论航空恐怖活动犯罪的刑事法预防

颜 宁

(中国民航大学 法学院，天津 300300)

一 犯罪现象的分析

1.恐怖活动犯罪的概述。

恐怖活动犯罪是恐怖主义在刑法领域的体现。恐怖活动、恐怖活动犯罪, 与恐怖主义具有直接的对应关系, 甚至可以直接将其视为恐怖主义在刑事立法领域的一种表现。[1]国际恐怖主义是国际恐怖主义犯罪的犯罪思想阶段，是国际社会的一个政治称谓。国际恐怖主主义的活动区域由中东地区、亚非拉不发达地区逐步向西方国家扩展，而且美国成了其重点打击的对象。20世纪60年代，恐怖事件在不断增多的同时，恐怖活动的范围超越了国界，逐步形成了国际恐怖主义网络。80年代，随着化学、生物核武器的不断被使用，恐怖活动的科技、智能不断提高，其造成的恐怖效果也明显增大。在我国，20世纪末受泛伊斯兰主义和泛突厥主义的影响，“东突”势力在新疆实施了一系列的恐怖活动犯罪，促使了我国对恐怖活动犯罪的刑事立法。

2.民航领域内的恐怖活动犯罪的特征。

航空恐怖活动犯罪在不同的历史时期具有明显的特点。以劫机犯罪为例，20世纪50年代后期到60年代, 政治性的劫机事件不断发生，70年代以后, 因经济目的而劫机的事件不断发生。到了70年代后期,以制造恐怖活动为目的而劫机的事件不断发生。[2]在行为表现上，航空恐怖活动具有明显的国际性和鲜明的政治色彩，其侵害的犯罪对象不确定，并且多为无辜公民，比如带有报复美国霸权主义色彩的“9·11事件”。航空恐怖活动具有极大的危害性，比如北航5.7空难，张某纵火制造空难，飞机被摧毁，机上112人无一生还，造成了巨大的生命和财产损失。航空恐怖活动犯罪的行为主体是多样的，不仅包括恐怖集团或恐怖分子，普通个人甚至国家(韩国858航班爆炸事件)也有可能实施此类行为。在被害人的构成状况上，恐怖分子往往选择国际影响力大、危机人群广、政治色彩鲜明的航空器或机场等民航设施作为犯罪对象，以恐怖袭击民航机场为例，遭受恐怖袭击的机场多为大型或国际民航机场，如2011年莫斯科机场恐怖袭击事件。

二 犯罪形成的原因

1.社会、经济原因。

宏观的社会因素方面，包括航空恐怖活动犯罪的形成与民族、宗教原因有直接关系。当代恐怖主义犯罪虽然具有相关的历史、政治、经济、文化的背景但大致可分为极端民族主义的恐怖主义犯罪和宗教极端恐怖主义犯罪。[3]比如，为劫持飞机出境进行所谓的“圣战”而实施的“6.29新疆和田劫机事件”。但经济因素是主因，经济全球化的负面作用导致南北差距进一步加大，其内在矛盾使民族、宗教问题以及各种极端思潮问题更加严重，在这种背景下恐怖主义得以出现。社会转型时期利益分配的不均和个人利益受损等问题很有可能导致某些人用恐怖手段来报复社会，如1983年的卓长仁等人的劫机事件。航空器常被当作政治斗争、外交斗争，恐怖分子向政府斗争的一种手段。“首都机场7·20爆炸案”的犯罪人由于丧失劳动能力，迫于生计，通过爆炸机场来宣泄自己的不满。再如改革开放后，市场经济发展带来的各种问题以及社会转型带来的矛盾整合使受其影响下的各类犯罪都有所增加,劫机犯罪在 1993年达到高潮:劫机15例, 得逞10例, 未得逞5例, 还有4例属于在预谋中被侦破的。[4]

