中国大学治理改革的法治化路径

2014-04-06潘丰文

湖北警官学院学报 2014年1期

关键词：中国大学治校章程

潘丰文

（中南财经政法大学法律硕士教育中心，湖北武汉430073）

中国大学治理改革的法治化路径

潘丰文

（中南财经政法大学法律硕士教育中心，湖北武汉430073）

中国大学治理历经变迁，新一轮的改革尚处在试点阶段。现行治理模式仍具有明显的政府管制色彩，严重制约了大学的健康发展。中国大学治理的改革与完善，既要立足于中国的国情和大学的校情，也要借鉴国外大学治理的法治经验，更要牢固树立与坚决贯彻依法治校的理念，进一步厘清大学与政府的关系，建立健全大学内部的权力分立与制衡机制，坚定不移地走法治化道路。

大学治理；改革；法治路径

自20世纪80年代以来，西方国家的“公司治理”改革和公共管理领域的“公共治理”改革不断深化，提高了公司和公共管理部门的运行效率。各国大学在面临高等教育国际化、市场化和大众化的背景下，在“公司治理”改革与“公共治理”改革的影响下，也从20世纪末开始掀起了波澜壮阔的治理改革浪潮。中国2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出了完善中国特色现代大学制度的目标，中国大学治理改革尚处在试点阶段。本文以中国大学中国家举办的高等学校为研究对象①根据《中华人民共和国高等教育法》第6条和第39条的规定，中国的高等学校以举办者为标准，可划分为国家举办的高等学校和社会力量举办的高等学校两种类型。，从考察中国大学治理的历史变迁与发展现状入手，进一步探索中国大学治理改革的法治化路径，以期引起大学管理层和学界的高度关注与深入研究。

一、中国大学治理的历史变迁与发展现状

中国现代高等教育起步于19世纪末，大学治理是一种典型的制度移植，它是在西方先进的大学制度影响下实现本土化的。在一个多世纪的发展进程中，中国的大学治理经历了曲折的历史变迁。

（一）中国大学治理的历史变迁

清朝末年，由于封建专制政体的存在及中国教育改革以日本为导向，大学呈现出浓厚的政府干预色彩。中华民国成立以后，由于民主观念深入人心、民主政治体制的建立，加之办学模式由向日本学习转为向英美学习，中国大学开始逐渐摆脱了政府的过多干预，成为具有较大自主权的法人，大学内部也开始形成具有教授治校特色的治理结构。

中华人民共和国成立以后，大学的治理结构一直处在探索之中，大致可以分为以下三个阶段[1]：

1.计划经济下的大学治理模式

在中国计划经济模式之下，大学办学模式也由向英美学习转为向苏联学习，因此，大学治理体现出浓厚的政府干预色彩，中央政府和地方政府成为大学无所不包、无所不管的主体，大学的办学自主权受到严重削弱。大学处于一种非自主的地位，大学治理结构仅是一种垂直的、层级的、单向的管制模式。

2.自主探索的大学治理模式

从20世纪80年代开始，伴随着经济体制和政治体制的改革，中国高等教育的改革也开始启动，在大学治理结构方面进行了卓有成效的探索。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），首次通过立法将大学的法人资格与地位确立了下来。②《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任。”高校独立法人地位的确立，是我国在大学治理结构方面迈出的关键一步。

3.改革试点阶段的大学治理模式

随着2010年《教育规划纲要》的颁布，国务院办公厅发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发[20 10]48号），将建设现代大学制度作为一项改革试点。改革试点的目标之一就是要建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，具有中国特色的大学制度，构建政府、大学、社会的新型关系。大学治理结构概念与目标的明确提出，是中国大学治理改革过程中的一个重大突破，为进一步改革与完善大学治理结构奠定了坚实的法治基础。

（二）中国大学治理的发展现状

我国的教育发展势头很好，但“两个不适应”的现状依然存在。①“两个不适应”是温家宝总理对我国教育现状的评判，具体是指“我们的教育还不适应经济社会发展的要求，不适应国家对人才培养的要求。”我国大学治理改革的试点工作取得了一定的成效，但还存在一些问题亟需解决，主要包括：（1）政府监管与大学自主办学的边界问题；（2）大学行政化、机构衙门化、政出多门、管理低效问题；（3）学校党委领导与校长负责之间权力重叠，权限划分不清；（4）教授治学难以真正落实；（5）民主监督形同虚设。

二、中国大学治理改革的法治化路径

在中国目前的情况下，应当如何改变政府对大学的过度干预现状，实现大学自治和学术自由，落实大学法人地位与办学自主权，进一步建立健全公平、高效的大学治理结构呢？笔者认为，必须不折不扣地沿着法治化路径进行改革与完善。

