区域协调发展基本法的地位探析

汪永福

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出：基于区域协调发展基本法的身份化思考

在建立社会主义市场经济的今天，区域间存在不协调发展、区域间要协调发展和区域间有可能协调发展为区域协调发展基本法的产生提供了充分条件，同时区域协调发展基本法也确定了政府职能的边界，对政府在区域的发展过程中应何时协调、如何协调等问题作出明确界定，从而使政府协调区域发展的行为规范化、制度化。理论界对于建构区域协调发展法律以调整区域协调发展关系已无争议，只是对于形式上如何建构、建构怎样的区域协调发展法律关系尚无共识。本文在构建区域协调发展法律系统的引导下就区域协调发展基本法的归属做出有益论证。

区域协调发展基本法本身是调整政府在协调区域平衡发展过程中发生的社会关系的法律规范，也是组成区域协调发展法律体系的最基本元素，是调整区域发展过程中的基本问题、共同问题、综合性问题的“基本法”。区域协调发展法律是以区域协调发展基本法为首的和一系列区域协调发展特别法共同构成的多层次、多方面的法律系统。

法律的定位主要是指该部法律在法律体系中居于何种法律部门当中，在该类法律体系中又是居于何种地位。其一，部门法的定位便于适用本部门学科内部的共同基础理论以及该类学科下共同基础理论的深入研究。同一部门法都有共同适用的基础理论，如作为核心的基本原则，定位部门法便于该部门法下的法律元素适用该部门法的理念、价值、原则等基础理论，同样避免了重复研究。学者研究的能力是有限的，做研究是在有限的时间做无限的探索，而同一研究者的研究具有连续性，也就说同一研究者在同一领域的研究所产生的边际效益是递增的，而学科的类型化和定位便于研究者在同一类学科进行持续的研究，以产生更多的边际效益。其二，部门法以及部门下位法的定位不仅仅是促进基础理论的研究，更是科学搭建立法架构，合理设计具体法律制度的前提。

区域协调发展基本法作为区域协调发展法律系统中最基本的法律，其首要的问题同样是正确认识区域协调发展基本法的定位，即区域协调发展基本法在法律体系中居于何种法律部门当中，以及在区域协调发展法律系统中又是居于何种地位。因此，区域协调发展基本法的地位包括两方面：一方面，区域协调发展基本法的地位是指区域协调发展基本法在法律体系中居于哪个法律部门当中；另一方面，法律体系和法律部门又是多层次的，可以根据一定的标准，对整个法律体系和法律部门进行连续的划分，就会形成下位层次的法律体系和下位层次的部门法，调整区域协调发展而形成的法律关系本身也形成了区域协调发展的法律体系，从这个意义来说，区域协调发展基本法的地位也指区域协调发展基本法在区域协调发展这个下位法律体系居于何种地位。

当前对区域协调发展法律的研究，由于尚未制定出区域协调发展的实定法，即对区域协调发展基本法的探讨也止于一种应然的视角，这也导致了区域协调发展法律理论研究制定法等实证资料的阙如。另外，理论上，对于区域协调发展法律本身的研究止于区域协调发展法律体系的构建，而对区域协调发展法律体系内部的基本法却无深入探讨，包括近期对区域协调发展法律体系的性质研究，也只是认为区域协调法律体系的性质是兼具经济法和社会法的法律系统[1]。或者针对区域协调发展这一法律应调整的关系,认为应当构建区域经济法这一法律部门，并认为区域经济法属于国内经济法分支部门法，针对这一观点，笔者随后进行探讨。

本文从区域协调发展法律系统中的区域协调发展基本法出发，从法律的内容实质和形式层级视角对区域协调发展基本法分别进行定位，认为区域协调发展基本法在整个法律体系中应归属于宏观调控法这一经济法的子部门法，在区域协调发展法律系统内部居于“基本法”或称之为“通则”的地位。

二、区域协调发展基本法属于宏观调控法

区域协调发展基本法是有关区域协调发展基本原则、基本制度、一般区域协调规则的通则性立法，主要解决协调区域发展活动中的基本问题、共同问题、综合性问题，重点规定协调区域发展过程中的实体基本制度、程序基本制度。区域协调发展基本法在法律体系中的定位，也就是正确认识区域协调发展基本法与其他部门法的关系，实质上就是其否独立于现行部门法，还是从属于某一部门法。

