行《检察院组织法》由“总则”、“人民检察院行使职权的程序”和“人民检察院的机构设置和人员的任免”共三章28条文组成，结构有不严谨、不科学之处，具体表现在：

其一，总则内容过于庞杂，用10个条文囊括了检察机关的定义、性质、组成、任务、职权、活动原则、与权力行政等机关的关系，陈述内容不全面且条文间缺乏逻辑关系。

其二，各章之间结构体系不够严谨、周到，如全文没有设定“人民检察院的职权”章节，却单独设定了“人民检察院行使职权的程序”一章；总则部分已经出现了各级检察院设置的条文，却又将“人民检察院的机构设置和人员的任免”单列为第三章。

其三，结构设计上存在缺失。作为开展检察工作的“总章程”，《检察院组织法》的结构设计应当形成一个完整的检察组织系统，其各要素应能够构成科学、合理的结构体系，才能有效发挥检察机关作为法律监督者的职能。而现行《检察院组织法》在做出性质、职能、程序、组织、人员等内容后，并没有以“组织保障”托底，我国实行的又是“分级管理、分级负担”的司法经费保障制度，其造成的结果是人、财、物受地方制约太多，不仅使检察机关的上下级领导关系失去了坚实基础，也不利于检察机关依法独立行使检察权[2]。

合理的立法结构直接影响法律条文的设计和适用效果，在对《检察院组织法》的内容进行修改之前，我们应该先对其结构进行调整，建立起各章之间清晰的逻辑关系。笔者的修改建议是：将“人民检察院的职权”内容从总则中剥离出来，与职权行使程序合并后形成独立的一章，同时加入组织保障相关内容。即修改后的《检察院组织法》由“总则”、“人民检察院的职权及行使程序”、“人民检察院的机构设置和人员的任免”和“组织保障”共四章组成。

（二）对条文的修改

其一是有关检察机关性质、地位和任务的内容，具体建议有：

将原文第1条修改为：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

将原文第3条第二款修改为：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请同级人民代表大会常务委员会决定，或者报请上一级人民检察院答复。”

将原文第4条修改为：“人民检察院通过行使检察权，保障法律的统一正确实施，维护国家利益、公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益。人民检察院通过检察活动预防犯罪，教育公民忠于祖国，自觉遵守宪法和法律，积极同违法犯罪行为作斗争。”

其二是有关检察机关职权及程序的内容，具体建议有：

将原文第5条第一项修改为：“对于叛国、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。”将第三项修改为：“对侦查机关移送的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对侦查机关的侦查活动是否合法实行监督。”将第五项修改为：“对于刑事判决、裁定的执行和监狱、看守所机关的活动是否合法，实行监督。”补充一项作为第六项，即“对于民事、行政诉讼活动是否合法，实行监督”[3]。

将原文第7条修改为：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督；坚持调查研究，重证据不轻信口供，严禁刑讯逼供。”

将原文第8条修改为：“各级人民检察院行使检察权，对于任何公民、法人以及其他组织在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。”

将原文第9条修改为：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”

将原文第11条修改为：“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案，或者按照管辖规定移送有关机关进行立案侦查。侦查终结，人民检察院认为必须对犯罪嫌疑人追究刑事责任时，应当由人民法院提起公诉；认为不需要追究刑事责任时，应当将原案撤销。”

将原文第12条修改为：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”

将原文第13条修改为：“人民检察院对于公安机关要求起诉的案件，应当进行审查，决定起诉或不起诉。对于主要犯罪事实不清、证据不足的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”“人民检察院发现公安机关的侦查活动有违法情况时，应当以《纠正违法通知书》的形式通知公安机关予以纠正，公安机关应予以回复。”

将原文第14条中“或者免予起诉”的文字删除。

将原文第15条修改为：“人民检察院提起公诉的案件，由检察长或主诉检察官、检察员、助理检察员以国家公诉人的身份出庭支持公诉，并且监督审判活动是否合法，法律另有规定的除外。人民检察院派员出席法庭，应当与人民法院的审级相适应。”

将原文第16条修改为：“人民检察院起诉的案件，公诉人认为案件情况有重大变化时，应当要求法庭延期审理。人民检察院应当在补充侦查后提请人民法院恢复法庭审理或者撤回起诉。”

