我国环境税收制度改革的国际经验借鉴及政策选择

金 明，栗晓宏

（1.吉林财经大学法学院，长春130117；2.中共吉林省委党校马克思理论研究所，长春130012）

我国环境税收制度改革的国际经验借鉴及政策选择

金 明1，栗晓宏2

（1.吉林财经大学法学院，长春130117；2.中共吉林省委党校马克思理论研究所，长春130012）

西方发达国家环境税收经验表明，健全的环境税制、完善的税率调节以及环境税与其他环境激励措施协同发展，是促使环境税收发挥功能的重要路径。我国环境税收的主要影响因素是经济因素和技术因素，由此应在当前税费并存模式下构建重点型环境税制，并逐步向完整型环境税制过渡；设置环境税改革的补充性政策，逐步推行环境税与其他激励措施协同发展，丰富我国税收制度的生态多样性，以解决经济社会发展进程中资源环境瓶颈。

西方国家；环境税；法律制度；国际经验

一、文献综述

西方发达国家对环境税收制度改革进行了相关研究与实践，如T.Barker等人［1］运用E3ME和GINFORS两种方法［2］做了初步评估，并认为税与补贴相结合的模式、税率调整等方式是发挥环境税收作用的重要环节；S.Giljum等人［3］的宏观模型分析表明，在全球气候合作背景下的环境税收效果更加显著。在OECD国家，丹麦、芬兰、挪威等国家主要征收碳税，美国、德国、日本、挪威、瑞典、荷兰等国家征收SO2税，其中德国、荷兰、新加坡、美国、俄罗斯、日本和瑞典等国家均实施独立性环境税征收模式，效果较好。在我国，自1990年代以来，国内学者逐步开展环境税方面的研究，如曲格平在“如何利用国际环境浪潮推动我国的环境保护工作”一文中，阐述了北欧国家的环境税政策。进入21世纪以后，随着经济社会发展与环境保护矛盾的日益突出，环境税收制度的重要性日益显现，国内学者也相继开展了国外环境税收经验与我国税收模式体例构建等方面的大量研究，如葛察忠、王金南、杨金田［4］阐述了国外（尤其是OECD国家）环境税的发展趋势，指出中国目前缺乏真正的环境税；魏珣、马中［5］等认为应将环境税纳入现有税费体系，确定基于征管能力和对经济影响的合理税基，并制定阶段性收入使用方案；曹明德、毛涛［6］认为我国应确立污染税、资源税、能源税和交通环保税等基本税收类型，征收范围拓展到资源、能源、污染防治和交通等领域；李云燕、张强军［7］认为应建立完善的环境税费体系，并完善约束性和激励性的环境税收措施。

二、我国环境税收影响因素分析

目前，我国现行税收制度中还没有专门的环境保护税种，主要通过资源税、消费税、车船使用税、城市建设维护税和城镇土地使用税等相关税种进行调节［4］。1990年代以来，我国与环境有关的税收收入不断增加，尤其是进入21世纪以后，税收额度有了大幅增长，这与同时期经济快速发展紧密相关。

资源税、车船税等与环境相关税收，对我国环境保护和污染防治起到了一定的促进作用，但是由于相关税收并非专门为资源保护及污染防治所设，在环境保护与污染控制方面作用不大，急需改进，以满足日益严峻的资源环境保护形势对税收制度改革的需求。

环境税是经济社会发展进程中经济发展与资源环境矛盾日益突出的产物，作为一种调整经济社会发展与环境保护矛盾的有效经济手段，环境税收受技术水平、经济发展、人口增长、工业化和城市化进程等因素的影响较大。