（一）牢固树立与坚决贯彻依法治校的理念

2013年2月23日，中共中央政治局就全面推进依法治国进行了第四次集体学习，习近平总书记在这次学习中明确强调了要“依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设”[2]。依法治校是依法治国这一重要治国方略在大学的体现，是大学健康发展的基本保障，是顺利推进大学治理改革，建立和谐的大学治理结构的关键。早在2003年7月，教育部就发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，2010年颁布的《教育规划纲要》再次明确提出了“大力推进依法治校”，这就要求我们必须牢固树立与坚决贯彻依法治校的理念。

所谓依法治校，就是指高校在中国共产党的领导下，必须严格遵照宪法、法律和有关规定，通过合法途径、手段和方法来管理学校事务。这就意味着以学校为主体而产生的社会关系均应纳入法治调整的范围，其中包括政府与大学的关系、大学与社会的关系、大学与师生的关系。[3]依法治校的本质是学校管理者要树立法治观念，在法治的轨道上开展教书育人、科学研究、管理服务和其他一切活动。依法治校的目的是规范学校办学和教育管理行为，切实维护学校及师生的合法权益，营造良好的育人环境。[4]

笔者认为，大学践行依法治校观念，应重点做好以下三方面工作：（1）依法建章立制。大学应按照国家法律法规和有关规定，制定或修订大学章程和学校的各项规章制度，坚持规则先行，提高学校规范性文件的执行力，严格按章办事，任何人不得违反学校的规章制度，否则就要承担一定的责任。（2）建立健全校内民主机制。大学应通过教代会、学代会等形式充分发挥广大师生员工在学校治理中的积极性和主动性，避免决策失误和重大疏漏。（3）拓宽师生的权利救济机制。大学应全面维护师生依照国家法律法规和学校规章享有的各项权利，在充分调研的基础上，逐步建立健全学校重大事项的听证会制度、师生维权的申诉投诉制度和校内纠纷的调解制度。

（二）厘清大学与政府的关系，进一步落实大学的法人地位

大学外部治理改革的关键是要处理好大学与政府的关系。目前从法律上来说，中国大学虽然具有明确的法人地位，但由于长期处于中央政府和地方政府的权力“笼罩”之下，大学的法人资格实际上有名无实，大学已变为政府的附属机构或下属单位。有学者认为，中国大学的健康发展离不开政府的监管，但政府并非管得越多越好，如果管得过多，事情就会走向反面。理想的状况是，政府在战略上高度重视，在战术上尽量放权，特别是要落实大学的办学自主权。[5]

从法理上讲，高等学校与政府之间不是简单的行政隶属关系，而是两个公法人之间根据法律规定形成的以宏观调控和行政指导为主的多重关系。高等学校依据《教育法》、《高等教育法》享有的独立办学自主权，在性质上是一种公权力，政府不得侵犯。为了明晰和落实高等学校的办学自主权，保障高等学校正确行使其办学自主权，应当明确政府在高等教育管理中的权力以及政府与高等学校共同享有的权力。此外，还应该在法律中明确政府对高等学校进行宏观调控的内容和方式。

根据教育部的有关规定，大学的举办者、主管教育行政部门，应当按照“政校分开、管办分离”的原则，并以大学章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。②参见《高等学校章程制定暂行办法》第5条的规定。并通过“举办”、“监督”、“参与”、“谈判”、“协商”等方式，形成政府与学校的良性互动关系。

法人制度是许多发达国家广泛应用于高等教育领域的一项法律制度。实践证明，它确实具有其他制度无法比拟的优势。[6]有学者在界定我国公立大学法人地位的基础上，探讨了公立大学民事责任的合理承担问题，认为大学具有“公务法人”的性质。③“公务法人”是“公法人”的一种，具体是指依照公法成立的、履行公共职权、追求社会公益的法人。大学因从事教学科研活动所产生的债务，应当由大学用其使用的国有资产偿还，在使用国有资产不能清偿到期债务时，应由举办大学的政府负责偿还。[7]要真正落实大学的法人地位，关键还在于中央与地方政府职能的转变，将过去对大学的全面控制转为以服务监管为主，给大学以充分的自主权。只有这样，方能调动大学的积极性和创造性，促进高等教育向多样化、个性化的方向发展，使各层次的大学在追求特色的过程中提升自身的办学质量。