2.犯罪的个体原因。

20-40岁这个年龄段占到整个航空犯罪的88.5%，这是由航空犯罪的特殊性决定的，这个年龄段的航空犯罪者可能是航空业的从业人员，或者是生活不太稳定的情绪激动者，它也是犯罪率最高的年龄段；性别上，男性实施航空犯罪远高于女性，女性大都是由男性罪犯带领指挥下参与的犯罪；另外一些实施航空恐怖犯罪的人具有疾病、醉酒、极端个人主义价值观等消极因素的影响。[4]比如2004年国航的劫机事件，杨劲松就患有间歇性精神病并有精神病史。

3.民航自身的原因。

航空运输发生事故时不容易受到援助,乘客和机组人员的生命安全和造价昂贵的航空器本身均极难有机会保全。恐怖袭击航空器往往会产生诸多国际性纠纷形成国际问题，这更符合恐怖分子表达政治或宗教等观点的要求。此外航空安保法律法规仍然需要完善，比如应将《国际民航公约》附件17规定的航空安保的新标准尽快纳入国内法，空警与机场、民航公安行使职权的关系需要进一步协调等，带着这些问题下文作具体分析。

三 我国航空恐怖活动犯罪刑事法预防

1.加强国际司法合作，促进国际反恐合作,借鉴国外先进经验。

首先，发挥联合国及其安理会在反恐怖活动方面的作用，倡导将恐怖主义犯罪纳入国际刑事法院的管辖范围，加强国际反恐合作减少在国际恐怖主义认定标准上的分歧，通过相关法律法规从外交、金融、司法、情报、军事等方面来预防恐怖活动犯罪。其次，加强区域合作，积极发挥区域性反恐法律文件在打击、预防航空恐怖活动方面的作用。上海合作组织通过设立地区反恐怖机构、联合反恐军事演习、制定法律文件等措施积极打击威胁地区安全的恐怖主义，《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》规定建立地区反恐怖机构资料库、打击协助行为、反恐情报工作、反恐的立法合作、刑事司法等问题，《上海合作组织反恐怖主义公约》更是规定支持、煽动、参加等行为被视为恐怖主义，在处置航空恐怖活动犯罪时可参照上述规定，积极发挥区域组织的作用。再次，充分利用条约本身的规定, 以及互惠的原则、“或引渡或起诉”、不视为政治化的原则，发挥国际刑事法院的作用，寻求解决航空刑事管辖权竞合的途径，同时促进反恐普遍管辖、不可辩护、不适用时效等原则的实现，减少因各国政治、经济、文化的差异对刑事追诉的障碍。最后，借鉴他国先进经验，以完善民航反恐法律、法规，比如学习美国“9·11事件”后对恐怖活动嫌疑人采用游离式搭线窃听手段、加强对使用非法收益罪的的打击以弥补我国洗钱犯罪上游犯罪覆盖面不够的局面等。

2.加强民航反恐立法。

国际上有保障航空安保的五个国际公约，同时国际民航组织在“9·11”事件后修订了《国际民航公约》附件17，并要求各缔约国将国际标准适用于国内航空。我国第一个专门针对反恐工作的法律文件《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》规定了恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员的定义,统一领导和指挥全国反恐怖工作的工作机构，军警打击恐怖活动的工作职责，恐怖活动组织及恐怖活动人员名单认定、调整办法，为打击恐怖活动、控制、冻结涉恐资产以及反恐国际合作等问题提供了法律支撑，这同时也反映了我国立法机关制定专门法的倾向；刑法有关于恐怖活动犯罪的规定，并专门将劫机、破坏飞机、破坏机场等行为规定为严重的刑事犯罪行为，我国刑事诉讼法有关于恐怖活动犯罪案件的级别管辖、辩护人会见许可、对证人的人身、住宅等方面的特殊保护规定、对恐怖活动犯罪嫌疑人的指定监视居住、通过技术侦查扩大侦查权力等规定。但是《反恐怖工作有关问题的决定》并没有相关细则来应对其在理论与实践中出现的诸如“其他协助行为的界定”、“社会恐慌”的界定，“财产冻结的范围”等问题，反恐的相关实体法、程序法都需要进一步系统化，这也需要在立法时机成熟时制定统一、完整的《反恐怖法》来具体规范地指导民航反恐工作。同时随着航空运输的迅速发展，受法律的客观性与现实的变化性、民航法律关系的多样性等因素的影响，航空安保法律仍然需要不断完善，加强立法。例如，制定《民航枢纽机场安全保卫规则》《民用枢纽机场消防安全保障条例》《民用支线机场消防安全保障条例》，制定《通用机场安全保卫规则》《通用机场消防安全保障条例》《空警管理规定》等一系列规章，尽快制定相应配套的机场安全保护设施标准、机场控制区安全管理规则、航空从业人员背景调查工作规则、航空保安审计规则以及针对民航保卫(护卫)部门职责定位的航空安全保卫行业标准等。[5]