将原文第19条中“劳动改造机关”的文字删除。

三、实现改革成果的法律化、制度化

近年来，检察机关不断优化检察权配置，强化内外部监督，化解制约检察工作科学发展的保障性障碍，在深化改革方面取得了重要成果。2012年两大诉讼法的修订，又为检察机关增设了一些新的监督措施和手段，保障了法律监督权的行使。对于这些改革成果，《检察院组织法》有必要以法律的形式固定下来。

1.人民监督员制度。高检院自2003年开始试行这一制度以来，通过选任公民有序参与的方式，强化了对职务犯罪查办等工作的监督，试行近11年来，共选任人民监督员4.8万余人次，监督各类职务犯罪案件4.2万余件，切实提高了检察机关的执法水平，有效促进了检察队伍建设。但目前适用人民监督员制度的法律依据薄弱，在实践中仅依靠2010年高检院出台的《关于实行人民监督员制度的规定》，制度运行缺乏保障。因此笔者建议，在《检察院组织法》的总则中加入人民监督员制度的内容：“人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，应当接受人民监督员的监督。人民监督员制度另行规定。”同时，建议全国人大常委会尽快将人民监督员制度纳入立法规划，具体规定人民监督员的选任方式、任职期限、监督范围、职责保障等内容。

2.派驻检察室。实践证明，派驻检察室有利于延伸法律监督范围，促进检力下沉，有助于检察机关及时掌握社情民意，促进依法履职，是检察机关发挥法律监督职能的有力途径。建议在《检察院组织法》总则部分第2条增设一款：“基层人民检察院根据工作需要，可以在街道、乡镇、社区等区域设置若干派驻基层检察室。派驻基层检察室是基层人民检察院的组成部分。”

3.主诉检察官制度。作为一项在全国范围内推行了10多年的检察制度，主诉检察官制度的相关经验做法已经非常成熟，《检察院组织法》应重点纳入三方面内容：其一是关于地位的确认，建议规定：“主诉检察官办案责任制，是在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度。”其二是关于资格的取得，建议规定：“通过省级以上人民检察院组织的统一考试，取得主诉检察官资格。”其三是关于任免的程序，建议规定：“省、自治区、直辖市人民检察院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免；副检察长、检察委员会委员、主诉检察官、检察员和人民检察院分院副检察长、检察委员会委员、主诉检察官、检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任命。”

4.检察长列席审判委员会。检察长列席审委会的核心价值在于确保进入审委会的案件，在司法最为权威的环节得到正确定性和公正处理，维护当事人合法权益，维护社会的公平正义。建议在《检察院组织法》“人民检察院的职权及行使程序”一章明确规定检察长列席审委会的法律依据、列席人员的范围、列席会议的范围、程序的启动等方面内容，具体条文设计可参照2010年“两高”《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的相关内容。

5.职务犯罪侦查权及监督。职务犯罪侦查权是检察机关的一项主要权能，在现阶段反腐败斗争形势下，依法规范使用职务犯罪侦查权的重要性和必要性不言而喻。但现行《检察院组织法》对检察机关职务犯罪侦查权的规定比较滞后，表述也过于简单，需要从立法上加以明确。一是要明确初查是人民检察院的一项重要职权，即检察机关对于检察权所涉范围内的事项有进行调查的权力；二是要纳入检察机关技术侦查权的内容，即针对特定案件，检察机关根据侦查需要，经严格的批准手续，可以采取技术侦查措施；三是吸收对职务犯罪侦查权进行监督制约的改革成果，主要是职务犯罪案件逮捕权上提一级的内容。

6.民事、行政检察监督职权。作为法律监督权重要组成部分，民事行政检察监督一直在司法实践的不懈探索中艰难前行，应当说，民行检察监督权的起步、发展与完善的过程，正是我国检察改革的一个缩影，特别是2012年民事诉讼法的修改，进一步拓展了监督范围，丰富了监督手段，为民事检察监督的发展提供了广阔的空间[4]。因此笔者建议，本次《检察院组织法》的修改，应尽可能建立起一个以民事行政诉讼监督权、公益诉权、司法弹劾权（包括调卷权、违法调查权、建议更换承办人权、提请人大罢免违法审判人员建议权）和一般监督权（包括对限制和剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚的监督权）为内容的民事行政监督权体系。在具体条文设计上：

