政府购买公共服务的范围探讨

李慧娟

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

随着秩序行政向社会行政的转变，随着全能型政府向服务型政府的转变，政府采购公共服务在转变政府供给职能的过程中成为发展的契机，为政府供给公共产品提供了新思路。从中央到地方都在鼓励政府购买公共服务，财政部印发的2013年政府采购工作要点中提出，积极开展农业水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生项目采购工作，研究制定推进政府购买公共服务改革的制度措施，创造条件推进政府购买社会组织等各类服务。但是，实践中也出现了一系列的问题，科学界定公共服务的范围就是当下政府采购中的一大挑战。确定什么能买什么不能买，应该列举哪些公共服务作为采购的对象等一系列问题，在一定程度上限制了公共服务购买的规模和领域。比如治安承包是否妥当，当时就引发了社会的诸多争论，有人担心会导致公权力的滥用，也有人对政府的执行力产生质疑。本文试图从以下几个方面进行探讨。

一、政府购买公共服务范围之实践探究

在2012年国务院关于印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的通知和财政部公布的《政府采购品目分类目录》中都对什么是公共服务作了列举规定①在此规划的第一节中规定，基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。此规划总共规定了44类80个基本公共服务项目。。我国的《政府采购法》和《政府采购法实施条例》规定了货物、工程和服务三大类采购对象。我们应当明确，公共服务并不等同于服务，政府购买的有些公共服务属于货物范畴，比如农机具购置、垃圾清扫车；有些属于工程范畴，比如桥梁、保障房建设；有些是归属于服务类，比如市政工程的维护维修；但也有很多公共服务是货物、工程和服务的综合体，比如养老服务，既要建设养老院，又要购置各种设施，还要雇佣护理人员，这增加了公共服务的执行操作难度。在《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》中，按照服务对象将公共服务分为三类②第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。。

很多地方政府也出台一系列的文件，或者是在采购目录中列举采购公共服务的范围。譬如，广东省人民政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》的通知中，将服务事项分为社会公共服务与管理事项以及履行职责所需要的服务事项两类，在大类下面又详细列举了具体事项①广东将教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业等领域适宜由社会组织承担的部分基本公共服务事项纳入购买服务的范围。。杭州市2013年政府采购目录中进一步细化分散采购服务类中社会公共服务类项目，新增就业服务、教育服务、法律服务和城市管理服务的子项目②增加“公共就业服务”子项目，包括公共职业介绍、公共就业培训、见习训练跟踪；增加“法律服务”子项目，包括律师进社区(村)法律服务；增加“教育服务”子项目；增加“公共文化体育服务”子项目，包括群文网(www.zjhzart.com)预约配送、图书馆服务一体化配套服务；增加“城市管理服务”子项目，包括公共设施及其附属物的日常养护、城市河道及其设施综合养护、城市道路 保洁服务、公共厕所管理服务等。。苏州市2013年政府采购目录中将园林绿化管理服务和环境服务（包括城市公共卫生间保洁；街巷、道路、新村环境保洁；城市河道保洁管理）等纳入采购范围。无锡市深入实施政府购买公共服务，已经覆盖市政养护、环卫保洁、信息化服务、农民工免费就业培训，公共卫生服务等多个领域，2012年服务类采购金额达到12亿元，节约率达到12.3%。

通过对各地采购文件、采购目录的梳理和对各地的实践考察，大多数购买公共服务的范围都集中在三农领域、城市管理、科教文卫、社会保障等领域，在政府购买公共服务的实践中，地区发展的不平衡成为一大阻碍。上海、深圳等发达城市在公共服务购买上经验丰富，而有些地市对公共服务的界定还是比较狭隘，一些新型服务没有被纳入购买范围。由于不同地区的发展程度不同，公共服务项目的范围界定难以统一化、制度化、法定化。这使得政府在促进公共服务，改善民生方面的作用没有充分发挥。所以，在界定范围时应当科学化，引入专家论证格外重要，通过成本效益的分析，根据各地的实际发展状况，由专家初步列举可以纳入采购的公共服务项目。

