行政决策公众参与制度研究

张维周

（黑龙江大学，哈尔滨 150080）

社会公众对政府活动尤其是政府行政决策活动的参与，被视为现代民主政治的重要标志，公众参与公共事务和公共管理是参与式民主的核心理念。民众或社会团体通过充分获得政府活动的信息并与之交流达到参与决策实践的目的，是公众获得行政信息和培养公共精神的重要渠道。同时，公众参与制度保障行政决策的制定能够全面平衡各方面利益关系人的正当利益，体现了参与性行政程序对于保障和实现人性尊严的重要价值[1]。基于此，中外立法针对公众参与的特点设定了多种形式，并在决策实践中广泛应用。然而很多政府不知如何在行政决策中引入公众参与，或引入公众参与但不充分，甚至出现“听而不证”、“先做决定，后找根据”、积极性降低、关注度下降等现象。本文试对重大行政决策公众参与进行价值分析和制度研究，并就如何有效地进行行政决策公众参与提出建议。

一、行政决策公众参与的价值

（一）公众参与是寻求行政决策自身合法化的路径

政府职能由“消极行政”向“积极行政”转变，旧有管理主义模式下由非民选、不对选民负责的行政机关做出的单向度决策开始面临合法性问题，已经不能为行政机关在现代行政活动中提供一个有效的外部合法化路径。“如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人所接受的妥协，这就在微观意义上体现了利益代表和参与式民主，也就是对立法过程的一种复制。”[2]现代行政决策模式寻求通过公众参与实现行政决策自身的合法化，即将旧有的单向度行政决策模式变革为一种参与式行政决策模式，政府与公众能够沟通协商，产生理解认同，达成一致意见。因此，“允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响利益的基础上而做出的决策，就在微观意义上基于和立法一样的原则而获得了合法性”[3]。

（二）公众参与是公众参与权保障和实现的重要方式

宪法第2条第二款规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此，公众参与权是宪法框架下的一种法律预设，公众参与权的保障与实现是符合宪政精神的。据此，《湖南省行政程序规定》第28条规定：“行政程序参与人在行政程序中，依法享有知情权、参与权、表达权、监督权。”即行政决策如2006年北京市就出租车涨价召开听证会，会前媒体报道大约有70%的公众和出租车司机不赞成涨价，而听证代表中有56%赞成涨价，政府据此提高了出租车价格。

公众参与权是集知情权、参与权、表达权和监督权于一身的复合型权利并贯穿于公共参与过程的各阶段。正如学者所说：“将公众参与过程加以分解，在每个过程之中赋予公众相应的主体性权利，并匹配相应的权利制度和救济制度，方能使公众参与得到制度性保障”[4]。

（三）公众参与是实践参与式民主的有效途径

建立民主政府的过程即民众获得政治参与权的过程，并与民主方式息息相关。“法律体制的一个目标就是，不仅通过允许满足人们的偏好来确保自治的实现，而且更根本的是应该在偏好形成的过程中确保自治的实现”[5]。这一理论的要旨在于“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参加这些决策的制定过程”[6]，使公众参与到政府行政决策中被认为是实践参与式民主最为有效的途径。参与式民主的意义并不在于取代代议制民主，而是在微观角度作为一种参与式民主的形式适用于行政决策所涉及的社会服务和社会治理等领域内。其必要性在于，通过公众参与决策提高公众学习、认识和交流能力，使公众成为“有见识的公众”[7]，为提升民主决策的质量和合法性提供可能。

二、行政决策公众参与的形式

2001年国务院发布《规章制定程序条例》将书面征求意见、座谈会、论证会和听证会作为制定行政规章时的公众参与形式。由于行政决策与制定规章同为“国家行政机关为履行其职能，依法处理国家事务、社会事务和经济事务而进行的决策活动”，可以说，我国行政决策公众参与的具体形式也主要为这四种。纵观各国行政决策立法及实践，其主要形式可大致分为三种：

（一）公民调查

公民调查是一种最基本的参与形式，美国行政程序法将其视为一种非正式的听证而在各类行政决策中广泛应用，即使行政程序法没有规定，与行政决策有关的利害关系人也可以根据宪法而获得参与的权利。行政机关在行政决策出台前，将决策的目标、计划，具体程序、法律依据以及拟议决策的草案向公众公布并征集意见，且不以书面方式为限。这种形式将公众参与的成本降到最低，投入产出比高，能够尽可能多地吸引参与者，收集到最为广泛的信息。

