行政复议审查方式影响因素研究

吴守花

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

近年来，随着我国行政复议案件数量的增加，“以书面审查方式为原则、以非书面审查方式为例外”的复议审查方式的反对呼声亦越来越强烈。比如江苏省法制办复议处处长乔中龙就提出“行政复议实行书面审查为主的工作程序，不适应行政复议工作实践”[1]。那么既然现行的书面审查方式不是最优的选择，为什么我国乃至其他一些国家仍然坚持“书面审查”作为审查原则呢？这其中就涉及审查方式的影响因素问题。一国立法过程中为了追求制度设计背后价值的最大化，其不得不付出一定的代价以作出选择，而这其间涉及的“代价”与最后的“选择”就是各影响因素之间的较量。我们应该综合各种因素，选择最能发挥复议机制价值、保障各方权益的审查方式。

一、行政复议的目标定位决定行政复议审查方式的偏向

目标定位是行政复议法立法实践中反映的一个最基本的问题。所谓行政复议的目标定位是指一国设置行政复议法所要达到的目的，及由这种目的所决定的行政复议法的体系。因此，行政复议的目标定位决定着一国行政复议法的性质。实践中主要有两种目标定位，一种是权利救济，一种是内部监督。各国由于不同的历史背景、社会环境、法律传统，其目标定位也各不相同。例如，在英美法系国家，其法律传统以个人主义为核心，崇尚自然公正原则,要求“任何人或团体在行政权力可以使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利”[2]。为此强调救济程序的公正性，其一般主要将行政复议法定位为权利救济的途径之一。而在大陆法系国家，其法律传统是以集体主义思想为主，更加强调通过行政程序促进行政机关合理高效的进行管理活动[3]。其行政复议的设置一般是为了行政机关内部有效运行，因此一般将行政复议定位为内部监督方式。

行政复议的目标定位对行政复议审理机制有重大影响。如果把行政复议定位于权利救济方式，权利救济的核心是公正，因此就会在公平与效率之间，更加倾向于公正的实现。那么在行政复议的审理机制的选择方面，就会更多地考虑如何实现公正审理，怎样保护行政相对人的合法权益。在行政复议审查方式上就会更加偏向于“非书面审查”这种貌似可以表现当事人意志、更加公正的审理方式。相反，如果把行政复议定位于一种内部监督方式，在审理机制的选择上，就会更多考虑如何提高行政效率，在复议审查方式上就会选择“书面审理”这种看似可以简化程序、提高纠纷解决效率、尽快实现行政法律关系确定性的审理方式[4]。

例如在我国，关于行政复议法的目标定位，1999年国务院关于贯彻《中华人民共和国行政复议法》的通知中就指出“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。按照以上所分析的，行政复议的目标定位影响复议审查方式的选择，那么我国的行政复议审查方式应该倾向于“书面审查方式”，果不其然，我国《行政复议法》、《行政复议法实施条例》都对此有立法上的回应。《行政复议法》第22条规定“原则上采取书面审查办法”，《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议实行书面复议制度”。

因此，一国行政复议的目标定位直接影响着行政复议审理机制的选择，若想完善复议审理机制，首先得从行政复议的目标定位考虑。虽然权利救济和内部监督这两种目标定位从本质上并不是相互排斥的，但如若两者兼而有之定会顾此失彼，各国在制定行政复议法时也肯定会有所倾斜，我国若想完善复议审查方式还得对我国的行政复议法目标定位重新考虑。

二、行政复议案件本身性质的直接影响

根据《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上实行书面审理，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。事实上，我国的行政复议法之所以没有规定全面实行书面审理，其中一个重要原因就是因为实际的操作中案件的情况千变万化，亦有难有易。例如，对于一些事实清楚、争议不大的案件，比如对事实清楚、涉案金额小且行政相对人急需快速对争议进行了断、具体行政行为明显违法、实施具体行政行为明显违法或对数额较小的罚款不服的案件。这些案件若适用书面审理或者一些简易程序审理，符合行政复议的立法目的，有利于及时解决行政纠纷进而提高行政复议案件的效率；而对于一些案情复杂的案件，比如涉案人数众多、具有涉外因素、社会影响较大、事实不清的案件。对于这类案件如果仅凭书面审理，无法查清案件事实，不利行政争议的彻底解决。所以说复议案件本身的特点对选择复议审查方式有着重要影响。