3.建立民航反恐法律的新格局，促进国内法与国际公约的衔接。

反恐立法应建立以宪法为依据，以反恐怖法为主导，诸法配合的新格局。[6]恐怖主义需要综合治理，标本兼治，打防结合。国际社会上一直呼吁构建包括文化、行政、刑事、金融、军事、新闻等多方面结合反恐法律机制。《刑法》重在打击已经发生的恐怖犯罪，对清除恐怖犯罪的社会、经济、文化根源基本上没什么作用。刑法的刑事制裁性决定不应该成为反恐立法的中心。美国、俄罗斯等国反恐法都是民法、行政法、刑法并用，且多以行政法为主，刑法次之。[7]因此民航领域的反恐工作应该以专门的反恐法律文件为中心，发挥行政法的严密刑事法网的作用，促进各执法部门在反恐方面的配合，重视金融法律、法规，加大对洗钱罪的防控，发挥刑法对恐怖活动犯罪的刑事制裁作用。20世纪90年代劫机事件在我国达到了高峰，我国于1978年加入了《东京公约》,1980年同时加入了《海牙公约》和《蒙特利尔公约》,并于1988在《补充蒙特利尔公约的议定书》上签了字。为了与上述国际公约相协调，我国现行刑法典规定的危害民用航空安全犯罪主要有劫持航空器罪、暴力危及飞行安全罪、破坏交通工具罪、破坏交通设施罪、重大飞行事故罪。但是，1997年《刑法》在经历数个刑法修正案后已经发生变化，与《民用航空法》已不再衔接。我国刑法与相关公约存在一定的协调问题，暴力危及飞行安全罪的适用范围是飞行中的航空器，范围小于危害航空器飞行安全罪，暴力危及飞行安全罪的《蒙特利尔公约》的适用时限不仅包括飞行中的航空器,还包括使用中的航空器。虽然相关行政法律、法规对危及机场安全未触犯《刑法》的行为作出了相关行政处罚的规定，但是我国刑法并没有针对危害国际航空机场安全秩序的行为作出专门的罪名规定，只是对公约中涉及的危害行为进行了规定。2010年《北京公约》和《北京议定书》新增规定也需要进一步地与国内法进行转化，比如将威胁行为刑事化问题、利用航空器运输危险物质的处罚问题、使用航空器做武器问题、法人犯罪问题、共同犯罪的细化问题等等。

