全面准确理解和贯彻民主集中制的思考

张俊贵，邓卫新

(1.张家口学院 办公室，河北 张家口075000；2.张家口学院 组织部，河北 张家口075000)

习近平总书记在指导河北省委常委班子专题民主生活会时强调，民主集中制是加强领导班子建设的一个重要法宝。民主集中制是民主的过程与集中的过程有机统一的制度。但在现实政治生活中，把握这一制度，究竟是以“民主”为主，还是以“集中”为主，仁者见仁，智者见智，莫衷一是。尤其是联系到中共党史、国史、社会主义发展史的经验和教训时，又表现为左、右两种倾向的分歧和争议。这个问题不解决，会在不同程度上消解民主集中制内在逻辑的严密性、统一性，进而影响到制度本身的生命力、优越性和实际执行情况。《中国共产党章程》(以下简称《党章》)是规定民主集中制最权威的文件，也是贯彻民主集中制最重要的依据[1]110。这启示人们要善于从《党章》中汲取贯彻民主集中制的智慧和力量。

一、《党章》中民主集中制的提出及发展过程

在马克思和恩格斯时代，还没有使用“民主集中制”这一概念。但是，民主集中制的思想贯穿在马克思、恩格斯为无产阶级政党制定的最早的两个章程——《共产主义同盟章程》和《国际工人协会章程》之中。民主集中制这个词，德国人冯·施魏策尔在1868年10月为德国工人总联合会中实施“严密的”组织进行辩护时使用过[2]87。民主集中制真正成为无产阶级政党的制度，是从俄国社会民主工党(后改称苏联共产党)开始的。1904年4月，俄国社会民主工党第四次(统一)代表大会根据列宁的提议，第一次把民主集中制原则写入党章。1920年，列宁又提出把民主集中制作为加入共产国际的一个条件。从此，民主集中制成为各国无产阶级政党的一个根本组织原则。但对于什么是民主集中制，在其诞生后的几十年中，(前)苏联共产党一直没有作出明确的科学的理论阐释。苏联对民主集中制的解读，在较为成熟的苏共19大和22大通过的党章中也只限于一些条文。

中国共产党从创立至四大的3个《党章》文本虽然没有使用民主集中制的概念，但受(前)苏联建党思想和共产国际指导的影响，其文本也体现了民主集中制的思想，确定了党是以民主制度为基础的。中共二大首次制定了《党章》，规定了党的各级代表大会是党的各级权力机关，各级执行委员会由各级代表大会选举产生，这就表明党在本质上应当是实行党内民主制度的工人阶级政党。

1927年6月，在《中国共产党第三次修正章程决案》中第一次提出了“民主集中制”的概念，规定了“党部的指导原则为民主集中制”。对党的各级组织的规定，对各级组织权限的规定，对上下级组织相互关系的规定，都是按照民主集中制的原则来设定的。1928年，中共六大党章首次提出了民主集中制的3条根本原则：“(1)下级党部与高级党部由党员大会代表会议及全国大会选举之。(2)各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告。(3)下级党部一定要承认上级党部的决议，严守党纪，迅速且恰当的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。管辖某一区域的组织，对该区域各部分的组织为上级机关。党员对党内某一个问题，只有在相当机关对此问题的决议未通过以前可以举行争论。共产国际代表大会或本党代表大会，或党内指导机关所提出的某种决议，应无条件的执行，即或某一部分的党员或几个地方组织不同意于该项决议时，亦应无条件的执行”[3]36。

1945年，中共七大《党章》首次明确了“民主的集中制”内涵及基本条件，即“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。其基本条件如下：(一)党的各级领导机关由选举制产生。(二)党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。(三)党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央。(四)严格地遵守党纪和无条件地执行决议”[3]51。

1956年，中共八大《党章》规定：“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”[3]64这样将“民主的集中制”的概念又变成了“民主集中制”的制度，并将中共七大《党章》中“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”，从而把集中与民主之间由领导关系变为指导关系。同时，中共八大还全面解释了民主和集中各自的内涵及相互关系。在第二章“党的组织机构和组织制度”中，具体规定了民主集中制的6个基本条件。中共八大《党章》从(前)苏联关于民主集中制传统的“四条”规定扩展为“六条”。其中，前3条体现了民主的内涵，后3条体现了集中的内涵，进一步丰富了民主集中制的内容。

