我国试点地区宅基地使用权退出制度探析

郭彩玲，付坚强

（南京农业大学人文学院，南京210014）

我国试点地区宅基地使用权退出制度探析

郭彩玲，付坚强

（南京农业大学人文学院，南京210014）

建设和谐社会的关键是城乡统筹发展，而土地制度成为阻碍社会和经济进一步发展的主要瓶颈之一。我国部分试点地区已经开始探索宅基地使用权退出制度，并制定了一系列相关的政策法规，通过整理试点地区现行宅基地使用权退出制度的操作流程和相关规定，分析宅基地使用权退出条件、退出程序和保障中存在的问题，提出完善宅基地使用权退出制度的思路和建议。

农村宅基地；退出；法律问题

从法律角度看，宅基地使用权退出意味着基于某个特定宅基地上的合法使用权回归所有权人，这个基于特定宅基地上的用益物权随之灭失，宅基地使用权退出是一种用益物权的消灭。基于此，笔者认为宅基地退出是指宅基地使用权人通过一定的途径，将基于某个特定宅基地上合法的使用权还给宅基地所有权人，使得宅基地所有权与宅基地使用权统一于同一个主体。主要包括两种形式：一是农民因自身生活情况变动等自愿单个退出宅基地使用权，将宅基地使用权归还村级集体经济组织；二是村级集体经济组织结合乡镇、各级政府等其他组织实施的土地整理项目等，将宅基地使用权大面积或者整体退回村级集体经济组织，然后村级集体经济组织用于企业入股、耕地复垦等。目前，部分学者讨论宅基地使用权退出制度时，总结了一些试点地区的操作模式，笔者认为，因为对整个宅基地的操作流程没有清楚地进行分析，其中一些模式的总结并没有反映整个宅基地使用权退出制度的流程，导致以偏概全地概括所谓的模式。

一、试点地区宅基地使用权退出的做法

对于农村宅基地退出，天津市率先进行了“宅基地换房”的尝试，浙江和重庆地区的宅基地使用权退出制度相对也比较完善。以下通过分析三地的宅基地退出制度的操作过程，并对两地退出制度进行比较研究，提出宅基地退出制度中可能出现的问题，以及完善的思路。

（一）重庆市宅基地使用权退出的做法

重庆市在宅基地使用权退出制度中，主要针对有固定非农工作,有稳定收入来源,自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权,退出集体经济组织的农民可以获得城镇户口和相应的保障[1]。江北区鱼嘴镇双溪村“土地换社保”是将宅基地使用权和耕地承包权退回村级集体经济组织后，可以申请城镇户口并获得与城镇居民相同的各种社会保障等，退出的宅基地进行复垦，通过置换建设用地指标获得的资金用于弥补退出补偿金等费用；重庆九龙坡区探索的“承包地换社保，宅基地换住房”改革。即农民自愿退出宅基地和承包地的，可以用宅基地换取集体建设住房，用承包地换取城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。而其宅基地使用权退出后复垦耕地多出来的建设用地指标，则通过地票交易形式获取相应资金。

（二）浙江嘉兴宅基地使用权退出的做法

浙江嘉兴的“两分两换”改革，相对于重庆市的宅基地使用权退出更具灵活性。“两分”是将宅基地和承包地分开，不再进行统一退出或置换；“两换”是指退出宅基地和承包地的农民，可以分别获得住房和社会保障等补偿[2]。宅基地使用权退回村级集体经济组织的，则可以将原有宅基地作价后获得货币补贴，到城镇购置商品房或者搬到安置区置换搬迁安置(公寓)房，部分或全部到产业功能区置换标准产业用房；而如果承包地退回村级集体经济组织的，则可以获得城镇居民享有的社会保障等补偿。