行政复议审理采取何种方式，也应当与行政复议本身的特点相符合。立法中对此现象也有相关的回应，《行政复议法实施条例》第三十三条就提出：“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》也要求，“对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序加以解决；对重大复杂、群众关注的案件，要通过公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。”对此，实践中很多地区如江西省、陕西省、黑龙江省等都对此做了回应。例如《哈尔滨市行政复议规定》、《新余市行政复议工作若干制度》就根据案件的情况明确规定了听证程序和简易程序，并对简易程序的适用案件进行了列举。

行政复议案件本身的情况不仅实际上影响着行政复议审查方式的选择和应用，事实上随着行政复议案件的大量增长，对行政复议案件进行分类管理、类别化处理将越来越有必要。对于行政复议案件实行分类管理、分类处理，做到繁简分流，合理分工，有利于提高行政复议的规范化和审理效率[5]。

三、行政复议在整个权利救济体系中的目标定位与行政复议审查方式相互影响

解决相关行政争议靠的是行政救济途径。目前的行政救济途径主要有行政复议、行政诉讼、信访、行政仲裁。行政复议在这些救济途径中居于什么样的地位直接影响着复议审查机制，进而影响复议审查方式。就我国目前行政复议法的实施现状而言，其并不是发挥一个主渠道的作用。以江苏省苏州市为例，据统计，苏州市自2004-2013年这十年间，苏州市政府共收到行政复议申请749件，受理728件，审结683件。十年仅仅有700多件行政复议申请案件，这相对于成千上万件具体行政行为可谓沧海一粟，相对于同期的法院受案数量也“小巫见大巫”，如苏州市仅2012年一年中一审行政诉讼案件就有267件。这相当于行政复议案件的数量的3～4倍，而且其同期的信访案件数量也是复议数量的百倍甚至是上千倍。因其并不是主渠道的作用，大量的案件最后还是靠行政诉讼或信访途径解决，所以行政复议在处理案件时并不侧重纠纷案件的彻底解决，其不会选择耗费大量人力物力的非书面审查方式如听证、调查证据等，而会去选择快速了结案件的书面审查方式审理案件。

但是社会世界处于永恒运动当中，理论也要也是适应此种变化，不断充实、发展和完善[6]213。行政复议法在实际操作中的地位并没有理论上适应我国政治、经济及法治建设的实际需要。行政复议机制产生和存在必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻“权利救济”的司法程序的公正性所致。这里的行政管理对象的复杂化，在量上指各类纠纷的迅速增多，这必然导致行政纠纷相应膨胀，在质上指许多纠纷涉及专业性、技术性问题，而这又必然导致行政纠纷的专业性、技术性增强。如若让这些行政纠纷完全或径直进入诉讼程序，又会增加“诉累”，不利于简便、及时和有效的解决纠纷[6]224。如若进入信访救济机制也与我国的法治进程不相符，与行政复议行政诉讼相比，信访救济最大的弊端在于它的非程序性和不确定性，除具有宪法依据外其没有一些具体的规则程序，其也不可能提供明确无疑、普遍适用和理性可计算可预期的权利救济。因此，行政复议在整个救济途径中发挥一个主渠道的作用已成为将来法治发展必选的方向。如果行政复议作为纠纷解决的主渠道，加上法律规定的一些复议前置的案件，大量的案件就都会涌入复议机关，这时复议机关能够迅速解决各种争议，提高行政效率就成为当前面临的一个首要问题。效率是行政复议机制的生命，而书面审查方式最大的特点便是“简便、迅捷”，能够满足效率原则的要求。如果不采取书面审查的办法，而是完全采取类似司法的复杂程序，就会耗费大量的复议成本，从而造成可能不必要的浪费，并可能影响行政机关的正常行政活动，增加申请人的负担，而采取书面审查方式，可以尽可能地节省复议成本，实现效率原则的要求。但这只是一种理想的状态，“任何制度都不可能完美无缺”，书面审查方式在带来效率提高的同时也带来了很多弊端，例如，一些重大复杂的案件，仅仅通过书面审查的方式很难查清案件事实，根据不清楚的案件事实作出的复议决定可信度可见一斑，也正是因为书面审的这一弊端，复议机关在面临一些无法确定合法性的具体行政行为时为了规避法律风险往往作出维持的决定。因此，在行政复议成为行政纠纷的主渠道的情况下，选择何种审查方式还是其不得不考虑的问题。书面审查方式虽然适应了其案件增多的需要，但是同时带来的案件事实不清的情况下过高的维持率也降低了行政复议的威信，最终还是不利于发挥其主渠道的作用。非书面审查方式虽然有利于查清案件事实，但是其也会浪费大量的人力、物力，在行政复议成为主渠道的情况下，根据现在复议机构的设置和人员配置来说也并不是很现实。