不论从传统部门法划分标准，即调整对象、调整方式，还是从法的宗旨、功能来看，区域协调发展基本法都难以成为独立部门法学，其缺乏独立部门法的理论基础和制度价值。而且，其调整对象在经济法的调整范围之内，与经济法有共同的调整方式、本位理念和功能价值。

区域协调发展基本法属于经济法的调整范围，虽然学界对经济法的体系仍有争议，但市场规制法和宏观调控法属于经济法的子部门法之观点已被大部分学者所认可，如此可以说宏观调控法是经济法的第二层次的部门法。从这层意义进行划分，笔者认为区域协调发展基本法属于宏观调控法的子部门法，即是经济法的第三层次的部门法。

区域协调发展基本法属于宏观调控法是指区域协调发展基本法是宏观调控法法律体系的子部门法，宏观调控法包括区域协调发展基本法，与经济法一样，其调整对象在宏观调控法的调整范围之内，其与宏观调控法也有相同的理念、宗旨和功能，遵循着宏观调控法的一般原则。

宏观调控法调整的是国家对国民经济进行调节和控制总体活动发生的经济关系，而这种经济关系同样包括空间的结构关系，也就是区域发展经济关系，所以，区域协调发展基本法的调整对象在宏观调控法的调整范围之内。再者，宏观调控法的调节方式主要是宏观调控，区域协调发展基本法本身就是国家对区域发展的调控，即具有与宏观调控法相同的调控方式。而且区域协调发展基本法与宏观调控法的其他子部门法拥有共同的调整方法，它们共同构成了宏观调控法法律体系的整体，即遵循划分法律部门的整体性原则，从这个方面来说，区域协调发展基本法也属于宏观调控法。

宏观调控法的宗旨是防止和消除经济运行中总量失衡和结构失调，优化资源配置，保障国家经济安全，推动经济发展和社会进步，以实现经济法主体经济利益的协调发展[2]。宏观调控法追求的是一种社会整体利益，立足于社会本位，而区域协调发展基本法是为了克服市场调节区域协调发展的局限性和规制政府促进区域协调发展而产生的，其所要保护的既不是市场主体的个体利益，也不是单纯的国家利益，而是对具有盲目性、自发性的自由竞争状态进行调控，实现社会经济稳定、协调发展，追求区域间的公平发展，达到社会整体的平衡，其从产生之时就以社会整体利益为本位。所以，区域协调发展基本法与宏观调控法具有共同的价值追求。

宏观调控法的立足点是全国各个区域，它通过规范宏观调控政策和措施，以保持全国经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，促进各区域的平衡发展，引导国民经济持续、迅速、健康发展。区域协调发展基本法立足于区域，它通过合理的区域规划和规范的区域经济政策和措施，实现区域经济的协调发展和可持续发展[3]，因此，在实质上，区域协调权也是属于宏观调控权，是宏观调控权的一部分。有些学者[4]认为区域协调发展调节权是属于中观调控权，当前对于中观调控权的界定仍有争议，但从区域发展的角度，中观调控权是指一国地方政权机构，综合运用各种引导、促进方式，对所辖行政区域的社会经济结构和运行进行调控的一种地方经济调节权。[5]因此，一般认为，中观调控权是相对于宏观调控权而言的，是一种局部性的调控权或者是地方性的调控权，但这在本质上仍然属于宏观调控权，只是一种“整体”和“局部”的关系。而且，中观调控权不足以涵盖区域协调发展权的全部内容，所以，将区域协调发展权界定为宏观调控权更为妥当。

区域协调发展基本法是宏观调控法的组成部分，而不是与宏观调控法并列属于经济法的子部门法。一些学者[6]把区域协调发展的法律关系称为区域经济法，并认为区域经济法是调整区域调控经济关系和区域市场规制经济关系的法律规范的总称。也就是认为区域协调发展基本法应当包括区域市场规制法，区域协调发展的过程中确实也需要国家对市场的规制，但是区域协调发展过程中的市场垄断问题已经有市场规制法进行调整，而且市场规制问题只会存在于微观市场，而市场规制法本身针对的就是微观市场。因此，为避免重复立法，区域协调发展基本法不应包括区域市场规制法。