1.技术因素

技术是促进经济社会发展的重要手段，也是资源节约与循环利用、环境改善的重要支撑。技术因素是影响环境税收的主要因素，技术水平越高，则资源环境利用率就越高，单位GDP产出消耗的资源越少、排污量越低，并且相对应的环境税收越低；反之，如果国家技术水平不高，经济发展为粗放型发展，则单位GDP产出消耗的资源量大、排污量多，环境税收较高。近年来，我国环境税收占比不断增加，从1990年代的0.5%上升到2011年的1%，增加了一倍，这表明我国环境技术进步明显滞后，经济社会发展过程中的资源利用效率不高，导致资源需求量不断增加，环境税收额度和比例不断增加。由此，我国环境税收改革应以促进资源环境技术进步为重要领域。

2.经济因素

经济因素是除技术因素外对环境税收影响最大的因素。资源环境是重要的生产资料，经济的快速发展过程中消耗了大量的能源资源和矿产资源，并不断向环境中排放大量的废弃物，致使自然资源日益稀缺，环境质量呈不断恶化的趋势。由此，我国现阶段的资源消耗和环境污染与经济快速发展紧密相关，在技术水平一定的情况下，经济的快速发展将导致资源利用及污染物排放总量的不断增加，进而对环境税种、税费改革需求不断增加；而环境税收及税制的变化将在某种程度上影响到经济发展速度，所以，我国环境税收制度改革应充分考虑经济发展与环境税收间的关系平衡。

3.人口因素

人口发展对环境税收的影响较大，主要表现为人口增加导致消费需求的增加。随着经济社会的不断发展，居民消费需求逐渐从“衣、食”向“住、行、乐”发展，居住条件的不断改善、汽车数量的不断增加以及其他消费物品需求量的增加，均间接导致了资源的大量消耗与污染物的大量排放，政府不得不采取包括环境税收在内的各种措施进行环境质量改善。所以，人口也是影响环境税收的因素之一。

4.工业化、城市化因素

工业化的快速推进消耗了大量的资源并排放大量的污染物，城市化进程的加速，不仅导致基础设施建设规模不断扩大，还带来人们生活方式模式的不断转变，对资源环境的影响不断增加，进而影响到环境税收及税制发展。

三、西方国家环境税收的经验借鉴与启示

20世纪中叶以来，世界八大公害事件的发生，使各国不断重视环境税这一经济手段对于环境保护的重要作用，纷纷针对具体资源和具体污染物征收环境税，并结合环境问题与区域特色进行不断的改革。

1970年代英美开始征收资源环境税。美国于1972年率先按照二氧化硫排放量征收二氧化硫税；英国于1975年颁布《石油税收法案》后开征石油收益税。1980年代以后，随着发达国家对环境污染防治问题的不断重视，传统税收法律制度在环境危机的冲击下面临重大调整，大量环境税收措施以及一些全新的环境税种被相继引入，西方环境税收制度正式形成，例如，美国于1980年开始对末端污染物征收联邦税，法国于1985年开征硫税。进入1990年代，为了保证环境税与传统税制的协调统一，北欧国家率先开始了以“全面绿化税制”为标志的环境税制改革尝试，在此期间，在OECD环境政策委员会和财务委员会的共同推动下，所有的经合组织国家都不同程度地引入了环境税，如比利时1993年在《生态税法》中规定了一系列生态税，建立了颇具规模的环境税收体系；随着北欧诸国对环境税收体制的良性改革，越来越多的国家开始实施全面、综合的“绿化税制”改革，环境税法律制度日趋成熟和完善。［8］进21世纪后，日益严厉的碳减排目标和众多政府通过税收减少公共赤字的需要相结合，正在促使人们对碳税、能源税和环境税改革的兴趣再次提升，如，丹麦、爱尔兰和瑞典都在2009年引入了新的（重组的）绿色财政工具。［9］

发达国家环境税制度产生和发展有效地促进了各国资源保护和环境污染控制，主要经验有以下几点。

1.环境税制的设置应当符合“收入中性”原则

环境税的目的是政府通过为环境资源建立一个合理的价格来调整市场主体的行为，以矫正市场失灵，这就决定了环境税不能完全遵守“税收中性”的原则。很多OECD国家在环境税制改革中倡导“收入中性”原则［5］，并在一定程度上将税基由劳动所得转向环境污染，纳税人不会因为环境税的调整而增加额外负担，从而使企业环境污染治理外部成本内部化；同时，国家环境税费的征收不能成为资源配置的决定因素，否则，将不可避免地干扰市场经济的正常运行。