1969年，中共九大《党章》仍然规定党的组织原则是民主集中制,对党的各级领导机关的产生强调民主协商。1973年，中共十大《党章》,关于组织原则的规定与九大《党章》相同。但两个《党章》都在总纲中取消了民主集中制的规定，仅在条文上都规定了坚持民主集中制原则,同时在实践上民主集中制原则也遭到极大破坏。1977年，中共十一大《党章》在总纲及有关条款中恢复了民主集中制的内容,但未根除“左”倾错误思想的影响。

1982年中共十二大《党章》有了很大进步。规定:“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，它在高度民主的基础上实行高度的集中。”[3]105并规定了党的民主集中制的6条基本原则。1987年十三大通过的《党章》，仅对部分条文进行了修改，没有对民主集中制规定作重大修改。

1992年中共十四大《党章》将民主集中制表述为：“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”[3]125与以前民主集中制的论述相比，增加了“相结合”的要求。这一点非常重要，它使“民主”和“集中”的两大过程有机地结合起来了，避免被割裂，并且形成了良性循环的发展模式。至此，中国共产党形成了关于民主集中制的规范表述。此外，还在第二章“党的组织制度”中，也专列一条全面阐述了民主集中制的6条基本原则，其中特别强调了“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与”。“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。”[3]130这6条使民主的内容和集中的要求都得以体现，是对民主集中制基本条件的丰富和发展。总之，中国共产党关于民主集中制的科学定义和6条原则，使民主集中制从单纯的概念和条文，逐渐演变和形成了一个严密、完整、科学的体系。

中共十五大以后的《党章》对民主集中制的规定基本沿袭了十四大《党章》的表述，仅对个别地方进行了修改和完善。

二、准确把握民主集中制的内涵

从马克思、恩格斯提出民主集中制的思想到列宁提出民主集中制的概念，再到中国共产党人不断拓展和丰富民主集中制的内容和领域，都深刻地说明：民主集中制是一个发展的概念，它的内涵在不断地丰富，基本政治体系和基本功能也在不断地拓展。

(一)民主集中制的含义

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。这个定义科学地包含了民主集中制的5个关键要素，即“民主”、“集中”、“指导”、“相结合”和“制度”，它们体现在从民主到集中、从集中到民主的两大基本过程之中，最后上升到制度层面。“民主”是衡量党的各项制度是否相互衔接、协调，党内是否和谐的一个重要标准，同时也起到了协调党内制度的衔接的作用，包括党内单项制度内部的衔接、党内制度之间的衔接以及党内制度与党外制度之间的衔接。“集中”是衡量党的各项决策能否顺利落实，党内能否统一意志的重要尺度，是协调上下级党组织、中央与地方之间的桥梁。“指导”是指指点引导，是在一致、共识的基础上的指导，而非个人意志的控制。包括党内决策的指导、规章制度的指导和执行权力的指导。“相结合”是指“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”相结合。既然是结合，就是要做到相互衔接、循环往复、深化发展。此处的“相结合”已非语法意义上的连词。语法意义上的连词，其前后两项可以随意调换位置，而这里的“结合”不能颠倒民主集中制的过程顺序。民主集中制是先从“民主基础上的集中”开始，再到“集中指导下的民主”为止。这两个过程不能轻视任何一方而片面地看重和强调另一方。“制度”是指要求成员共同遵守的规章或准则，蕴含着一定的社会价值。民主集中制不仅是中国共产党在长期革命、建设与改革发展实践中始终坚持的根本组织制度，也是中国共产党在自己的执政实践中同违反党的民主集中制的不良现象而设计并逐渐完善，通过强制性的法律手段固定下来的制度，是内在制度与外在制度的结合。它对政治生活的规范化、科学化起着重大作用。

由此，民主集中制包括了3层含义：一是作为政治制度的民主集中制，它突出地体现在构建了中国的政治体制，及构建了中国的政权组织体系；二是作为组织原则和领导原则的民主集中制，它主要是产生并形成了党的组织系统、组织结构的运行规则；三是作为工作方法的民主集中制，它主要是形成了党的科学决策机制。