三、区域协调发展基本法是“基本法”

区域协调发展基本法是规模适度、体系科学的比较发达的基本法，是我国区域协调发展法律体系化的基本形态，是顺应和推进区域协调发展法典化发展趋势的基本法典[7]。从区域协调发展基本法在区域协调发展法律系统中的体例来看，其在区域协调法律系统中是居于“基本法”地位。

区域协调发展基本法是“基本法”，指区域协调发展基本法在区域协调发展法的整个法律体系中居于基本法的地位，是组成区域协调发展法律系统中最核心的元素。作为协调区域发展的基础性法律，区域发展基本法在协调区域发展的整个法律体系中具有基础性、框架性和纲领性的地位。[8]

首先，区域协调发展基本法是基础法。区域协调发展基本法规定区域协调发展的宗旨、基本原则、机构设置、实施保障等基本问题，是其它区域协调发展法律立法的基础。换言之，其它区域协调发展立法是以区域协调发展基本法为轴心而建立起来的。区域协调发展基本法的宗旨、原则是其他区域协调发展法律的精神纲领，对其它区域协调发展法律的立法具有指导作用。

其次，区域协调发展基本法是一般法。区域协调发展基本法是一般法，也就是说它统率着其他区域协调发展特别法，各特别法在区域协调发展基本法的统率之下，而且区域协调发展特别法之间有着明确的分工，在各自的领域发挥着作用，并借助区域协调发展基本法的统率形成一个协调一致、高效运作的区域协调发展法律体系的整体。区域协调发展基本法是一般法也意味着其规定的是综合性的内容，对区域协调发展特别法和区域协调发展政策均有普适性，相对于对整个区域协调发展法律体系而言，它处于中心地位，是区域协调发展法律体系的主干。

最后，区域协调发展基本法是中央立法。一方面，意味着区域协调发展基本法是法律，其它一切行政法规、部门规章不得与其相抵，但是，它不能因此成为区域协调发展法律体系中效力最高的，因为一部法律或法规的效力等级如何，取决于其制定的机构和制定的程序，而不是取决于其规定的内容。另一方面，它是中央立法，意味着其调整的是全国范围的区域协调发展，地方性法规不得与其相抵，其他区域协调发展特别法无规定时，应当依照区域协调发展基本法。

四、结语

区域协调发展基本法作为促进区域协调发展的法律规范，是区域协调发展法律系统的核心元素。具体来说，一方面，区域协调发展基本法是宏观调控法，确定了调控的功能地位和政府协调边界，有利于区域协调的系统化、规范化、法治化，可以促进区域政策、区域规划的宏观统一性，也确定了其应遵循维护社会利益、社会公平等价值理念的本位原则。另一方面，基于区域协调发展基本法居于基本法的地位，不仅为区域协调发展法律体系的形成提供了理论框架，而且对区域协调发展特别法以及区域发展政策具有高度的灵活性和开放性，使其能够灵活地面对新任务，适应变化着的要求，并能在社会变革时作出反应。

[1]贾焕银.区域协调发展法律法规体系性质与构建分析[J].云南财经大学学报，2013，（5）:110-115.

[2]杨紫煊.国家协调论[M].北京:北京大学出版社，2009.340.

[3]殷洁.区域经济法论纲[M].北京:北京大学出版社，2009.30.

[4]董玉明，段浩.区域经济调控权法律制度初探[J].中国律师和法学家，2006，（1）:4-9.

[5]张辉.宏观调控权法律控制研究[J].北京:法律出版社，2010.29.

[6]徐孟洲.论区域经济法的理论基础和制度构建[J].政治与法律，2007，（4）:2-9.

[7]施正文.关于税法通则的定位[J].涉外税务,2006，（4）:5-8.

[8]周叶中，张彪.促进区域协调发展法律机制的系统论分析[J].湖北社会科学，2010，（5）:142-147.