浅析我国行政审批制度的现状及改革措施——以十八届三中全会“进一步简政放权”为视角

王长红

（上海政法学院，上海 201701）

中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》对于加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革等重要问题都做出了规定，其中加快转变政府职能部分提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”①中共十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。。这一规定对我国现行行政审批制度亟须改革和完善做出了回应，也为改革现行的行政审批制度提供了重要参考。

行政审批制度改革是当前我国行政体制改革的重要内容之一，也是近年来行政法学理论研究的热点问题之一。中共十八届三中全会的召开以来，行政审批制度的改革再次成为人们关注的焦点。它关系着社会主义市场经济体制能否顺利建成，关系着构建服务型政府、加强廉政建设、促进政府职能转变的目标能否实现，关系着社会主义法治国家、法治政府能否尽快建成。因此，分析我国当前行政审批制度的现状，探讨其改革的必要性，并提出改革的具体措施，具有重要的价值和意义。

一、我国行政审批制度的现状梳理

行政审批制度是政府进行行政管理的一项重要手段，其产生背景与我国从计划经济向市场经济转型密不可分，在社会的诸多领域广泛存在。行政审批是指行政机关依据法律、行政法规的规定，根据行政相对人的申请，依照法定程序，对符合条件的相对人授予其从事某种行为的资格、确认其享有某些权利的行政行为[1]。行政审批通常包括许可、核准、认定、认证等行为，较为常见的是行政许可行为。进入21世纪以来，我国加入世界贸易组织，市场经济体制逐步建立起来，行政审批制度作为规制型行政的产物，其制度弊端逐渐暴露出来，难以适应当前发展社会主义市场经济、建设服务型政府、推进依法行政的要求，因而行政审批制度亟须进行改革和完善。通过分析和梳理，我国当前的行政审批制度主要存在以下几个方面的问题：

（一）行政审批权限设置不够明确

行政审批制度改革的关键在行政审批权限的设定。2001年，我国开始全面进行行政审批制度改革；2013年，十八届三中全会通过的《决定》再次提出深化行政审批制度改革。十二年来，国务院前后分六批对行政审批项目进行调整，虽取得了一定成果，但中央、地方政府行政审批项目数量仍十分庞大，难以适应当前经济社会的快速发展[2]。

目前，我国行政审批权限设定的主要依据是2004年7月1日起施行的《行政许可法》。《行政许可法》第3条规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”这一规定明确了行政许可法的调整范围，即所有涉及行政相对人的行政审批都属于行政许可行为。此外，第14、15、16条明确规定了行政审批主体及其权限。

通过分析可以看出，行政审批权的设定主要有法律、行政法规、地方性法规、省级人民政府规章对行政许可的设定，这些设定都是有不同的条件的。然而，实践中多数行政机关对这些条件却予以忽略，甚至故意规避这些规定，滥设行政许可。如第15条规定：“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。”省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可，但前提是行政管理的需要，有些行政机关就借此将本不属于行政许可的事项列入行政管理需要，设立审批门槛，甚至以登记、年检、审定、监制、备案等形式变相设立行政审批，严重违背了《行政许可法》的立法原意，同时影响了行政审批制度的运行。

另《行政许可法》第12条、第13条分别规定了可以设定行政许可的事项范围、可以不设定行政许可的事项范围，而实践中行政审批事项几乎涉及了所有经济领域，过多的项目需要审批并不符合当前我国市场经济的发展，制约了经济的发展，因此行政审批的事项范围仍亟待继续得到清理。行政审批范围的宽泛也在很大程度上让行政机关在实践中产生过多的自由裁量权，自由裁量权的行使超过一定限度必然会产生权力滥用和腐败问题。根据《行政许可法》的规定，下级机关可以根据上级机关行政许可的事项范围内，制定具体的行政许可实施规定，这就造成不同机关对同一行政许可的规定缺乏统一的规范，难免会产生权限范围的模糊问题。总之，行政审批的设定权限不够明确，是当前我国行政审批制度改革的主要障碍之一。

（二）行政审批程序运行不够科学

行政审批制度的改革依靠从源头上依法限定行政审批项目，更要依靠在实践中规范审批程序，完善审批制度。正如美国学者戴维·奥斯本所说，一项机制的完善“并不是要除掉‘花园中丛生的杂草’，而是要造就确保‘花园中杂草无处可生’的体制再造”[3]。行政审批程序不够规范、科学是当前行政审批存在的另一个重要问题。

《行政许可法》的颁布实施，标志着我国的行政审批制度改革进入法制化阶段[4]。然而仅靠这一法律，在实践运行中由于缺乏完善的行政程序法规范，行政机关在进行行政审批的过程中没有统一的标准和要求，经常出现审批程序不一致、无限期的审批、效率低下等现象。

行政审批程序不规范还表现在行政机关在审批实践中并没有坚持《行政许可法》规定的公开、公平、公正的基本原则，在审批环节滥用行政权力，重复设置审批环节、不公开审批过程等，造成了行政相对人无法及时知晓行政审批的阶段，更无法监督行政机关。此外，行政机关的领导运用行政职权干预行政审批过程，致使行政机关工作人员无法做到公开、公平、公正；行政机关工作人员由于利益关联和部分相对人勾结起来作出对另一相对人不公平的审批结果，产生腐败问题，都是较为常见的现象。从行政机关设置的角度来说，现行的行政机关设置不科学、部门之间协调机制不完善，导致了行政机关在审批过程中互相推诿、扯皮，也造成了行政审批过程的复杂、烦琐，严重影响了审批效率的提高，损害了相对人的权益。