这一问题的改革关键是完善大学校长的选拔机制。大学校长应是政治家、教育家和思想家，一个好的校长对于大学的发展有着至关重要的作用。例如，蔡元培先生在任北京大学校长期间提出并实施了“兼容并包”的办学方针，这对北京大学民主与自由学术传统的形成，乃至我国高等教育事业的发展都产生了极其深远的影响。[8]长期以来，中国公立大学的校长由政府主管部门任命，大学校长具有相应的行政级别，其任期、待遇与政府官员相同。《教育规划纲要》在第40条明确要求“完善大学校长的选拔任用办法”。因此，作为大学法定代表人的大学校长应当在一定范围内公开选拔。鉴于此，相关部门应当考虑制定校长的选拔任用办法，完善校长的评价体系。科学合理的评价体系、公平竞争的良性机制，能够保障校长的德才兼备，真正落实大学的法人地位。

（三）完善党委领导下的校长负责制，建立健全大学内部的权力分立与制衡机制

权力分立与制衡原则本是由英国的洛克、法国的孟德斯鸠提出，美国的汉密尔顿等人发展的一种政治学说，在资产阶级取得政权后，被美国等西方国家确认为宪法的一项基本原则。近代以来，由于受分权学说的影响，在公司治理中也体现了权力分立与制衡的原则。从理论上讲，国家权力需要分立，公司权力需要分立，大学权力也需要分立。国家权力失去制衡，必然出现暴政，大学内部权力缺乏制约与平衡，大学的激励与约束机制就无法形成，大学的历史使命也无法完成。因此，中国大学内部治理改革的关键是如何在党委领导下，实现学术权力、民主权力和行政权力的良性互动，建立健全大学内部权力的分立与制衡机制。

党委领导下的校长负责制是我国大学的法定领导体制。①《中华人民共和国高等教育法》第39条第1款规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”这是根据国情所做出的正确选择，实行党对大学的领导是保证社会主义办学方向的重要举措。所以，对党委领导下的校长负责制，各大学必须坚持，决不能动摇。但是，应进一步完善，主要是划清党委与校长的职权范围，健全议事规则和决策程序。

在中国大学内部，客观存在着领导权、行政权、学术权与民主监督权等四种权力。大学应根据国家法律、法规，建立健全“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构。[9]（1）党委行使领导权。党委要管办学方向、发展规划和组织人事等大事要事，学校的重大事项必须由党委集体讨论决策。（2）校长行使行政权。党委应支持校长独立负责地行使行政权，校长作为学校的法定代表人和主要行政负责人，应全面履行和负责学校的教学、科研和其他管理工作。（3）教授行使学术权。大学应充分发挥学术机构在学科建设、学术评价和学术发展中的独立地位与职权，进一步明确并确实保障教授通过学术委员会、学位委员会、教授会等学术机构，在教学、科研和学校管理中的权力与作用。（4）师生行使民主监督权。高校应明确教职工代表大会、学生代表大会的地位作用与职责权限，维护师生员工通过教代会、学代会参与学校相关事项的民主决策与实施监督的权利。

（四）依法制定或修订大学章程

大学章程是大学发展、建设与治理的“根本大法”，是推动和规范高校自主办学的基础，也是规范大学与政府、社会及内部关系的基本准则。[10]它上承国家高等教育法律法规，下启学校内部的各项规章制度，是大学依法治校的坚实基础和基本依据。各大学应严格按照《教育法》、《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》等规定，制定或修订大学章程。

从本质上讲，大学制定章程就是大学“立宪”的过程，是落实办学自主权、完善大学治理结构的重要举措。但由于种种原因，我国大学章程的制定工作很不理想，②目前国内100多所高校中，只有6所高校的大学章程被教育部核准。不少大学，甚至名校仍在“无章办学”。[11]

各大学制定章程，应当按照“民主、公开”的原则，成立专门组织开展起草工作。起草的章程草案应由教职工代表大会进行讨论，在广泛征求各方意见后，提交校长办公会议讨论通过，并由学校党委会讨论审定，最后由学校法定代表人签发，报教育部核准。大学章程一经核准，就应具有法律约束力，必须确保其在大学治理中的核心地位。学校应当严格按照章程的规定，开展教学、科研、管理和社会服务活动。