随着公共服务外包的热潮，有些政府盲目跟风，殊不知这有可能造成物极必反的后果。公共服务的范围很广，但是并非所有的公共服务项目都可以纳入采购的范围。有些公共服务的项目，政府努力做好也不一定赢得某些公众的认同，但若是有一件做不好就会遭到群体的谴责。比如农民工就业培训，有些农民工可能认为通过培训提高自己的劳动技能，但也有人认为培训还不如提高工资。有些项目涉及人们的价值判断，绿化保洁项目大家可以较清楚的看到实施的效果，但是养老服务，高质量教育等就因人而异。而且，政府采购中采取的低价中标原则，难以保证服务的质量。企业毕竟利字当先，私人承包商可能会利用一些空白区域采取削减成本的措施，比如养老服务中雇佣不合格的护理人员等。笔者认为，供给由需求决定，人民真正需要的公共服务才是政府要购买的公共服务。所以，公共服务购买的范围，应当由最终的消费者公众来决定。

此外，某些公共服务项目的采购与既有的体制发生了冲突，传统上我们的公共产品由某些事业单位或者政府部门来提供，现在改为由社会组织提供可能会对他们的利益造成一定的冲击。譬如某些地方委托物业公司代行城市管理的职能，这使得公众与居委会的联系减少。某些地方将市政工程外包给企业组织，这在一定程度上减少了市政部门的事权和财权。在界定公共服务购买范围时应考虑与既有利益的冲突，衔接机制需要完善。一些公共服务项目，既涉及公众利益，又涉及承包商利益和传统供给部门的利益，所以，在各种利益间进行衡量，则需要引入公法上的比例原则。

二、政府购买公共服务范围之理论架构

有的学者从公共物品与私人物品、行政的功能这两个角度来考察民营化的边界[1]。有的学者认为政府事业性业务的范围主要有以下三类，以满足人的基本需求为目标的基本公共服务业务，以满足社会需求为目标的社会性公共服务，以满足机关服务为目标的机关业务[2]。

有的学者从公法视角来看影响公共化的可取性的三项因素：一是服务规格与供应商裁量范围的相对明确性；二是对消费者的潜在影响；三是政府的民营化动机[3]。

（一）范围界定的基本原则

一是辅助性，需要购买的范围应是市场失灵的范围。当市场供给不充分，不足以满足公众需求时政府才考虑予以干预。当一个公共项目，只有通过政府采购的方式才能实现充分的资源配置，才能以最小成本达到最高行政目标时，才予以考虑纳入采购范围。

二是公共性，现代新行政法强调公共行政，社会行政，即政府与各种社会组织相互协助，依法对社会事务实现公共管理。公共性要求政府以满足公众利益为目标，不能考虑私利，一个项目的选择应当考虑公众的诉求与利益，能够更好的服务公众，满足公众基本的生存发展权。从消费特性的角度看，有些产品供个人消费和使用，此为个人消费性。有些产品供多数人消费，此为共同消费性。可以购买的公共服务是供公众使用的，应具有共同消费性。

三是非营利性。此为政府购买公共服务和特许经营的本质不同所在。所以购买的公共服务项目不以营利为目的，政府引入市场化的竞争机制，在参与竞争的企业中选择最适合的一家，向其直接付款购买服务，再免费提供给公众。从供给特性的角度，有些产品不付费就无法消费，能把不付费的人排除，比如水、电、气等，此为排他性。有些产品无法排除不付费的人，比如路灯、绿化、广场等，此为非排他性。可以购买的公共服务是不具备可经营性的，具有非排他性。

四是非权力性。此为政府购买公共服务与行政委托的本质不同所在，权力性事务才进行行政委托，政府将本应由自己行使的权力委托给特定的受托人，由他们代为行使权力，比如委托拆除违章建筑[4]。而政府购买公共服务中并不涉及权力的委托，事务可以外包，权力并不能外包。比如治安承包中，遍布街道的巡查员并没有真正的处罚权等执法权，他们只能进行一定的提醒、告知和劝说。

五是程序性。正当程序原则是行政法上的一项基本原则，在界定公共服务范围缺乏量化标准的情况下，用程序进行规制不妨是一种好的选择。

（二）根据地市实际发展情况确定项目的具体选择标准

有了原则性的指引，再根据各个地市的实际状况，确定近期购买公共服务项目的选择标准。比如无锡市财政局课题研究组研究报告中，建议根据以下几个方面的标准选择近期政府购买服务项目：相关工作纳入市委市政府年度重点工作目标；该领域已具备成熟的服务供应市场，形成充分竞争；该领域事业单位已经基本完成改制；政府购买服务的资金必须纳入年度预算编制范围；在预算编制时，主管部门已经对将要实施的项目提出具体的绩效目标和量化考核指标。从而确定无锡市近期需要购买的公共服务范围。

（三）比例原则的运用

在确定范围时，把政府购买此项公共服务作为一项政府工具，一种手段，衡量此种手段与政府工作目标实现、与公民权益保障之间的比例关系，终极目标就是政府和各种社会组织进行团结合作，通过最低的成本，以合理的价值获取高质量的服务。通过公共服务采购更好的服务民生才是采购价值所在。

