基于政府管理视角下我国大学科技园的可持续发展策略*

2014-03-30周亮

当代教育科学 2014年23期

●周亮

●周亮

在大学科技园建设与发展过程中，政府为其提供的资金支持与政策保障，是实现大学科技园健康发展的有力保障。然而，我国大学科技园在发展过程中所面临的政府管理下大学科技园发展存在结构性风险、缺乏合理的资本运营机制、政府主导的非市场管理模式以及政府缺乏科技成果转化政策等诸多体制机制问题，已成为影响其核心竞争力提升和可持续发展的重大阻碍因素。在新形势下，政府要进一步转变职能，通过实现政府与大学科技园的角色平衡、发挥政府职能优势引导大学科技园良性发展、建立健全政府合理的评估评价体系等发展策略，切实推进我国大学科技园的可持续发展。

政府管理；大学科技园；可持续发展策略

世界性大学科技园产生于20世纪50年代的斯坦福大学，是以研究型大学或大学群为依托，利用大学的人才、技术、信息、实验设备、文化氛围等综合资源优势，通过包括风险投资在内的多元化投资渠道，在政府政策引导和支持下，在大学附近区域建立的从事技术创新和企业孵化活动的高科技园。大学科技园有利于促进高等学校丰富的智力资源与其他社会资源的优化组合，是推动高新技术成果转化的有效途径，[1]对提高社会技术创新能力、促进经济的跨越式发展、提高国际竞争力具有重要的战略意义。我国从20世纪80年代中期开始，借鉴美国硅谷等大学科技园的经验，探索了一条具有中国特色的大学科技园发展之路。这条道路主要是“由政府出面联合当地高校进行科技园的组织、管理工作并进行相应政策及服务体系的完善，然后充分发挥当地或外来技术与资金优势以促进当地优势资源整合，达到促进经济发展的目的。”[2]从目前发展情况看，大学科技园在国家和区域经济发展过程中起到了一定的积极作用，为推动大学科技成果的转化及地方高新技术产业的可持续发展提供了技术支持，是高新技术企业孵化、技术创新、创业人才培养和创意文化发展的重要基地。但不管我国大学科技园如何发展，其重要作用都有赖于“政府通过具有强制力的职能部门、有机的政策体系、法律体系以及对创新资源调配的直接介入来提供保障和予以实现。”[3]这既是大学科技园发展的政治优势，也是发展的政治束缚。我国科技部、教育部、财政部等政府部门对大学科技园的发展早就有了相关规定，先后颁布了《国家大学科技园管理试行办法》（2000）、《关于进一步推进国家大学科技园建设与发展的意见》（2004）、《国家大学科技园“十一五”发展规划纲要》（2006）、《关于国家大学科技园有关税收政策问题的通知》（2007）、《国家大学科技园认定和管理办法》（2010）、《国家大学科技园评价指导意见》（2010）、《组织开展国家大学科技园评价工作》（2011）等规章制度，明确了大学科技园建设的指导思想、发展目标、重点任务和推动科技园建设和发展的相关措施，为大学科技园可持续发展奠定了坚实的制度保障。

一、我国大学科技园可持续发展中的政府管理问

题

随着市场经济的发展和全球经济一体化竞争的加剧，特别是文化大繁荣大发展战略的提出，我国大学科技园发展过程中所面临的诸多体制机制问题，已成为影响其核心竞争力提升和可持续发展的重大阻碍因素。

（一）政府管理下大学科技园发展存在结构性风险

“当代社会的所有弊端都是由于国家干预过多引起，政府权力的膨胀妨害了资本主义市场的发展，自由才是社会的终极理想。”[4]这种新自由主义思想同样影响了我国大学科技园的发展。政府与大学的利益博弈是大学科技园存在结构性风险的前提。我国大学科技园是特定条件下计划经济的政府管理产物，依靠“政府支持、依托大学、市场机制、企业运作”原则来组织运行，而政府支持是大学科技园发展的关键力量。这种机制下导致很多大学科技园缺乏产业战略长远规划，更多的是在政府号召或鼓动下，通过追求国民生产总值等数量指标获取政府的某些优惠政策，以提高大学在激烈的教育市场竞争中的影响力而已，因此所制造的大学科技园普遍缺乏创新产品、孵化企业的再生产能力。而政策的不完善和功利性的生产目的，使得一些地方政府管理部门对大学科技园的性质及其在国家创新体系中的地位和作用认识不清，造成政府自我角色定位不准，或管理越位、干预过分，或管理不到位、支持不足等，[5]致使大学科技园在按照市场放任规则运行还是按照指令性计划管理园区的矛盾中不停地变换着自己的角色，不停地改变着园区的功能定位和发展方向。不管大学科技园构建的形式怎样更改，最终都脱离不了政府的参与管理与大力支持。何况有些大学本身就将争取大学科技园立项作为提升学校品位和捞取政府政策支持的手段，而没有顾及到大学自身的实力与办学定位。这种不顾客观实在的虚拟扩张极易形成一个区域内多所大学竞相攀比的不良发展趋势，对于大学的竞争力提升是极其不利的。实际上，我国就存在着在同一个区域内建立多个大学科技园的现象。很多大学科技园在创立初期，完全依赖于政府的政策支持，这造成了政府在大学科技园多边关系中的强势地位，难以与大学形成平等的多方合作与资源共享机制，无形中增加了大学科技园发展的结构性风险。