（三）天津市宅基地使用权退出的做法

天津市为了推进小城镇和新农村建设，在全国最早开始尝试“宅基地换房”改革。天津市“宅基地换房”改革中，在农民自愿的基础上，高水平规划设计和建设一批有特色利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇，用村民现有宅基地统一置换新建小城镇的楼房，实现农民向城镇集中[3]。农民换取房屋后，其使用的土地依然是集体所有的宅基地，只是通过高效规划节约了宅基地，同时改善农民居住环境和生活设施。而对原有宅基地进行复垦，保持耕地总体面积不减少。同时除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。

二、试点地区农村宅基地使用权退出中存在的问题

（一）宅基地使用权退出条件中存在的问题

1.对闲置宅基地强制退出条件的规定，存在“一刀切”问题。根据浙江省淳安县人民政府办公室关于加强农村闲置宅基地管理的通知（淳政办发[2011]160号）文件，闲置宅基地的类型主要有：一户多宅，两年未建房屋，废弃无主宅基地等6种形式。而对应收回的闲置宅基地的处置，则除了1989年前历史遗留的闲置宅基地在符合村庄规划的前提下，原则上予以保留，其他都应该拆除，存在“一刀切”现象。

2.闲置宅基地的部分认定标准模糊，可操作性差。淳政办发[2011]160号文件中对于废弃的、无主的宅基地如何认定，农村中许多宅基地因为继承等原因，导致宅基地长时间废弃，但是农村中将宅基地作为“私有”的观念严重，虽然很多表面上是废弃无主的宅基地，但是村民往往通过各种关系认定是宅基地使用权人，并且很多观念是村规民俗。

经批准后两年未建成住宅且不再需要使用的宅基地。对于“不再需要使用的宅基地”如何认定？不需要在农村居住，户籍转出本村还是其他认定条件，文件中并没有规定，导致在对闲置宅基地的认定上存在人为操作空间大，容易一个规定，多个标准，导致村民不服。

（二）农村宅基地使用权退出程序中存在的问题

1.宅基地使用权退出中审批手续繁杂。因为大多宅基地退出都涉及户籍、住房、保险、教育等，农民在个体自愿退出宅基地使用权申请时，不但要交宅基地使用权退出申请材料，还要后续办理各种相关户籍等材料。因为各个领域由不同部门负责，导致审批手续繁杂，且很多配套制度不完善，导致后续的手续迟迟不能办理，一方面，农民在各种文件审批申请中消耗太多成本；另一方面，由于这种低效办公的情形，使得农民不信任政策中保证的各种保证，造成宅基地退出吸引力低，难度大。

2.部分村庄宅基地使用权退出补偿基金空缺大。在宅基地使用权退出过程中，有政府介入的整体宅基地使用权退出形式的资金来源相对较广，政府补贴，企业介入，银行贷款等形式，在一定程度上保证了宅基地使用权退出基金能足额支付给农民，而在农民个体自愿退出宅基地使用权的情形下，村级集体经济组织因为收入有限，一般存在宅基地使用权退出补偿基金缺口大，农民因为无法得到补偿而不愿退出宅基地使用权的情况。

3.土地复垦的责任主体及监督主体不明确。在农村宅基地使用权退出试点之前，我国部分省份已经进行了城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、土地复垦等项目，在土地复垦中，这些试点对复垦的标准等有详细的规定，而在宅基地使用权退出项目中，浙江及重庆很多试点都将宅基地退出和耕地复垦等土地综合整治同时实施，而在涉及耕地复垦的情况下，虽然都指出先复垦后用地，复垦耕地要保证质量且有所上升，但在实际操作中，对于土地复垦的主体规定五花八门，一个项目一个规定，而作为土地复垦质量的评定单位和监督单位，规定不明确，或者同一个部门负责，容易形成重视建设用地指标，而忽视耕地的复垦实施的情况。

