行政文化的含义、作用及发展趋势探析

孙国良

（铁道警察学院，河南 郑州 450053）

一、行政文化的含义及特征

行政文化是社会文化在行政领域中表现出来的一种特殊文化形式，它通过“软约束”机制对行政人员的行为方式产生影响，是行政组织环境的重要组成部分。行政文化是在行政实践活动基础上形成的一个复合的整体，包括人们对行政活动和行政关系的态度、信念、情感和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政观念、行政系统、行政习惯等。

行政文化作为文化的一种表现形式，同其他文化形式一样，是由社会物质生产发展所决定的，并随着社会物质生产的发展而发展。行政文化具有的特点有三个：1.鲜明的民族性。世界各国由于历史背景、民族特性、宗教信仰和生活习俗等的不同，逐渐积淀成了不同的行政文化传统，构成了各具特色的行政文化民族特性和时代特性。例如，美国因无封建专制的历史，民族性格是自由开放的，因而形成的行政文化具有民主、自由等特色；英国政府由和平变迁、温和修正以及不自觉的演化而积累起来，故其行政文化的特色是温和型的。中国传统文化是带有浓厚封建专制色彩的，民族性格温存善良，重视德治，因而传统的公共行政文化具有集权、顺从和保守的色彩。2.高度的调节性。对每个行政人员来说，行政文化是一种外在的、客观化的精神文化，它通过对行政人员行为的影响和制约，以达到对行政系统的调节和控制。每一个行政人员都与特定的行政组织文化相联系，他们通过体验、确认和感受，自动调节自己思维导向和行为方式，最终将行政文化内化，以意志、理想、愿望和追求的方式去影响日常的具体工作。3.强烈的变动性。行政文化是随着社会历史的发展和社会实践的变化而不断变化的，这种变动性体现为两个方向：一是行政文化随着时代的变迁而逐渐更新，呈现出新文化对旧文化的继承发展；二是行政文化随着时代的演变而消失，表现为新的行政文化产生，旧的行政文化被淘汰。在人类社会历史发展的进程中，行政文化的变动性表现得尤为明显。比如，在传统封建社会中，行政活动重刑罚、法治，从而导致了传统的行政文化具有官僚化的色彩。而在近代民主政治社会中，公共行政活动重人权、重法治，形成了近代行政文化的民主化和法制化色彩。

二、行政文化对公共行政的影响

行政文化对行政系统的运作具有重要影响。具体表现为下面3个层面的影响：

（一）对行政领导的影响

任何组织的运作离不开组织领导者的指引和控制，组织的绩效更有赖于组织领导者的决策能力和执行能力。在行政组织中，行政领导者的领导风格、领导方式和领导行为都时刻影响着行政人员的心理和行为，制约着行政活动的进程。而行政领导的这些特质形成于特定的行政文化背景之下，并与之相互作用、相互影响。行政文化对行政领导的影响主要表现在3方面：第一，影响领导风格。领导风格是领导者在管理过程中所表现出来的领导作风和行为特点。每个领导者因自身素质和外在的客观环境的不同，会有不同的领导风格。比如，有些领导倾向于通过发布命令对组织进行控制，有些领导者偏重于通过授权对组织进行柔性管理，有些领导者会时常倾听下属的心声，有些领导者更喜欢通过自我判断做出决策，等等。在行政组织中，行政文化是影响领导作风的一个重要因素，其中行政思想、行政传统和行政价值观的影响最为突出。在我国传统行政领导活动中，一直将“效率”作为行政价值观的目标追求，形成了许多政府部门以追求GDP总量为衡量政绩标准的社会现象，行政领导的风格也多是以管理型的行政领导行为模式为主。当前，我国政府提出了“以人为本”的价值观念，行政价值目标不再以追求“效率”为中心，而是更多关注人的发展和社会公平。因而，行政领导的风格也发生了较大的改变，突出表现为以服务导向为特点的行政领导行为模式。第二，影响领导行为。在行政组织中，不同的行政传统、行政思想、行政心理、行政信念和行政价值会对行政领导者的领导行为产生不容忽视的影响。改革开放以来，在我国的行政体制建设中，依法行政思想、人民公仆意识、服务社会的价值观念对良好的行政领导行为的产生发挥着至关重要的作用。但我们也会看到，封闭保守的心理、崇拜权威、享乐主义的价值观念依然是不良行政领导行为出现的原因。第三，影响领导方式。主要表现在行政素质、领导权威和权力运行方式三个方面。领导素质一般包括知识、能力、品质、领导艺术等方面，当一个新的行政领导者进入行政组织之后，就会自然融入行政文化的氛围之中，并在行政活动中逐渐改变着自身的素质，以适应行政系统的要求。领导权威是领导者实施活动的基础，一般包括正式权威和非正式权威。行政文化对领导权威的影响，主要是对权威的认识、来源和实施产生作用。如在中国封建社会，权威总是和权力相伴而生；而在现代资本主义社会，权威的合法性决定于民主选举和法定程序，这是特定的行政文化造成了人们对权威的不同认知。在权力的运行方式上，不同的行政文化背景下行政领导所采取的方式也不相同，比较“参与型”和“集权型”两种行政模式便可得出结论。