（二）政府缺乏合理的资本运营机制限制了大学科技园发展质量

马丁·特罗指出：“高等教育系统越庞大，与政府的关系就越重要，在大多数欧洲国家中情况就是如此。它们的中央政府和地方政府几乎是高等教育唯一的资金来源。”[6]与国外一样，我国高等教育的资金来源也基本是依靠政府拨款。因此，作为大学孕育出来的大学科技园，其创办初期的资金主要也是依靠政府支持。谁拥有经济，谁就拥有了管理的主导权。政府经费是大学科技园建设与发展的主要来源。而政府制定的政策使大学与大学科技园处于欲合还分的两难选择困境中，迫使大学难以真正参与园区的融资活动。而国家政策虽然一直有着支持民间资本进入大学科技园的冲动却缺乏实际的政策运营模式，从而使有着投资实力的社会资本由于缺乏合法注入渠道和投资理想效益保障，不愿参与大学科技园的管理与决策，造成了大学科技园资金短缺的现实困难。再加上政府本身不适当的对利益的短期追逐，不仅分散了国家有限的支持力量，而且刺激了低水平重复建设，造成了资源的极大浪费。这从目前我国没有顶级的大学科技园就可以看出一二。虽然国家设立过大学科技园发展专项经费，但这笔经费对于大学科技园整体发展而言，依然是杯水车薪，难以满足大学科技园的可持续发展需要。发展高科技不仅需要走两型社会之路，更需要“作为金融资本和高技术有机结合的桥梁，对解决我国向技术产业化过程中资金严重短缺的‘瓶颈’问题，调整科技投资结构、引导科技研究的商品化具有十分重要的意义”[7]的风险投资的大力支持，但大学科技园缺乏合理的风险投资进入与退出机制，制约了大学科技园的发展规模与发展质量。

（三）政府主导的非市场管理模式导致了大学科技园发展的矛盾运动

“大学科技园的创新能力和创新效率不仅取决于各个创新行为主体各自的高效率运转，更取决于各个行为主体间的相互联系和合作，以及由此产生的创造性协同作用。”[8]然而，我国大学科技园虽然已经建立和发展了三十年，并逐步形成了中国特色的管理模式，但政府主导、大学主办的事业性质的非市场经济管理模式和运营方式依然没有改变，经营权和所有权没有实现有效剥离依然是大学科技园发展的体制障碍，这与现代市场经济追逐自由市场的发展趋势是背道而驰的。一方面，政府不停地要求大学科技园独立于大学，作为单独的市场主体，积极参与市场化运作和市场竞争。另一方面，政府又没有制定适合大学科技园市场化的政策与法律，造成大学科技园难以迎合市场，导致缺乏市场竞争力。事实上，我国各级政府都在以不同方式不同程度地参与大学科技园的建设、运行和管理，但却并没有为大学科技园的可持续发展构建良好的制度环境，从而影响着大学科技园的发展路径和成长空间。更为严重的是，政府对建立大学科技园的短期化、功利化要求已经超过了大学科技园的发展承受能力，大学科技园在发展中本身没有力量化解政府要求的极端超前性与大学科技园社会行为的极端短期性之间的尖锐矛盾，导致了大学科技园发展的矛盾运动。因此，按照目前大学行政管理的方式进行管理和建设，易引发决策群体与运行群体在认识上发生矛盾，致使大学科技园决策和运行效率低下。[9]