2.开设专门的环境税种、健全环境税制

环境税种和环境税制设置与各国资源禀赋特征、污染物排放特征和政治体制及机构设置等因素紧密相关。发达国家开征专门的环境税种，大体上可以划分为污染排放税、资源税、能源消费税、机动车税等，只是征收对象与方法不同而已。而且，世界各国的环境税制划分为四个层次，即零散型、简单型、重点型和完整型［5］，大多数发展中国家的环境税没有成体系的环境税制，为零散性环境税收；众多非欧盟的OECD国家，如美国、日本和澳大利亚环境税收是较为简单的能源税，保护性较强，为简单型；德国、法国和英国是典型的重点型税制设置的国家，在原有税收体系的基础上做出有针对性的调整，以能源产品多重征税和差别税率为重点，实现能源的消费水平明显下降和污染减排；丹麦、芬兰、瑞典等国家的完整型税制结合“绿色财政改革”，经历了比较全面彻底的结构调整，逐渐实现了税收负担从所得税向消费税的转移，形成了较为完整的环境税收体系并逐步纳入国家税收体系，且税制体系层次分明，税率变化明显。从简单型环境税制到完整型环境税制设置，体现了不同国家不同经济社会发展的资源环境禀赋以及政治体制的差别，税制体制设置较为健全。

3.重视税率的调节作用

实践表明，各个国家在制定环境税率时会充分重视其对企业和消费者的刺激作用，调节生产和消费的行为。例如，瑞典对具有污染的燃料油征税，采用较高的税率达到刺激效果，结果导致其从市场消失。OECD国家运用行业差别税率和产品差别税率，例如，芬兰的电税设置为两档，工业和温室种植业采用较低的税率，家庭和服务业采用较高的税率。所以，重视税率的调节作用，设置合理的税率是环境税的关键环节。

4.注重环境税与其他环境激励措施协调性

发达国家在开展环境税制的同时，并没有摒弃其他的环境经济政策，而是十分注重与各种环境经济政策的协调利用，并且强调环境税和各种环境经济政策的协调性，从而发挥环境税的最大作用。M.Janicke等个例研究表明，德国的环境税改革得到了一系列补充性政策的支持，后者在刺激环境技术发展方面是非常有效的，且能以较小的税制改革成本实现既定的环境目标。环境税改革及相应的补充性政策可以使全球的温室气体排放在2020年时实现稳定，其整个支出不超过当年GDP的2%，或者只能相当于每年的经济增长率降低0.1%，这对于过去数年中3%的全球平均年增长率来说只是很小的一个比例。这在一定程度上对我国环境税制度的构建有一定的借鉴价值。

四、我国环境税收制度改革的政策选择

西方发达国家的实践经验表明，环境税改革不仅能有效地改善资源环境，还能对更大范围内的经济发展有积极推动作用。分析显示，现阶段我国环境税收的主要影响因素为技术因素和经济因素，现有改革应以促进资源环境技术进步为重要领域，并充分考虑经济发展与环境税收间的关系平衡。因此，借鉴国外经验并结合我国经济技术发展前景进行环境税改革是实现我国节能减排目标有效而经济的手段。结合我国环境税收影响因素分析，环境税收制度改革应采取以下措施。

1.明确环境税类型

我国在环境税类型设置方面，可参考国外经验，考虑经济社会发展及工业化、城市化进程，结合“谁利用、谁补偿，谁污染、谁治理”等原则，逐步确立能源税、资源税、污染税和交通环保税等类型的环保税收。一方面，在能源、资源和交通领域，通过适当提高税率，使税收价格在反映出资源、能源经济价值的同时，也能反映出其生态价值和社会价值。另一方面，新环境税收制度构建，应按照国外立法经验，在征收排污费的同时，也开征污染税。