成本效益原则，在确立范围时，运用成本效益的分析方法，购买哪一项公共服务，能够以最小的成本达到最大的效益，既保障民生，又树立服务政府的良好形象。供应商市场的竞争越充分，政府的选择权就越大，政府就可以在公平、公正、效率、择优的基础上选择供应商。

利益均衡原则，“行政机关应当全面考虑有关的重要的利益，利益均衡的前提是客观地发现各个方面的利益诉求，让各个方面的利益都能够在公共行政的过程中通过适当的方式发现和表现出来，让各个方面的利益都能在协商和博弈中找到适合自己合适的位置”[5]。如前文所述，某项公共服务项目，既涉及公众利益，又涉及承包商利益和传统供给部门的利益。平衡各方利益是确定范围时的一项重要考量，原供给部门完成改制，愿意放权，供给市场竞争充分，愿意提供，公众希望政府采购，这样的公共服务纳入采购范围，才彰显出采购价值。

三、政府购买公共服务范围之程序规制

第一，专家论证。在日本，专家审议制度成为必经程序；在美国，专家咨询制度也趋于完善；德国《联邦行政程序法》对咨询委员会作了专节规定。专家论证进一步提高了决策的科学性，就目前实践来看提高专家论证的独立性和专业性是关键。在政府确立采购范围时，可以成立专家委员会，邀请的专家尽量涵盖公共服务各个领域。专家根据本地市经济社会发展情况，对各个公共项目进行科学有效的风险评估，在衡量多方利益和符合相关法律政策的前提下初步确定欲纳入采购范围的项目名单。

第二，公众参与。公共行政要求政府由单纯的管理式向参与式治理转变，强调善治，强调与公民的有效互动。正如有些学者所说，要通过信息公开和公众参与走向“开放政府”，“通过‘信息输出’，充分、及时地释放政府所拥有的各种信息，通过‘信息输入’，可以促进政府更有效的回应工作需求，面对各种问题，并在此过程中维护政府和社会之间的良性互动”[6]。采购公共服务的目的就是服务民生，消费者的需求是供给者的动机所在，在界定采购范围时应充分考虑公众的意见。政府将初步确定的采购名单通过各种途径予以公示，由公众选取最希望由政府采购的服务，政府根据公众意愿确立最后的采购目录。目前公众诉求的表达平台尚未广泛真正的建立，即使有也流于形式，真正发挥公众参与的功能任重而道远。

第三，信息公开。在信息化时代，政府部门掌握大量的社会信息，是重要的信息制作者和保存者。而社会公众相对于政府明显处于弱势地位，由于信息不对称，自身的知情权、监督权等权利难以得到有利的保障。在界定采购需求的过程中，政府部门将各种采购信息公开发布，让公众参与讨论，通过公私合作使得购买服务的过程在阳光下进行，减少利益输送，加大政府工作的透明度，有利于加强民众对政府的信任，有利于公众知情权和参与权的保障[7]。

第四，回应、反馈机制的建立。公众需求传达给政府以后，政府应当履行对公众回应的义务，对公众提出的意见哪些予以采取，哪些未予采纳都应当说明理由。公共服务的项目实施是要通过最终的消费者公众的切身体验才知道应否实施，实施效果如何。所以建立公众评价和反馈机制是重点，公众是评价服务质量的一项重要指标，也是决定下一年政府应否在某个项目上采购的关键因素。

综上所述，政府在界定购买公共服务的范围时，首先确立采购的原则，在原则的指引下，根据本地发展情况，衡量多方利益，通过专家论证、公众参与、信息公开和反馈机制等程序性规制，以合理的价值获取高质量的服务，最终达到提升服务型政府的形象，保障公众利益，合理配置公共资源，实现政府与人民的协商合作。

[1]杨欣.民营化的行政法研究[M].北京：知识产权出版社，2008：80.

[2]王克稳.政府业务委托外包的行政法认识[J].中国法学，2011，（4）.

[3][美]朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕洪海，陈标冲，译.北京：商务印书馆，2010：655.

[4]王克稳.政府业务委托外包的行政法认识[J].中国法学，2011，（4）.

[5]马怀德.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2007：12.

[6]王锡梓.公众参与和行政过程[M].北京：中国民主法制出版社，2007：163.

[7]应松年.社会管理创新要求加强行政决策程序建设[J].中国法学，2012，（2）.