我国土地征收制度视角下农民土地权益的保护

宋丽丽，禚洪娟

（扬州大学 法学院，江苏 扬州 225009）

在城乡一体化发展的背景下，农村问题已经成为社会冲突最为集中和突出的地方，各式纠纷纷繁复杂。无论是在征地纠纷还是拆迁纠纷中，农民始终处于弱势地位。土地征收中，政府和开发商都在寻求自身利益最大化,我国现行的征地制度已经难以协调我国城乡统筹发展形势下农民、集体、政府之间的矛盾。如何在完善社会主义市场经济及推进城乡一体化建设的过程中，切实保护农民合法的土地权益，建立健全征地制度，完善对公共利益的界定，限制政府权力，使农民真正参与到与自己切身利益相关的事务处理中，值得我们深入研究。党的十八届三中全会也明确提出要建立城乡统一的建设用地市场、加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利。

一、土地征收和征用的基本认识

征收和征用是土地征收制度中涉及的两个比较相近的概念。如何理解征收和征用之间的区别，在理论与实践中，存在着差异。在此，仅从立法方面对其进行分析：2004年我国宪法修正之前，我国立法中将征收与征用混合使用，均被称为“征用”。被征用的客体大多为不动产及权利，权利表现为所有权的转移[1]。2004年《宪法修正案》第10条第3款将“国家为了公共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征用”改为“国家为了公共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。随后，对《土地管理法》也做了相应修改：（1）第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（2）将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条等多处的“征用”修改为“征收”。修改后的《土地管理法》仅在第二条第四款处使用了“土地征用”一词，其余均改为“土地征收”。也就是说，学界及理论界一直使用的“土地征用”一词，在多数场合下均指“土地征收”，即转移土地所有权。实际上，总结可以看出，经过多处修改后的《土地管理法》是将农村集体所有的土地转为国有土地的情形，称为土地征收。立法中保留了“土地征用”一词，指在不改变土地所有权性质的前提下，转让土地使用权。

综上，土地征收与征用存在一定的区别。征收是为了公共利益，强制转移财产所有权，但应给予相应补偿。征用是指为了包括公共利益在内的更广泛的目的，协商性的转移财产的使用权，应当支付相应的使用费[2]。结合我国的实际情况，本文中将土地征收界定为：国家以公共利益为目的，将依法属于集体所有的土地收为国有，并给予补偿的制度。

二、土地征收过程中侵犯农民权益的现象及其原因分析

我国《宪法》、《土地管理法》、《房地产管理法》等许多法律均对土地征收程序做了相关规定，但实践中，仍有大量侵犯农民合法权益的现象发生。例如，《土地管理法》第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”一些地方政府不经公告直接实施，侵犯了农民的知情权。第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”有些地方政府未经听证程序而批准补偿安置方案，或者只与村集体的有关领导进行协商，没有听取农民的意见。这显然侵犯了农民的知情权与参与权，并且给腐败现象的发生提供了有利土壤。

通过对当前侵犯农民合法权益现象的分析，结合我国的实际情况，引起该现象的原因主要总结为以下几点：

（一）土地征收法律制度的缺陷导致农民权益缺失

1.《土地管理法》第1条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”从该条可以看出，土地管理法的立法目的是强调国家对土地的管理，而非加强土地的流通与交易，更没有体现对所有权人和使用权人的利益保护。

2.《土地管理法》第8条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”而对“集体”一词，法律没有做出合理解释和明确的界定，导致产权主体模糊。由以上可以看出，农村集体土地“名义上人人所有，实际上人人没有”，没有行使所有权职能的明确主体，进而对补偿费的落实问题造成一定困难。由于存在不同利益主体，即使有补偿款，最终到农民手中的款项少之又少，这同样也可能滋生腐败现象的发生。

3.《土地管理法》第43条中规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第2条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。通过以上条文可以看出，集体土地不得入市，集体土地若入市需要经过国家征收环节。可以说，仅允许以国有土地的方式进入土地一级市场的规定存在一定缺陷。