关于民事行政诉讼监督权，建议规定：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，上级人民检察院对于下级人民检察院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，发现有违反法律、法规规定情形的，应当按照审判监督程序，提出抗诉。”

关于调阅权，建议规定：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，上级人民检察院对于下级人民检察院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有违反法律、法规规定情形的，可以向人民法院调阅或者查阅审判案卷，进行审查。”

关于调查核实违法事实和建议更换办案人等监督措施，建议参照2010年“两高三部”下发的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 (试行)》的相关规定。

关于公益诉权，建议规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害国有资产等损害社会公共利益的行为，检察机关、有关组织和法律规定的其他单位可以向人民法院提起诉讼。”

7.纠正违法。《纠正违法通知书》是检察机关履行法律监督职责的重要措施之一，仅在2013年，全国检察院共对侦查违法情形提出纠正意见72 370件次，在司法实践中发挥了重要作用。但由于纠正违法通知的适用依据散见于多部法律规范和司法机关内部工作文件中，在执法实践中效果有时并不理想。建议在《检察院组织法》中规定:“人民检察院如果发现公安机关的侦查活动、执行机关执行刑罚的活动有违法情况，应当通知公安机关、执行机关予以纠正。”同时，要明确《纠正违法通知书》的适用范围、程序和纠正违法异议解决机制，增强监督实效。在具体条文设计上，可以参照《人民检察院刑事诉讼规则》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 (试行)》、《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》、《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院监外执行检察办法》和《人民检察院看守所检察办法》。

8.检察预防与检察建议权。检察预防权是检察机关针对国有单位或国家工作人员行使的一种最大限度地预防和减少职务犯罪的权力，检察建议是一种非诉形式的监督手段，两者虽通常不会发生诉讼法意义上的法律后果，但却是检察机关履行法律监督职能的重要手段。高检院于2009年制定下发了《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》，“含蓄”地规定了检察预防权，并于同年下发《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，明确将检察建议作为一种监督方式。检察预防权和检察建议在司法实践中发挥了重要作用，应当纳入本次修法范畴，具体建议为：在“人民检察院的职权及行使程序”一章明确检察预防、检察建议权是检察活动的重要组成部分，如检察预防权可规定为：“对于人民检察院立案侦查的职务犯罪案件，人民检察院应当结合办案深入分析职务犯罪产生的症结、原因，查找机制、制度和管理漏洞，向发案单位提出预防建议并协助堵漏建制。”[5]对于检察建议权，可明确规定为：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”

［1］肖中华，孙利国.当代中国宪法的发展与刑法理念的更新［J］.人民检察，2012，（13）.

［2］赵钢，阮志勇.人民检察院组织法修改之我见［J］.人民检察，2012，（20）.

［3］林文新.关于人民检察院组织法结构和内容的修改建议人民检察院组织法修改问题研究（卷9）［M］.北京：人民检察出版社.

［4］高文军，杨保森，刘来艳.人民检察院组织法修改背景下民行检察监督职能之优化配置［J］.潍坊工程职业学院学报，2013，（5）.

［5］杨圣坤.检察预防权入检察院组织法的实践需求和条文设计［J］.安徽大学法律评论，2012，（2）.

［责任编辑：李 莹］

Modifying the Organic Law of the People's Procuratorate under the Rule of Law Thinking

LIU Bin1,SONG Ji-feng2

The organic law of the People's Procuratorate , as the general principles guiding the work of the Procuratorates，has gradually revealed some structural defects and systemic contradictions. In recent years, it is hard to fulfill its legal duty which guarantee and regulate the prosecution under the supervision of the new situation. The best way is to modify the law under the spirit of law reform thinking, clear the property of the prosecution, change the outdated structure and content, while focusing absorb and learn from the results of prosecutorial practice of reform in recent years. The purpose is to modify the law steadily and guarantee the prosecutorial power to run scientifically.

the Organic Law of the People's Procuratorate;the rule of law thinking;the basic principles;results of the reform

DF0

：A

：1008-7966（2014）05-0008-04

2014-04-23

刘斌（1982-），男，天津人，助理检察员；宋冀峰（1985-），男，河南扶沟人，助理检察员。