行政复议在整个权利救济中的地位直接影响着审查方式的选择。同时，复议审查方式的选择和应用又会反过来影响行政复议地位的发挥。

四、当事人的真实诉求是行政复议审查方式选择不可忽视的重要因素

给予并明确当事人自主选择和参与的权利，是现代社会法律程序正当性、公开性、民主性潮流的必然要求[6]217。现代法律文化的核心观念就是选择、同意、自由和个人权利。当事人的真实诉求即选择权也是宪法保障基本权利的基本要求。各国宪法在承认国民主权的同时，亦保障国民享有自由权、诉讼权、财产权。依据宪法对于保障人民基本权利的规定，在一定范围内，应当肯定国民的法主体性，也就是说，应当肯定当事人及程序利害关系人享有程序主体权，这就是著名的“程序主体性原则”[7]。根据此原则，当事人或者利害关系人不应成为复议机关在解决纠纷时所支配的客体，而是应当赋予对程序有利害关系者相当的程序保障。即亦，就关涉当事人利益、地位、权利义务的纠纷解决程序，应当从实质上保障其有参与该程序以影响该裁判形成的程序上基本权[8]。因此，当事人在行政复议审查方式的真实诉求是宪法保障公民基本权利的基本要求，也是“程序主体性原则”的一种体现。

不仅宪法对此有相关保障，一些具体的法律、法规也作出了回应。《行政复议法》第22条、《行政复议法实施条例》第33条都提到在选择行政复议审查方式时要顾及申请人的要求，即“申请人认为有必要时”可以考虑选择其他的审查方式，如听证、调查情况、听取意见等。这两条规定赋予了申请人要求采取其他审查方式的权利，打破了复议机关单独决定的权力，是对申请人在法律上自主性的确认。这样不仅赋予了申请人、被申请人和第三人表达意见的权利，更为重要的是这样可以彻底的查清案件事实，真正做到息讼止争进而实现行政复议的目的。在国外，也有类似的规定，如美国的《联邦行政程序法》规定，“利害关系人可以就诉讼中的问题、申请和争议向行政机关或负责人陈述理由、提出纠正或处理意见”。日本的《行政不服审查法》中规定，在申请人提出要求时，“应给予申请人口头陈述的机会”。

当事人的真实诉求不仅是宪法、法律法规的文本上的要求，在案件的实际处理中也具有重要的意义。事实上我们无法推断当事人的想法，因为“鬼也不知道人的思想”，当代复审法院也不具备清楚地揭示思维活动的才能[9]。所以当复议机关推断出对当事人“好”的审查方式时当事人可能并不是这样想。例如，一起相对复杂的拆迁违章的行政纠纷案件，复议机关在审查案件时对案件事实、法律适用等根据当事人提供的书面材料已经相当明确了，但是复议机关有时会理所当然地认为，把双方当事人聚集在一起进行开听证会的方式审查会更让当事人信服，但事实上当事人可能想尽快的解决案件，开听证会的方式让他们觉得没有必要且浪费了彼此的时间。如果是这样，那可以想象起到的效果定会适得其反。因此，在复议审查方式的选择上尊重当事人的诉求，也是必须要考虑的因素之一。

五、结语

法律的目的是创造一种秩序性，而程序制度便是确保秩序性的关键。当我们置身于行政复议领域，行政复议程序便是复议制度运作的游戏规则，而不同的行政复议审查方式都具有自己独特的规则和隐藏在其背后的目的要求[6]224。一国选择什么样的审查方式也是综合考虑各种因素的结果，除了上述我们讲的几大必要因素外，公正与效率、成本与效益、审查对象和标准、国家的政治体制、文化传统等因素也应当被考虑。每一种因素的变化可能会改变代价与好处的对比，从而改变复议审查方式的应用。但事实上，现实中并不存在一种最好的审查方式，制度的价值并不在于制度本身，而在于具体的制度与社会实践相结合、相适应的程度，理论的架构也只是为实践提供可行性的假设，最真切的答案恰恰在实践本身。

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[4]王青彬.行政复议制度的变革与重构[M].北京:中国政法大学出版社，2013：206.

[5]郜风涛.行政复议法实施条例条文要义释解[M].北京:人民出版社，2007：150.

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[7]江伟.民事诉讼法专论[M].北京:中国政法大学出版社，1998：3.

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[9][美]伯纳德.施瓦茨:行政法[M].徐炳，译.北京：群众出版社，1986：361.