（二）对行政人员的影响

行政文化对行政人员行为的影响，主要是通过行政人员接受、暗示、模仿、顺从、认同和内化等潜移默化的过程，使行政人员最终成为受某种行政文化影响的一员，从而使自己的行政行为表现出行政文化的特征。首先，通过人的认知情感影响行政人员的行为。认知主要包括行政个体对事物的了解、信念和思想等内容。在不同的行政文化环境中，行政个体的认知方式、认知范围、认知内容和认知深度都有很大的差异，当一定的文化环境发生变化时，行政个体的认知也会发生变化。情感主要包括行政个体对他人及工作的好恶、爱憎、喜怒等态度，行政价值、信仰等文化因素包含了特定的评价事物的标准。其次，通过主体的个性影响行政人员的行为。在心理学上，个性是指决定人的行为的普遍性和差异性的稳定的心理倾向性和心理特征，包括人的价值观、态度、性格差异和能力。个性决定了人的行为方式。每个人的个性的形成和发展，除了先天的因素外，还与后天的环境因素是分不开的。行政文化作为行政人员个性形成的后天性因素，通过一定的文化作用机制影响着行政个体的个性，并在一定程度上改变着行政人员的某些个性特征，从而影响行政人员的具体行政行为。第三，通过“软约束”机制影响行政人员的行为。行政文化的“软约束”机制主要体现在行政个体对行政文化所倡导的价值观念和行为规范的认同和接受。受行政文化的影响，行政个体会在日常的行政活动中自觉地做出符合行政组织要求的行为选择，而当行政个体的行为违反行政组织规范时，行政个体会主动地修正自己的行为方式，以符合行政组织的价值，适应行政组织的目标。行政文化能从根本上改变行政个体的旧有价值观念，建立新的价值观念，对于刚刚进入行政机关的人员来说，这种作用尤为凸显。为了减少行政人员个人长期形成的传统理念与整个行政组织文化的冲突，行政个体就必须接受组织的改造和约束，使自身的行为与组织的要求趋于一致。