（二）听证会

正式的听证会有严格的程序设计，其形式类似于审判，由独立的行政法官主持，参加听证的利害关系人有权聘请律师，陈述意见、提出证据，参与者之间可以进行辩论、互相质证[8]。听证笔录对行政机关产生约束效力，须依据听证笔录进行决策。这种形式赋予利害关系人充分进行事实及政策辩论的权利，通过对质使行政机关必须阐述其决策的依据，并对合法性与科学性进行论证，确保行政机关能够掌握充分的信息，减少决策风险。

（三）咨询委员会

咨询委员会是指对政府问题进行审议并为政府机关或官员提供见解或结论的若干个人的合称[9]。其职能在于就行政机关指定的议题进行讨论，并将结果报告行政机关，行政机关以此为依据做出决定。

1.协商咨询委员会。协商咨询委员会是指由利害关系人或其代表以及政府机关代表所组成的咨询委员会，职能是代表各方利益，就政府所做行政决策的目标、主题、程序和与之相关的问题进行协商，在协调各方利益的基础上努力就这些问题达成合意。这确保那些有可能受到行政决策影响的利害关系人参与到决策过程中来，使得公众意见相对集中，同时保证利害关系人与政府之间进行有效地信息交流和意见交换，为维护利害关系人的权利提供保障。同时，这种面对面的交流能够避免对抗式听证效率低下、空耗和拖沓等问题。

2.技术咨询委员会。技术咨询委员会是由相关领域的专家和行政机关官员所组成，旨在就行政机关所提技术问题进行研究、讨论，最终形成意见提出报告。作为行政机关决策参考的咨询委员会，参与成员都是某一领域的专家，科学性作为首要前提。在某些领域中，非专家的公众对于技术性的问题所能提供的帮助甚微，如果利益团体代表参与行政决策程序，则有背离决策目标之虞。

三、提高公众参与有效性的途径

公众参与在保障行政决策科学性和正当性等方面确实起到了十分重要的作用，但并非在决策程序中只要引入公众参与就能对决策的质量和理性起到当然的促进作用。如果行政机关选取的手段并没有适合其运用的土壤，此时考虑每个利益当事人的陈述和主张，将严重影响行政专家审慎的分析和理性的选择，由此得出的结论往往由妥协和调和组成，这从根本上偏离了行政决策最初设定的公共利益目标。因此，行政机关不加区分地随意选取公共参与形式作为决策手段适用于一切行政管制领域显然是不适当的，有必要对行政决策的类型加以区别分析。

（一）行政决策的类型

1.以使效用或福利最大化为主要目标的行政决策。主要是指对自然垄断或商品供应垄断的管制。在这类行政决策中其目标无疑是配置效率，即适用经济学成本效益分析，通过市场因素，或对其设定模拟因素就能够做出行政决策的根据。科学行政决策的做出更应仰仗行政机关的专业技能，公众参与所起到的作用微乎其微，即使引入公众参与，其参加者也应为相关领域的专家学者。此时，公众应当更加关注行政决策制定的程序性问题：行政机关做出决策是否越权，受邀的专家学者是否独立于行政机关等。

2.涉及公众利益且有别于私人市场领域的行政决策。这类行政决策如食品、药品管理，因事关国计民生、公共利益，较上种行政决策涉及公众的利害关系更为紧迫，受影响的利害关系人参与行政决策程序的意愿也更为迫切。虽然经济分析在这一类行政决策中有局限性，但在着重说明效率的相关性和偏离配置效率所付出的成本方面，以及在确认最少成本、实现既定目标的方式方面，经济分析依然是极其有益的[10]。对此，公众参与有效性的关键是披露有价值的信息，这是公众能提出负责任、有针对性意见的根本前提。此时，专家学者的专业性意见就是公众做出判断的重要参考和信息补充。

3.涉及分配稀缺福利型资源的行政决策。效率目标只能作为一种辅助性的参考，经济分析无法解决配置效率与分配公平之间的权衡问题，如果依靠价值规律通过市场调节来解决稀缺福利型资源的分配，无疑与公平的目标相违背。此时更应依靠政府通过行使行政权力做出政治性的决策来创造尽可能趋于的公平。制定过程中，因其所涉利益之广泛，公众的参与十分必要，以确保决策制度的科学化与民主化。

（二）各类行政决策所适用的公众参与形式

1.以使效用或福利最大化为主要目标的行政决策，公众参与的范围及具体阶段都十分有限。虽然行政主体的决策权并没有与公众分享，公众参与依然具有重要意义：决策者能够在一个相对了解民情和社会的环境下更有可能做出一个有利于公众的决策。此时其主要功能是提供信息，参与人数的最大化将是行政主体做出正确行政决策的关键。