（五）自主设置董事会或理事会

国外成功的大学治理经验告诉我们：建立由学者、管理人员、学生及校外有关人员组成的相应机构，对于保障大学决策的民主性、公平性和科学性有着十分重要的作用。[12]在国外大学中，一般会设置具有最高决策与审议机构性质的董事会或法人社团，且这已被实践证明是一项具有悠久历史、行之有效的治理机制。[13]一所大学要治理好，不仅自身要独立地开展教学科研工作，也要加强与社会各方面的联系，健全社会支持和监督大学发展的长效机制。中国大学应依照法律法规、大学章程开展社会服务、获得社会支持和接受社会监督，有权根据自己的办学特色和发展需要，自主设置董事会或理事会，其成员应由政府、行业、企事业单位以及其他社会组织代表构成，并由大学章程明确规定其地位作用、组成和议事规则。董事会主席或理事会主任，既可由大学负责人担任，也可由政府官员担任，甚至还可由社会组织的负责人担任。需要说明的是，在中国大学设置的董事会或理事会并不是学校的最高决策机构，而应将其定位于学校与社会的合作机构。设置董事会或理事会的目标主要是吸纳社会人士参与大学决策，打破内部治理结构的封闭性，适应大学社会化的需求，使大学的治理结构由封闭走向开放。

（六）进一步完善校务公开制度

现代大学是一种典型的利益相关者组织，大学的管理者、教职员工和学生等属于内部利益相关者，而政府主管部门、社区、学生家长、校友等则属于外部利益相关者。从利益相关者的视角来看，大学承担社会责任是不言而喻的。[14]而大学要更好地履行对利益相关者的社会责任，就必须进一步完善校务公开制度。在我国，有的大学已将校务公开的理念写进了章程，例如，《北京师范大学章程》第23条和《吉林大学章程》第22条均明确规定了“学校实行校务公开，校长向教职工代表大会报告工作”。[15]校务公开是大学推进依法治校、阳光治校的重要环节，也是充分调动大学内部各利益相关者积极性的重要举措。进一步完善校务公开制度，对于维护师生员工以及社会公众的知情权、表达权、参与权和监督权，提高大学工作的公开化、透明度有着十分重要的意义。目前，我国大学在校务公开方面尚未建立一个完善的长效机制，在公开的内容、形式、程序、审查、监督等环节上仍存在不少问题，影响了内部治理结构的优化，甚至成为大学腐败滋生的根源。对此，各大学应对照教育部2010年颁发的《高等学校信息公开办法》的目标和要求，按照“统筹规划、突出重点、切合实际、稳步推进”的方针，进一步丰富校务公开的内容，创新校务公开的形式，增强校务公开的效果。

三、结论

大学治理既涉及到学校内部关系，也涉及到学校与政府、社会的外部关系。由于社会制度、经济结构、民族传统的差异，各国大学治理具有明显的多样性，并不存在一个适合所有大学的治理模式。但大学在各国立法中均居于法人的地位，建立健全合理、高效、公平、和谐的大学治理结构，是各国大学治理改革的共同选择。西方发达国家大学治理的法治模式与做法虽有一定的差异与各自的特色，但也呈现出明显的趋同化现象，至少在以下三个方面对我国的大学治理改革具有重要启示，值得我们借鉴和参考：（1）充分发挥法治在现代大学治理中的导向作用；（2）实现大学自治是完善大学外部治理结构的基本目标；（3)追求高效、公平是完善大学内部治理结构的价值取向。[16]中国大学治理尚处在改革试点阶段，学术界关于大学治理的研究还刚刚起步，需要教育学、管理学和法学界的共同关注和交叉研究。在大学治理改革中，我们既要借鉴国外成功的治理经验，更要立足于中国的国情和大学的校情。大学治理是一项十分复杂的系统工程，中国大学治理改革的法治化道路更是任重而道远。

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[2]钟法评.法治兴则中国兴法治强则中国强[N].法制日报,2013-02-28(1).

[3]吴汉东.依法治校彰显“大学之道”[N].法制日报,2010-08-25(9).

[4]何勤华.从理念构建到实践探索[N].法制日报,2010-08-04(9).

[5]杨灿明.中国高等教育发展与拔尖创新人才培养[A].吴汉东.财经政法教育新视界（第4辑）[C].北京:北京师范大学出版社,20 11:4.

[6]王利明.论高等学校法人制度[A].王利明.民商法研究[C].北京:中国人民大学出版社,1999:89.

[7]任尔昕,姜聪.论我国公立高等学校承担民事责任的模式[J].西部法学评论,2009(5):75.

[8]殷修林.“兼容并包”方针：铸就“海纳百川”之大学精神[A].吴汉东.财经政法教育新视界（第4辑）[C].北京:北京师范大学出版社,2011:10.

[9]陈明.现代大学战略管理[M].武汉:湖北人民出版社,2012:75.

[10]马陆亭,范文曜.大学章程要素的国际比较[M].北京:教育科学出版社,2010:17.

[11]孙霄兵.中国特色现代大学制度建设研究[M].北京:教育科学出版社,2012:10.

[12]薛天祥.高等教育管理学[M].桂林:广西师范大学出版社,2006: 341.