（二）政府征地权滥用侵犯农民合法的土地权益

我国《宪法》、《土地管理法》均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，对“公共利益”应当如何理解？宪法和法律没有做出明确解释。这就为政府通过扩大解释“公共利益”，滥用征地权提供了便利。无论是公益性建设还是商业性建设，政府均打着为了公共利益的旗号，大量低价征收农民土地，再高价转让，从中获得高额土地价差。政府主要是用法律作为自己的武器来压低出价，使其出价合法化。而且，政府只顾建设面子工程，却忽视了被占地农民的安置及生活就业问题，后者恰是服务型政府最应该关注的问题。

（三）农民法律意识淡薄缺乏对自己合法权益的维护

有些被征地农民经济及法律意识淡薄，在他们的概念中，土地几乎没有什么大的价值，更不明白什么是所谓的土地发展权，政府给予一点补偿费就可了事。孰不知，他们获得的补偿费，远不及土地本身的价值。由于对我国法律法规的缺乏整体性了解，征地过程中，失地农民对于政府滥用征地权的行为，寻求法律途径救济的意识淡薄。当然，我国的整体法治环境尚不健全，农民的参与权与知情权得不到保障，例如，《土地管理法》是由全国人民代表大会常务委员会制定和修订的，其制定的过程不可能真正全面考虑到农民的心声，因此，即使农民寻求救济往往也无济于事。

三、土地征收过程中失地农民土地权益保护对策研究

我国的农村土地的现状是：所有权在农村集体、经营权在农户、处分决定权在政府及土地管理部门，由于这样的局面，导致国家通过立法权和限制权来低价征得土地，村集体依靠所有权不征得农民同意卖地，村民依据自己的实际占有同以上行为进行对抗，纠纷矛盾因此不断的加大。为解决土地纠纷带来的各种矛盾，应当通过完善我国的立法、遵守市场规律、规范政府行为等措施解决。党的十八届三中全会的决议中也明确提出应当缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的保障机制。

（一）完善我国土地征收法律制度

1.界定土地所有权主体范围，保障农村土地所有权人的主体地位。在新完善的法律中，界定农村土地产权主体的范围，对“集体成员”的界限做出明确规定。目前，农村最基本的组成元素是村民小组，它最接近土地使用者，是农民利益的最好代表。所以村民小组是农村土地集体所有的最佳产权代表，立法时，可以将集体成员界定在具体的范围内。保障农村所有权人的主体地位，是农村土地所有权改革的关键，也是农村发展与稳定的前提[3]。

2.完善征地公告程序与听证程序，让被征地农民充分享有征地知情权与参与权。从土地列入建设规划到拆迁补偿安置，告知是被征用或征收人了解自己权利受到影响的首要步骤。目前，我国法律对被征地人的告知程序仅规定“公告”一项。实践中，大都仅仅通过树立广告牌的方式面向大众发公告，该方式可能导致权利人没有留意或者公告不清晰，耽误其主张自己权利的期限。公告程序的完善可以采取邮寄等直接的方式，将政府的征收征用决定直接送达给被征收征用人或者相关权利人。要提高农民的土地权益的保护力度、防止政府权力滥用，还应当将当前土地征收征用中的选择性听证程序设定为法定的强制程序[4]。

3.建立有效的土地征收征用监督制度。阳光是最好的防腐剂，土地征收征用的程序应当公开、公正、公平，避免暗箱操作。加强事前监督，做好事后监督。事前监督就是保证征地范围、程序符合法律规定。事后监督是保证被征收征用的土地不被改为他用。最好的监督莫过于让违法征地案件进入司法程序诉讼[5]。即农民可以通过诉讼的方式完成对自己权利的救济。