（三）农村宅基地使用权退出补偿中存在的问题

1.宅基地退出后农民跨区县落户，保障措施出现推诿现象。重庆市许多地方将农民宅基地使用权退出和户籍改革同时进行，自愿退出宅基地使用权的农民将获得落户城镇、住房、医疗、教育等与城镇居民相同的待遇，但是在具体实施过程中，因为相关规定中，转户居民的社会保障、就业、住房等，原则上由落户区县负责落实，而保留的农村权益和相关待遇，原则上由宅基地所在转出地区县负责。因为涉及跨区县合作问题，和区县之间权益分配问题，实际中存在区县之间互相推诿，农民退出后保障无法落实的现象。

2.部门配合力度差，后续保障不到位。部分试点太过激进，在宅基地退出方面缺乏规划引导，基础设施不健全，条件不成熟的情况下，就开始实施宅基地使用权退出，这样因为政府部门之间在短时间内无法形成有效配合，特别是一些户籍、保险教育等配套保障部门，内部没有实施相关的服务安排，导致许多农民在宅基地使用权退出申请审批后，后续保障落实不到位[4]。

3.退出补偿中，房屋补偿不合理，民怨四起。宅基地使用权退出中，关于宅基地使用权和房屋所有权的补偿，一般是按照面积进行补偿。宅基地使用权作为一个村庄的集体经济组织成员享有的权利，在取得时，一般按照以户为单位，并结合人口情况进行审批，对于宅基地使用权进行补偿，按照面积大小进行相应补偿符合公平原则。而房屋的建设，是村民自己根据个人经济能力建造的，其中房屋的质量、装修等存在很大的差异。但是在宅基地使用权退出中，许多地方为了简便等原因，不区分房屋建设情况和装修情况，只参照房屋的建设，分为住房和偏房进行划分，补偿标准太过简陋，造成村民存在各种不满情绪。

三、完善试点地区宅基地使用权退出的法律建议

目前，我国现有的关于宅基地退出的规定，大概地给出了一个原则性的指导，分析典型地区的宅基地使用权退出的相关制度，针对其中出现的一些法律问题，笔者从切实维护农民土地权益的角度出发，提出几点完善宅基地退出制度的建议。

（一）完善宅基地使用权退出程序的法律建议

1.针对宅基地使用权退出中审批手续问题。宅基地使用权退出中因为涉及许多与农民切身利益相关的问题，农民在落实其权益的过程中，必然涉及很多政府部门。如何解决各种办理审批手续的有效性？笔者认为，要加强部门之间的有效配合，可以由市政府牵头设立市一级的农村宅基地退出办公室，负责制定宅基地使用权退出的相关配套制度，同时协调各部门之间的配合。

2.针对宅基地使用权退出中基金缺口问题。对于农村宅基地使用权退出，一般要采用激励机制才可能吸引农民自愿退出宅基地使用权，而激励机制建立的基础是对宅基地使用权退出主体进行适当补偿，目前，大部分地区宅基地使用权退出资金存在缺口，如果想要保障农民土地权益，只有拓宽宅基地使用权退出基金来源。可以借鉴浙江省衢州市龙游县宅基地有偿选位的创新制度，在农民自愿原则基础上，村级集体经济组织可以通过村民代表大会讨论通过符合本村集体情况的宅基地有偿选位具体办法，对哪些地区需要有偿选位，如何有偿选位制定管理办法，然后按照有偿选位所获的资金则用于村庄整治、宅基地使用权退出的补偿等公共基金。

3.针对宅基地使用权退出后土地复垦问题。参考浙江江山市颁发的《江山市建设用地复垦实施办法》（江政办发[2007]238号）中对农村土地复垦项目中的项目申请，实施，尤其是土地复垦标准，规格等都有详细的规定，虽然该规定是针对村集体申请的建设用地复垦项目制定，但是在实施宅基地退出中存在的土地复垦时，可以借鉴其优越的地方。该办法在第9条详细规定了土地复垦中关于水田、旱地、水塘、水利设施等复垦的详细规定，而宅基地退出过程中，涉及的耕地复垦，可以结合本地实际情况，制定详细的复垦标准和验收制度。