公民调查与技术咨询委员会是这类行政决策应采取的公众参与形式。这里的公民调查既包括书面的问卷调查，也包括利用媒体的公示寻访，以及现代通讯手段进行的电子邮件访问，电话调查以及网络论坛等。可借鉴美国行政规章制定的“公告——评论”程序：行政机关将由行政专家制定的决策草案在政府公报或是其他媒体上公布，让公众知晓，然后在一定期限内，利害关系人可以提交书面材料、书面意见，进行口头辩论或提交书面辩词等方式参与行政决策的最终形成[11]。行政机关能够获得广泛的公众意见，同时也完全没有受公众意愿所限，行政机关仍然能够根据专业的数据分析和行政经验做出决策。从程序中既可以获得益处，又不受评论意见的束缚，既体现了一定程度上对公众负责的民主精神，又保持了行政机关的主动性和灵活性[12]。

2.涉及公众利益且有别于私人市场领域的行政决策，因其涉及公益性很强的领域和广泛群众的切身利益，公众参与的功能是通过公众价值偏好的表达、倾听、讨论形成价值趋势，根据这种趋势确定决策的目标。不同主体之间的价值偏好如果想要形成某种趋势，就需要一个相互交换意见充分讨论的过程，只有经过充分的讨论才可能产生共享的价值。

听证会和协商咨询委员会是这类行政决策应采取的公众参与形式。听证源于英美法系的“自然正义原则”，在于对公民权利的保护，使公民在政府做出涉及其切身利益的决定前能够有机会影响该决定的内容。因此听证代表如何选取就成了听证效果好坏的关键。行政机关须提前一个月以上对听证事项进行公告，并对报名人员进行审核分类，以备听证代表的遴选，如《广州市重大行政决策听证试行办法》。实践中也出现了所谓“职业听证代表”的现象，对此应当设立机制规避行政机关内部操作挑选行政机关喜欢的人做代表的可能性。厦门PX项目公众座谈会的市民代表就是通过现场直播随机摇号的方式选出来的。

3.涉及分配稀缺福利型资源的行政决策关乎千家万户的生计大事，公众参与的功能应是促进行政权力的积极行使，最大程度上实现公平正义。传统意义上的公众参与形式已远远不能满足这一需要，几种现有形式可多角度并行，决策制定过程应更为开放，广大公众都有权利就这一问题提出质疑和意见，人大、政协、行业协会都应作为公众表达意见的平台。同时可委托独立的专业团体或社会知名人士作为民意调查组织收集和表达民众意见。决策过程中还可以引入媒体参与全程报道，使媒体成为公众参与的新形式，为公众参与决策制定提供更为广阔的平台。这在广州番禹垃圾焚烧发电事件中体现得尤为突出。

我国正处于传统行政向现代行政的转型时期，随着社会结构发生变化，公众意识不断增强，行政决策引入公众参与是行政法治的必然趋势，通过对公众参与进行制度分析，提高行政决策公众参与效率，甄别各种公众参与形式的差异，避免因忽略现实问题中所存在的差异性而做出草率的决定，背离了行政决策的制定目标。同时，我们应当追求有效确实的公众参与，应当避免那些流于形式的过度参与，掌握好度的标准才不会对公众利益造成损害。

[1]Jerry Mashaw，“Administrative Due Process:the Quest for a Dignitary Theory”in 61 B.U.L Rev.885（1981）.

[2]王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实情境[J].中国法学，2008，（5）.

[3]宋锦洲.公众政策：概念、模型与应用[M].上海：东华大学出版社，2005：52.

[4]熊文钊，曹旭东.公众参与的合理性和权利保障制度[C]∥姜明安，蒲杰夫.论法治反腐——“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集.北京：法律出版社，2008.

[5][美]凯斯·R·孙斯坦.设计民主：论宪法的作用[M].金朝武，等，译.北京：法律出版社，2006：189.

[6][美]约翰奈特比斯.大趋势——改变我们生活的十个新方向[M].梅艳，译.北京：中国社会科学出版社，1984：161.

[7]Gillian Brown:The consent of the governed:the Lockean legacy in early American culture[M].Harvard University Press，2001：159.

[8]马英娟.行政决策中公众参与机制的设计[C]//中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集（下册）.杭州：浙江工商大学出版社，2009.

[9]Michael H.Cardozo The Feseral A dvisory Committee Act in Operation.Administractive Law Review，1988(33).

[10]朱芒.论我国目前公众参与的制度空间[J].中国法学，2004，（3）.

[11]胡建淼.比较行政法——二十国行政法述评[M].北京：法律出版社，1998：157.

[12]Rousseau，The Social Contract and Other Later Political Writings，Cambridge Unversity Press，P.60.