(二)民主集中制的基本制度体系

党的民主集中制的基本制度涉及党的生活的各个方面，有着各种不同的内容和形式，即党的代表大会制度，党的集体领导制度，党内选举制度，维护党员民主权利制度，党的组织生活制度，党内监督制度等。(1)党的代表大会制度。党的代表大会制度是党的根本制度，是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利，决定党内重大事务的制度。实行党的代表大会制度，是党在广泛民主基础上实行正确集中的重要途径。党的代表大会制度健全与否对于民主集中制的实行具有决定性的影响。(2)党的集体领导制度。集体领导制度是民主集中制原则在党的领导活动中的体现，是党的领导的最高原则之一。坚持集体领导制度，是实现党的正确领导的可靠保证。在集体领导制度中，主要有党委的工作规则、议事规则、表决制、民主生活会制度等。(3)党内选举制度。进一步完善党的选举制度，对于发展党内民主，加强各级领导班子建设有着十分重要的意义。选举必须充分发扬民主，切实保障选举人的权利，尊重选举人的意志，真实反映选举人的意愿和要求。必须遵循党内选举有关规定，采取无记名投票和差额选举的方式。必须遵循选举程序，候选人名单应由党组织和选举人充分酝酿讨论，选举人有权了解候选人的情况，有权更换候选人。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。(4)维护党员民主权利制度。发展党内民主必须保障党员的民主权利。按照《党章》规定，正式党员享有表决权、选举权、被选举权，还有批评建议权、检举揭发权，以及申诉辩护控告权等。党员应十分珍惜和维护自己的权利，正确行使自己的权利。同时，党的各个组织必须尊重和维护党员的权利，保证党员权利的行使；要疏通和拓宽党内民主渠道，把党的方针政策、指示决议及时传达给下级党组织和党员。(5)党的组织生活制度。党的组织生活制度通常指党员参加所在支部的党员大会和党小组会，以及党员领导干部单独召开的党内民主生活会等。党章规定，每个党员，不论职务高低，都必须编入一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众监督。(6)党内监督制度。党内监督是正确执行决议，维护党的原则，防止违法违纪行为的重要保证。党内监督的实质，是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。党内监督的内容，主要是监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线方针政策，是否正确地运用人民赋予的权力，是否严格地遵守民主集中制的各项制度。党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。

(三)民主集中制的基本功能

1.政治功能。首先，民主集中制是国家政治制度的组成部分。中国宪法规定，人民代表大会制度是中国的政体。而人民代表大会制度就是按照民主集中制原则建立起来的。其次，民主集中制是党和国家政治生活的基本准则。在党和国家的政治生活中，存在着个人和组织、少数和多数、下级和上级、局部和全局、地方和中央等各种复杂的关系和矛盾。

2.组织功能。民主集中制是党和国家的根本组织原则。中国共产党和国家机构就是按照民主集中制原则建立起来的。正因为有了这种具体结合的形式，才能把中国共产党8 700多万党员紧密地结合成一个统一的整体，才能把国家和各级机关紧密地结合成为一个整体，形成一个有战斗力的组织。

3.领导功能。民主集中制不仅是党和国家机构的根本组织制度，而且也是党和国家的根本领导制度和领导方法。民主集中制是各级党委必须坚决执行的议事决策原则，其“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针，是对党委决策程序的科学规范，也是对党委工作经验的高度概括和总结，更是对党委集体领导的新要求。“集体领导”是民主集中制在党的活动中的具体体现，是中国共产党的根本领导制度，是“十六字方针”的前提和基础。“民主集中”是民主集中制的基本原则，也是集体领导的具体实践过程和根本保证。“个别酝酿”是党委决策的必经程序，是决策的中间环节，是充分进行民主协商的过程。“会议决定”是集体领导的实现形式和必经途径。这4个方面相互联系，紧密结合，构成了一个不可分割的整体。

4.纪律功能。民主集中制既是党和国家的根本组织制度和领导制度，也是党和国家的最重要的组织纪律。众所周知，党和国家的机构都是按照民主集中制原则组织成为集中统一的有机整体。这些集中统一的有机整体又要依靠组织纪律加以巩固、加强和提供组织保证。民主集中制的有关原则及其具体规章制度，既是组织原则和制度又是组织纪律。