（二）打破政府对土地市场的垄断，让农民分享土地增值收益

我国现有的土地征收制度不符合市场经济的发展规律。政府低价征收农民集体所有的土地，此种征收不是市场行为，属于一种不公平的交易，依靠政府行政手段，打着所谓的“公共利益”旗号，满足政府的土地使用计划，从中获取利益。应当允许农民集体所有的土地直接进入市场，这样可以形成两个相互竞争的建设用地使用市场，有利于发挥市场机制作用。另外，降低了交易成本，有利于土地的充分利用，发挥资源配置的效率。该措施在十八届三中全会的决议中有所体现即建立城乡统一的建设用地市场。在此过程中，农民也能获得较大的收益，而不是微薄的补偿款，那么房屋拆迁纠纷、信访案件的数量均会大大减少。

（三）明确界定公共利益转变政府职能，建立服务型政府

公共利益作为一个法律用语，在许多法律中均有体现。但，现行法律只对公共利益作了原则性规定，界定范围不明确，没有确定的判断条件、判断标准，缺乏可操作性。现实中因所谓的“公共利益”而侵犯公民合法财产权的事件也常常发生在政府的房屋拆迁、土地征收征用过程中。因此为了明确公共利益的概念、摆脱其空泛化的特点，应当通过完善法律的途径，规范其内容及范围，保证公共利益合法有效实现。在立法技术上，可以采用概括式和列举式并用的方式，对公共利益既有原则性的界定，又有具体方面的界定。在立法方式上，通过制定征收征用法，明确界定公共利益目的下征收征用的条件、范围、程序、征收征用的补偿、救济途径等。征收的前提条件是公共利益[6]。政府通过扩大对公共利益的解释，滥用征地权，导致政府角色错位，这无疑是失地农民权益保障缺乏的症结所在。在土地征收中，政府一方面是制度的设计者，另一方面又是土地消费者，很容易导致其以公谋私，因此，要建立公正合理的征地制度，必须规范政府行为，明确政府职责，转变政府职能。政府应该尊重市场规律，划清政府与市场在经济建设中的职责与功能，该政府管的政府管，属于市场的交给市场。

（四）加强农村民主政治建设、普及法律知识，提高农民的法律意识

农民土地权益保障与农村民主政治发展、农民法律意识的提高有密切的关系。农民土地权利保障需要加强基层民主政治建设，农村民主政治建设是建立在农民有保障的土地所有权的基础上的[7]。难以想象，在农民无法行使自己民主政治权利的情况下，是否还能有效保护自己合法的土地权利？村委会代行村民小组作为土地所有权主体的职责，全面严格地推行村务公开和民主管理制度，通过积极发展基层村民自治制度来提高农民的参与性，有利于农民在土地征收过程中行使其监督权，防止腐败现象的发生。另外，应定期深入农村普及法律知识，让农民了解到自己享有的权利，使其更好的行使，充分维护自己合法的土地权益。

四、结语

在我国全面建设法治社会和和谐社会的过程中，房屋拆迁及强制征收引发的暴力事件时有发生，对社会的稳定、经济的发展造成一定影响。政府“低价征收高价转让”的滥用职权的行为，使其公信力也大大降低。十八届三中全会明确提出，要赋予农民更多的财产权利，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。我们应当建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。法治社会的构建最关键的是需要完善的法律制度，只有认真剖析研究我国当下的土地征收制度才能从根本上解决农民的合法权益，维护社会的稳定。

[1]费安玲.对不动产的征收的私法思考[J].民商法学，2003，（6）.

[2]金伟峰，姜裕富.行政征收征用补偿制度研究[M].杭州：浙江大学出版社，2007：2-4.

[3]李静.农村社会法治问题初探[M].北京：中国农业科学技术出版社，2010：114.

[4]唐鸣，陈荣卓.农村法律和社会问题探究[M].北京：法律出版社，2008：158.

[5]冯秋燕.取消农业税后集体土地征用法律问题研究[J].理论探讨，2006，（2）.

[6]吴高盛.公共利益的界定与法律规制研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009：120-122.

[7]李静.农村社会法治问题初探[M].北京：中国农业科学技术出版社，2010:115.