（三）对行政组织的影响

行政组织产生于特定的行政文化环境，其发展也受到行政文化的影响和制约。行政文化对行政组织的影响主要体现在对组织目标和结构的影响。第一，对行政组织目标的影响。主要表现在两方面：一是行政文化影响行政组织目标的性质。行政文化主要通过行政信念、行政价值、行政理想和行政道德等因素对行政组织目标的性质产生影响。一般来说，行政组织的目标是什么？应该是什么？这既是行政理想问题，也是行政价值问题。如果行政人员充分认识到行政组织中行政文化的内容，就会清楚行政组织的目标，明确自己的工作职责。二是行政文化影响行政组织的目标体系。行政组织的目标在不同的时期是不相同的，它是由不同的子目标相互作用构成的集合。行政组织在确立行政目标时，必须考虑各子目标的优先顺序问题，考虑一定时期内某一目标相对其他目标的重要性。而行政目标的排序问题要受到行政传统、行政理想、行政价值等行政文化因素的影响。不同的行政文化，行政组织目标的优先顺序会有很大不同。第二，对行政组织结构的影响。主要表现是：一是行政价值观影响行政组织的结构模式。一个组织的结构如何设计，在很大程度上是要受到组织价值观念的指导，价值标准不同，组织的结构模式也就不同。在行政组织结构模式中，常见的两种形态是集权型组织结构和分权型组织结构，前者是通过以权力为中心的价值观建立起来的，后者则是按照以群体为中心的价值观构建的。二是行政传统影响行政组织的结构模式。行政传统对行政组织结构的影响是间接的和潜在的，行政领导和行政人员对某种行政观念、习惯和价值认同的时候，就会在设计和构建行政组织结构的过程中遵循行政传统的要求。比如，我国传统的行政心理是封建保守的，等级观念较强，而受此观念的影响，行政组织结构在设计时往往追求大而全、小而全的行政结构模式。三是行政理想影响行政组织的结构模式。行政理想是对行政活动和行政体系的期望，行政组织的结构模式要受到行政理想的指导。如果以“参与原则”、“协商原则”为行政理想的话，行政组织在设计的过程中会注意减少行政层级，以便于交流沟通；如果是以“集权原则”为行政理想，行政组织会注意加强层次控制，行政组织的结构模式会呈现出金字塔式的形状。

三、行政文化发展的趋势

行政文化是当前行政体制改革的重要内容，其发展涉及到行政理念、行政价值、行政传统、行政习惯等内容的变化，它主要表现为四个方面：

（一）行政文化从“官僚理念”向“责任理念”转变

在行政过程中，“官僚”常用来反映行政组织的无效率、行政管理的人格化和行政机构的过度膨胀等现象，它是人们对行政体系和行政活动的认知和评价。由于行政权力具有难以监督和约束的特点，世界各国的政府都普遍存在“官僚”现象。因此，现今各国的政府都将改变“官僚理念”作为改革行政体制的重要内容，以适应充满竞争的社会环境。“责任理念”要求政府在行政管理过程中树立高度的责任意识，承担公共责任，除了政治责任、法律责任和行政责任外，还要承担道德责任，对公众和社会负责。

（二）行政文化从“管理理念”向“服务理念”转变

传统的政府管理以追求效率为价值目标，在管理时注重用严密的组织机构、规章制度、原则、计划来控制被管理者。这种管理理念所带来的是僵化的行政管理体制和低效率的行政管理效果，这与现在人们希望得到更公正、更廉洁、更优质、更高效的行政理想是不相吻合的。在各国政府的长期实践中，以公众和社会为本位的服务行政文化逐渐取代管理主义倾向的传统行政文化，最终成为行政文化发展的方向。

（三）行政文化从“封闭形态”向“开放形态”转变

行政文化的“封闭状态”主要表现在两个方面：一是人们对行政体系和行政活动的认知局限于行政系统内部，忽视了行政组织与外部环境之间的交流；二是受传统社会文化的影响，行政文化往往表现出守旧、消极、缺乏创新意识等特点。而现代行政文化主张以开放的形态去认知行政体系和行政活动，做到改变旧有的思维方式，改变不好的行政习惯和行政传统。

（四）行政文化从“权力型”向“规则型”转变

“权力型”行政文化倡导以权力为中心的行政理念，这种理念往往将行政权力凌驾于公民权利之上，行政权力支配一切。它造成的后果往往是随意性的行政权力、无序性的行政过程、无效率的行政行为和不公平的行政后果，暗箱操作严重，行政违法事项较多。而要改变这种状况，就必须树立“规则型”的行政理念，严格依法行政，通过制度供给，引导服务对象按照政府的规则行动，即由权力行政转向规则行政。

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