三、切实贯彻执行民主集中制

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度。这一根本制度是马克思主义历史观、认识论和党的群众路线在党内生活的体现和运用。坚持和贯彻好民主集中制，关系到坚持党的性质和宗旨，关系到正确处理党内各方面的关系，关系到全党的团结和统一。民主集中制的执行和贯彻，一方面需要顶层设计的完善，但更重要的是各级党组织和党员、干部的贯彻执行，而最终的贯彻执行还是在人的层面，从党的生活来看，人的层面又可分为普通党员和党员干部两个方面。普通党员贯彻执行民主集中制，要按照《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》要求维护党员的主体权利，以及对党的监督。党员领导干部是贯彻执行民主集中制的重要主体，决定着贯彻执行民主集中制的好坏，需要从以下几个方面进行强化：

(一)增强贯彻执行民主集中制意识

意识决定行为。贯彻执行民主集中制的好与差，在一定程度上取决于党员领导干部的民主集中制意识。领导干部的民主集中制意识越强，贯彻执行民主集中制的自觉性就越高。因此，要认真学习《党章》，树立制度意识，作为执政党的领导干部要带头依法治国，要全面准确理解和把握民主集中制的科学内涵，不是仅把民主集中制停留在口头上，而要善于把民主集中制科学运用到实际工作中去。此外，还应着重抓好3个方面的教育:一是继续深人进行民主集中制基本知识的教育，把民主集中制能否得到有效执行提到有关党和国家前途、命运的高度来认识，提到社会主义市场经济和中国特色社会主义能否顺利实现的高度来认识；二是下大力提高党委班子成员的素质能力，为提高贯彻民主集中制质量提供重要支撑；三是进行党性教育，进一步强化党员意识、平等意识、团结意识、大局意识、服从意识，进一步提高贯彻执行民主集中制的坚定性自觉性。

(二)大力推进党内民主

所谓党内民主，按对《党章》的理解，指党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥，它强调所有党员不论职务高低，都享有《党章》规定的权利并应履行其义务。中国共产党从建党开始虽然坚持民主集中制，但在实际运用中受到(前)苏联建党思想和实际环境的影响，往往过度重视“集中”而忽视“民主”。当前，各级党组织要贯彻执行民主集中制首要的是做足作好民主这篇大文章。

一是切实保障党员权利。保障党员民主权利是发展党内民主最基础的工作，也是最关键的环节。建立健全党内民主制度的最终目的是切实保障党员民主权利。只有切实保障党员的民主权利，才能保证广大党员民主参与的积极性和党内民主选举的真实性以及党内民主决策的科学性，树立党内民主监督的权威性和严肃性。《党章》明确规定：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”。这就明确了如何保障党员民主权利的目标和方向。这也就要求在实际中发挥党员个人的积极性和创造性，切实保障党员的提名权、选举权、评议权与罢免权。

二是进一步加强和推进党务公开。推进党务公开，使党员更好地了解和参与党内事务，充分行使知情权、参与权、选择权和监督权。《党章》规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”在党务公开中明确公开内容，凡属《中国共产党党内监督条例(试行)》和其他党内规定要求公开的内容，凡是党员关注的党内外重大事项和热点问题，凡易滋生腐败、引发信(上)访的事项，只要不涉及党和国家的机密，都要力求全面、真实、具体地予以公开。同时，要创新公开形式、规范公开程序、明确公开时限，全力打造“阳光党务”。

(三)坚持和完善健全集体领导与个人分工负责相结合的工作机制

《党章》规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”这就指出在党的领导中如何坚持民主集中制。要健全集体领导与个人分工负责相结合的工作机制，发挥党组织集体领导的作用；要解决民主不够的问题，充分发挥每一个班子成员在全局决策中的作用。