4.加大行政执法力度，严密刑事法网。

刑事实体法、程序法以及行政执法构成了刑事法网，行政执法的加强有利于刑法功能和作用的发挥。受民航运输量的高速发展、民航行政执法宽泛规定、民航行政执法部门行业控制和社会服务双重职能的影响，民航执法需要一定的行政自由裁量权。其自由裁量权体现在立法的授予、权利与义务的配置以及立法技术等方面，这种能动的行政有利于民航安保的加强以及民航法律滞后性问题的一定程度上的解决，但是这种权力需要进行法律控制以防止权力的滥用。相关法律文件需要界定立法的权限与权利义务的配置，通过立法解释，程序控制来加强救济，同时也要加强司法监督与审查，通过信息公开加强民航执法主体的自我约束。《民用航空安全保卫条例》是航空安保法律的重要组成部分，但是其发挥安保作用的同时相关问题也要进行处理，比如在属地化中应明确航空安保主体在航空安全保卫工作中的职责分工，增加空警与民航公安、与机长的执法衔接问题的规定，在国际公约背景下规范机长权利规定，空中证据的收集规定，民航行政管理部门执法权限规定等等。根据我国《治安管理处罚法》《行政处罚法》和《民用航空行政处罚实施办法》的规定，对违反民用航空管理的行为的行政处罚的种类很多，从法理的角度，可概括为申诫罚、行为罚、财产罚、人身罚四种。[8]比如在财产罚上，如《民用航空安全保卫条例》第35条规定，将未经安全检查或者采取其他安全措施的物品装入航空器的由民航公安机关对其处以警告或者3000元以下的罚款，由于恐怖分子实施犯罪的工具经常呈现出隐秘性、高科技性，所以对上述物品可规定相关暂扣或者没收规定，这对研究其作案手段等问题具有相当大的意义。但这些行政处罚措施一定程度上需要完善，比如在申诫罚上，如我国《民用航空保卫安全条例》第35条规定，将未经安全检查或采取其他安全措施的物品装入航空器，可处以警告，可以影响行为人的名誉、信誉等，但仅仅处以警告未免力度不够，可增加一些诸如通知就业单位，在机场进行公告、公示等处罚措施。

5.发挥刑罚预防犯罪的作用。

刑罚在民航领域具有一般预防和特殊预防的作用。旨在打击恐怖活动犯罪的《刑法修正案(三)》加重了对组织、领导恐怖组织罪的处罚；明确规定了资助恐怖活动罪、编造、故意传播虚假恐怖信息罪，但是我国对直接实施恐怖活动的犯罪实行行为缺乏明确和专门的规定。同时鉴于恐怖组织的组织严密，为更好地瓦解和分化恐怖组织，进一步减少其造成的损失，还应借鉴国内外先进经验，对特殊情形下的减轻、加重情形加以规定。洗钱犯罪是恐怖主义融资的最主要形式，联合国及其安理会制定了打击恐怖主义经济基础的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》以及《金融反恐特别建议》，在金融领域制定反恐怖活动的法律是预防恐怖活动犯罪的重要手段。我国要发挥洗钱罪在预防恐怖活动中的作用，促进各部门相互配合打击洗钱犯罪，明确中国人民银行在反洗钱工作中的地位、权限，将使用非法收益纳入上游犯罪涵盖范围，通过司法解释等手段将赌场等场所纳入金融机构的涵盖范围。另外，虚假的恐怖信息，会严重影响民航领域的反恐工作，《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》规定：致使机场等人员密集场所秩序混乱，或者采取紧急疏散措施的，影响航空器等大型客运交通工具正常运行的应认定为严重扰乱社会秩序，可定为编造、故意传播虚假恐怖信息罪；同时规定：致使航班备降或返航在五年以下有期徒刑范围内酌情从重处罚，增加了“处五年以上有期徒刑”的条款，并明确了虚假恐怖信息的概念，这无疑有利于减少民航在应对虚假恐怖活动的人力、物力、财力的投入。我国刑法中有关于玩忽职守罪、滥用职权罪、贪污受贿犯罪的规定，应发挥刑罚的作用追究相关责任人的刑事责任，对预防和处置恐怖活动失职的国家工作人员适用渎职、贪污受贿犯罪的规定以发挥刑罚预防航空恐怖活动犯罪的作用。

[1]高铭暄,张杰.关于我国刑法中“恐怖活动犯罪”定义的思考[J].法学杂志,2006(5)：24-25.

[2]许凌洁.我国民航劫机犯罪特征及其原因研究—兼析我国劫机犯罪预测[J].西南民族大学学报, 2007(11)：155-156.

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[7]刘仁山，尹生，简基松，邓烈.国际恐怖主义法律问题研究[M].北京：中国法制出版社，2011:247-248.

[8]郭莉，任荣. 民用航空法概论[M].北京：航空工业出版社.2010：169.