2.构建重点型环境税制改革，并逐步向完整型过渡

发达国家的经验表明，完善的税制设置能够有效实现环境税收的效用。结合我国经济社会发展现状、资源禀赋、技术进步以及环境污染现状，先期考虑在税费并存模式下与排污收费制度协调发展，对现有的环境税收框架体制进行有针对性调整，从而刺激能源消费量的降低、技术进步和污染减排；待社会环境成熟后，实现税收负担从所得税向消费税转移，形成与国家税收体系相一致的完整型环境税收体制。

3.坚持税收中性的原则

我国推行环境税制度时应参照发达国家的模式，坚持税收中性的政策，并对环境税收入进行合理的分配和使用，适当调整中央与地区之间的环境税收入分享比例，增加对地方的分配，为地方环境保护的进一步发展提供经济支撑和基础保障。实行环境税收入专款专用，作为环境保护专项资金。一方面用于污染处理设备的投资、治污设备或技术的研发、相关人员的培训等污染源的治理；另一方面为环境保护科研部门提供科研经费，促进环保科技新发展，探索高科技的治污之路，从源头到治理实现新的跨越，为我国环保事业的进一步发展做出贡献。

4.设置环境税改革的补充性政策

财政制度是一个复杂的、因各国情况而不同的制度框架，环境税改革必须考虑改革对财政制度框架的影响。发达国家的实践表明，以市场为基础的政策工具并不是环境政策中的唯一选择，环境税改革的环境效果将会因与行政规制、自愿型协议、信息的协同等其他政策的落实而大大提高，所以我国环境税改革应考虑结合其补充性政策协调发展。一种旨在生态文明建设的有效的环境税改革应基于一个更大的政策框架，考虑到特殊行业的行政规制问题，如能效、建筑、交通工具和电站等。环境税改革必然导致某种资源价格上升，可能存在因其未能够消除能源价格的上升而不受欢迎性。所以，环境税改革过程中应充分考虑环境税改革对部分特殊群体、部分弱势群体带来的冲击，并设置补充性政策，如差别汇率等，以公平公正的推进制度实施，实现资源节约、环境保护及经济社会可持续发展。

［1］Barker，T.，C.Lutz，B.Meyer，etal.Modeling an ETR for Europe［A］.In P.Ekins，S.Speck（eds.）.Environmental Tax Reform（ETR）：A Policy for Green Growth［C］.Oxford：Oxford University Press，2010.

［2］Eurostat.Taxation Trends in the European Union Data for the EU Member States and N－orway［R］.Luxembourg：the EuropeanCommunities，2009.

［3］Giljum，S.，C.Lutz，C.Polzin.Global econom ic and environmental impacts of an ETR for E－urope［A］.In P.Ekins，S.Speck（eds.）.Environmental Tax Reform（ETR）：A Policy for Green Gr－owth［C］.Oxford：Oxford University Press，2010.

［4］葛察忠，王金南，杨金田.中国环境税的研究与实践［J］.上海环境科学，2001，（8）.

［5］魏珣，马中.环境税国际经验及对中国启示［J］.环境保护，2009，（1）.

［6］曹明德，毛涛.国外环境税制的立法实践及其对我国的启示［J］.中国政法大学学报，2011，（3）.

［7］李云燕，张强军.我国环境税费现状分析与政策选择［J］.财政与税务，2013，（6）.

［8］何燕，陈真帅.国外环境税的发展现状及启示［J］.环境保护，2010，（17）.

［9］保罗·埃金森，斯蒂芬·斯宾克.环境税改革与绿色增长：欧洲视角［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2012，（1）.

责任编辑：张 旭

F810.422

A

1005－2674（2014）04－088－04

2013－12－22

定稿日期：2014－03－05

教育部规划基金项目（12YJA820031）

金明（1966－），女，吉林长春人，吉林财经大学法学院副教授，主要从事民商法研究；栗晓宏（1964－），女，吉林长春人，中共吉林省委党校马克思理论研究所教授，主要从事社会主义经济理论研究。