一是理顺书记与委员关系，推行常委会票决制。在党委内，书记和委员之间是平等的，没有领导与被领导、上级与下级的关系，书记和委员只是分工的不同。在对重大问题进行表决时，书记与委员一样都是一票权利。然而，书记又是党委班子的“班长”，在准备会议、主持会议、启发引导委员讨论问题、集中大家意见，作出正确结论方面，在工作实施过程中，又担负着比委员更重要的责任。近年来，由于不少腐败问题都发生在俗称“一把手”的书记身上。因此，理论界不断呼吁要加强对“一把手”的监督。中国共产党在制度上也十分重视对“一把手”的监督。其实，要解决“一把手”问题，最佳途径不是加强监督，而是进行制约。具体做法就是大力推行常委会票决制，将其他常委与“一把手”真正置于平等的位置，让其他常委享有平等的决策权。二是理顺决策与执行的关系。集体领导和个人分工负责相结合的制度在实际运行中常常体现为决策过程和工作实施过程中[4]158-159。这就需要将党内决策与执行明确区分开来，对于哪些事项属于决策，哪些事项属于执行或者哪一个环节属于决策、哪一个环节属于执行要分清楚。对于决策事项、决策过程强调的是科学性，需要的主要是民主，在这个过程中的方案制定、方案选择更多体现的是集体领导的过程。而在工作实施过程中强调的是效率，需要的主要是集中，在这个过程中体现的是分工负责，也就是党委成员要根据组织分工和履职要求将选择好的方案能够尽快地、最好地落实到行动中[2]97。

三是明确划分重大问题与日常工作的界限。《党章》指出：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，“任何党员不论职务高低，都不能个人决定重大问题”。由于中央和地方党委的层次有别，各地方党委之间的工作情况也有很大的差异和不同[5]85。因此，各级各类党委要依据《党章》等的规定对重大问题作出切合实际的界定，并依据《党章》的有关规定，严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”和民主表决的程序作出决定。对于日常工作，党委成员要根据分工创造性开展工作。

(四)自觉维护中央权威，保证全党的高度统一

面对当前的世情、国情、党情，一个拥有8 700万党员，430万个基层党组织的执政党，要完成新世纪新使命必须坚持民主集中制的“四个服从”基本原则[6]120。“四个服从”中最重要的是“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”，自觉维护中央权威，维护党的高度统一。当前，有的地方、有的部门表面上服从中央，但在实际工作中对党的决定各行其是、各自为政，合意的就执行，不合意的就不执行，党的决策部署没有得到真正有效落实；有的党员对中央的理论、政策表面上拥护，但是思想认识上没有到位，没有真心服从，有时会不分场合、不加分析地发表个人观点，传播一些“小道消息”，还有的甚至通过互联网发表不负责任的言论，党员的党性观念和组织纪律性亟待加强[7]128。维护中央权威，就要保证中央的政令畅通，保证全党行动的迅速和一致，保证中央的政策落地生根，各级组织、每一个党员和干部决不能在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通，决不能搞“上有政策、下有对策”，要始终严守政治纪律和组织纪律，自觉维护党的权威。同时，强调维护中央权威，不是排斥各级党组织的主观能动性，创造性地开展工作，而是要求各级党组织在认真贯彻执行中央的大政方针前提下，紧密联系本地本部门本系统实际，统筹谋划，大胆改革创新，积极推进相关工作，还要宽容失败，只有这样才能确保真正维护中央的权威，并把中央的决策部署落地生根。

实践证明，只有把民主集中制中的“民主”和“集中”这两个方面相结合、相统一，在深刻领会把握民主集中制的内涵、功能和基本制度体系的基础上，对民主集中制进行全面地认识，才能避免个人独断专行或无政府状态，进一步促进党员、党组织积极性创造性的充分发挥及意愿和主张的充分表达，实现决策过程的民主化、科学化，推动社会主义实践健康、持续发展。

参考文献：

[1] 本书编写组.《党章》学习读本[M].北京：中共中央党校出版社，2007.

[2] 王金玲.《中国共产党章程》发展史[M].北京：中共党史出版社，2008.

[3] 本书编写组.《中国共产党章程》汇编(一大——十八大)[M].北京：中共中央党校出版社，2013.

[4] 范平，姚桓.《中国共产党章程》教程[M].北京：中国方正出版社，2013.

[5] 黄黎.《党章》的历程[M].北京：人民出版社，2013.

[6] 叶笃初.《党章》亮点与热议：从十二大到十八大[M].北京：中共党史出版社，2013.

[7] 本书编写组.十八大《党章》修正案学习问答[M].北京：党建读物出版社，2012.