（二）完善宅基地使用权退出保障的法律建议

1.针对区县和部门之间的协调问题。对于宅基地使用权退出中存在的落户情况，农民住房、社保、在原村集体中仍然享有的权利等问题，需要两个区县进行共同实施，保障农民权益，为了防止出现两个区县相互推诿，笔者认为除了可以设置专门负责农村宅基地使用权退出办公室形式外，最主要的是在宅基地退出制度制定时，应该将权益分配清楚，通过概括和列举两种方式，尽可能详细地分配各自的权利和利益，从而做到有效衔接，切实保障宅基地退出主体的权益。

2.针对房屋等补偿标准的问题。目前，对于农村宅基地使用权退出的补偿，分为针对宅基地使用权和房屋等附属设施的补偿以及针对人的补偿两类。针对人的补偿主要有户籍、就业、社保等，个体之间一般没有区别，同一个集体经济组织或者同一区县的基本都相同。而针对宅基地使用权和房屋等附属设施的补偿则存在较大差异。

宅基地使用权退出的补偿，目前是按照宅基地使用权面积进行购房补助的货币或者住房补偿，相对来说较合理。因为宅基地本身是村集体经济组织成员按照每户和其人口情况取得的，按照面积进行补偿，既保证以户为单位进行补偿，又照顾到人口多少的差异。

而房屋及其地上附着物的补偿，一些地方补偿标准太低，引起很多民怨。综合各地比较好的做法和农村的实际情况，笔者认为，房屋的补偿，首先应根据房屋的建造成本，将房屋分为砖混、砖木、土木等几个级别，同时按照房屋用途，将房屋分为主房、偏房、仓库、厨房、厕所、畜栏等几个方面，这样可以更详细地区分房屋建造的成本，根据各个等级制定补偿标准，同时，作为居住的主房，因为装修的差别可能比房屋本身的建造成本更高，如果有条件的地区，可以将居住的主房根据装修不同再分为几个等级。为了使得房屋补偿标准评定易于村民接受和可操作，应该通过村民代表大会讨论通过。同时推行村务公开[5]，将每个等级的标准区别清楚，在实际补偿评定中具有可操作性，且不易出现一个标准多个认定的情况。

［1］张蔚.快速城镇化进程中农村土地退出机制研究——基于重庆市户籍制度改革的实证［D］.重庆:西南大学，2011.

［2］扈映，米红.经济发展与农村土地制度创新——浙江省嘉兴市两分两换实验的观察与思考［J］.农业经济问题,2010，（2）.

［3］崔宝敏.天津市以“宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式［J］.中国土地科学，2012，（5）.

［4］徐小峰，胡银根，等.农村宅基地退出与补偿的几点思考［J］.国土资源情报，2011，（8）.

［5］赵增霞.重庆市统筹城乡发展中农村宅基地流转问题与政府行为研究［D］.重庆：重庆大学，2011.

[责任编辑：刘晓慧]

Study on the Withdrawal of Homestead Use Right in the Article Pilot Areas

GUO Cai-ling,FU Jian-qiang

The key to build a harmonious society is the urban and rural development as a whole, now the land system become one of the main bottleneck for the further development of the social and economic. Part of the pilot areas in China have begun to explore the withdrawal of homestead use right, and formulate a series of related policies and regulations, by collating pilot areas present the Withdrawal of Homestead Use right system of operation process and related regulations, and analysis of the problems in he Withdrawal of Homestead Use right, put forward ideas and suggestions to perfect the system.

rural homesteads;withdraw;legal question

DF521

：A

：1008-7966（2014）05-0096-03

2014-04-30

江苏省社会科学基金（11FXB005）

郭彩玲（1989-），女，河南林州人，2012级法学专业硕士研究生；付坚强（1970-），男，安徽六安人，副院长，副教授，博士。