（三）行政审批缺乏有力监督

“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地导致腐败。”[5]因此，有权力必有监督，没有完善的监督机制，必然影响这一制度的运行，甚至会导致腐败问题。行政审批缺乏有力的监督，是行政审批制度的另一现状。

从行政审批的权限设置来讲，行政审批的各项内容，包括某些审批项目的清理工作，均是由政府单方面决定的。通过十八届三中全会通过的《决定》可以看出，行政审批制度改革的重要目标在于转变政府职能，在于简政放权，在于适应社会主义市场经济的要求，而现行审批事项的设置全由政府决定，审批主体也只有政府，社会团体的建立和发展都要严格受到限制，社会和市场甚至都无法参与行政审批，这一体制造成了社会和市场无法在源头上对行政审批进行监督。

从行政审批的运行过程来看，国家权力机关、行政机关内部、社会监督都不够到位[6]。国家权力机关对行政审批的监督主要依靠立法监督，对审批过程的监督多数情况下是对审批结果的监督，仅对行政机关呈送的文件进行审查、听取工作报告，形式比较单一，很难有力监督审批环节。行政机关内部的监督主要是上级行政机关、同级的行政监察部门，上级行政机关对下级机关的监督极其不力，因为下级机关的职权多是由上级机关赋予的，通过审查下级机关的审批行为进行监督；同级监察部门的监督由于受到同级人民政府人事、财政等方面的限制，因而导致监察部门难以独立行使监督权，行政审批最后都是由行政机关自己决定的，所以其系统内部的监督也是极其不到位的。社会监督在我国目前的体制状态下更是难上加难，要想有力监督行政审批环节，要受到许多条件的限制，最终结果往往都是难以解决问题。

综上而言，行政审批缺乏有力的监督是我国行政审批制度不可忽视的现状。

二、我国行政审批制度改革的具体措施

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“深化行政审批制度改革”，行政审批制度的改革关系着我国政府职能的转变，更关系着法治政府、法治国家的建设。通过以上对行政审批制度现状的梳理，我认为行政审批制度的改革和深入应当从以下几个方面出发：

（一）完善立法，严格执行法律规定

法律制度和法律规范的完善是行政审批制度改革的前提。目前，行政审批制度的相关法律规范主要是2004年开始施行的《行政许可法》。然而，行政审批制度的完善，不能仅靠这一部《行政许可法》，还需要靠具体法律规范的制定和完善[7]。

在今后的改革过程中，我们应当继续完善《行政许可法》的规定，进一步落实行政审批的法律规定，进一步明确行政审批的适用范围，严格限制行政审批权限，继续厘清行政审批的具体事项，认真推进落实《行政许可法》关于行政审批的具体法律规定。例如，对于第3条行政许可的适用范围，我们可以将其明确为：“凡是涉及行政相对人的行政审批行为都属于行政许可。”对于第12条、第13条行政许可的事项范围，我们可以出台具体的法律规范进一步细化，防止审批范围过于宽泛；对于第15条规定的省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可的条件为“因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的”，进一步解释“行政管理的需要”，以防行政机关借此规定滥设行政审批门槛。

（二）规范行政审批程序，提高效率

行政审批制度改革的另一个关键在于规范行政审批的程序，提高审批效率。缺乏程序性规范的限制，行政审批制度将无法科学、合理的运行，深化行政审批制度改革的目标将永远难以成为现实。

规范行政审批程序，我们可以制定具体、统一的《行政程序法》规范，严格限定行政审批的运行过程，保证行政审批的统一性；可以完善行政机关的设置，使行政机关内部机构更为科学合理，防止推诿，提高审批效率，保证行政审批的科学性。此外，规范行政审批程序，应当贯彻落实《行政许可法》规定的“公开、公平、公正的原则”、“便民的原则”，将行政审批过程透明化，便于行政相对人了解审批过程；同时，提高行政机关工作人员的思想素质和业务能力，建立完善的科学考核机制，督促工作人员严格按照行政程序规范办事，确保行政相对人的各项权利。

（三）建立科学有效的监督机制

正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”[8]。因此，任何制度的建立都必须有科学、有效的监督机制。行政审批制度改革同样如此，必然有一套科学合理的监督机制。

建立行政审批制度的监督机制，我们可以重点从加强对权力运行的角度进行监督。审批权力的使用过程中，通过执行严格的程序规范，保障审批程序的公开、透明，可以有效的防止审批环节的腐败问题。在行政审批权力监督的方式上，我们可以完善行政审批制度的监督主体，继续健全权力机关的监督，增加权力机关对行政机关审批过程的监督，定时进行项目审批的审查；同时积极探索社会的监督，运用现代传媒的技术，拓宽监督的渠道，促使行政机关通过互联网公开审批过程，实时公开审批的过程，普通公民、社会团体和媒体等都可以参与其中，及时披露审批过程中出现的问题，包括对行政机关工作人员腐败问题的举报等。这些形式的广泛运用，必将对行政审批过程产生有效的监督，对行政审批制度改革产生重要的推动作用。

[1]蔡林慧.我国行政审批制度改革现状及难点分析[J].南京师大学报（社会科学版），2003，（6）.

[2]李林.深化行政审批制度改革，推进法治政府建设——以海南省行政审批制度改革为视角[J].法学杂志，2012，（11）.

[3][美]戴维·奥斯本.政府改革手册：战略与工具[M].北京：中国人民大学出版社，2004：3.

[4]赵保胜.突破行政审批制度改革瓶颈的治理路径[J].法治研究，2013，82（10）.

[5][英]阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001：286.

[6]何渊.关于行政审批制度改革的几点思考[J].行政与法，2001，（04）.

[7]方世荣.我国行政审批制度改革的法律问题[J].党政干部论坛，2002，（3）.

[8][法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.