（四）政府缺乏科技成果转化政策造成了大学科技园发展动力不足

从理论上来说，大学作为国家创新体系的重要组成部分，是国家科技创新主力军和科研开发生力军，也是支持大学科技园技术创新的重要保障。一般来说，因为大学科技园是依托大学而建，大学作为科技园的当然母体，理应成为科技园技术支撑的主要力量。但从目前的实际情况来看，大学科技经费不足、科技队伍缺乏有效的凝聚机制、资源共享难、重大成果产生难、转化难等问题的存在严重影响到大学与科技园之间的共存关系。据统计，我国科技成果转化率仅为20%左右，远低于日本、美国的65%。国家要求大学科技园作为单独法人运营的模式难以吸引大学加大对科技园科研经费投入，出台成果转化机制和激励机制。社会对大学科研评价和大学对于教师科研成果的评价体系基本上局限于大学内部，这种模式不利于大学科技成果转化，科技研究与市场需求脱节，科技优势没有完全转化为市场优势，成果转化和产业化中间环节不畅，大学科技园的科技产业与其经济效益和前期投入不对称。这些问题的存在导致了大学科技园发展的动力不足。

二、我国政府管理下大学科技园可持续发展的应对策略

政府管理是大学科技园不可避免的现实问题，但并非是一个不可协调的问题。“判断一个地方政府是否具有重要性的一个关键因素就是，看这个政府能否通过减少企业在基础设施建设、许可证审批、计划和完成验收等过程上的时间，为企业的竞争优势做贡献。”[10]而“决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素，不在于新技术发展的多少，而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围。”[11]政府提供政策支持是政府管理大学科技园的主要体现。我国科技部和教育部曾在《关于进一步推进国家大学科技园建设与发展的意见》（2004）中明确鼓励各级地方政府将大学科技园纳入当地经济与社会发展规划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也要求高校牢固树立社会服务意识，全面推进产学研结合，加快科技成果转化。这为大学科技园营造一个良好的发展环境创造了较好的社会和法律氛围。

（一）实现政府与大学科技园的角色平衡

大学科技园作为国家创新体系的重要组成部分和自主创新的重要基地，已成为区域经济发展和行业技术进步及高新区二次创业的主要创新源泉。然而，政府出台的相关法律文件和政策规定，对于大学科技园和主体地位并不明确，甚至在很多文件中将大学科技园当成了政府发展地方经济的附属工业园，强行移植政府的意志，从而阻碍了大学科技园在法律关系中争取主导权，甚至沦为政治需要的产物。事实上，建立大学科技园正是为了健全技术创新系统和知识传播系统，促进知识、技术、信息、人才的快速流动，提高国家创新系统的整体运行效率。[12]政府仅仅是国家和大学科技园的连接桥梁和纽带，并不是不要参与大学科技园的管理，而是在两者之间形成一种必要的张力，达到一种动态的有效平衡。政府宜对大学科技园采取到位而不越位的管理模式，将管理和控制建立在合理合法的基础，通过政策制定，明确大学科技园的主体地位，进一步加强对大学科技园发展的政策引导和服务提供，切实理顺内外管理关系，留给大学科技园发展的自由空间，才能实现大学科技园的高效运行。

（二）发挥政府职能优势引导大学科技园良性发展

将大学科技园打造成地方经济社会发展的重要力量，就必须保证大学科技园处于良好的市场氛围中，就必须发挥各级政府在“金融、税收、外贸、关税、人才等方面制定并落实系列相关优惠政策，在大学科技园区内构造明显优于园区外的政策平台，”[13]以良好的制度环境促进大学科技园的可持续发展。同时，政府要充分发挥促进区域经济发展的政策导向者和引领者作用，“为创新的产生，政府扮演着一个互动流程（跨政府、公司和大学）的阐述者和推动者的角色。”[14]政府要积极转变职能，改变统治模式下无所不包的强制性、垄断性管理者身份，实现在大学科技园建设与发展中以服务治理为特征的有限政府时代转变，重构政府、大学、大学科技园的三方角色，积极参与园区建设、发展政策与法律的制定，为规范大学科技园发展提供制度保障。政府要为大学参与园区建设提供人才、技术、实验条件、图书资料等资源，促进大学文化与园区文化、企业文化的融合，实现两者资源共享，从而推动区域经济转型、科技成果转化、高新技术产业化等，切实为大学科技园发展保驾护航。更重要的是，政府要通过政策制定为大学科技园发展提供政策保障和经济支持。大学科技园是以高新技术为发展背景的园区工业，是一项高投入、高风险产业，需要政府的政策支撑。政府要加快完善科技投入政策，建立科技园发展专项基金制度，拓宽园区企业的投入渠道，为大学科技园的科技成果转化和高技术企业提供低息甚至免息贷款，解决入园企业的资金困难。要修订《关于国家大学科技园有关税收政策问题的通知》[财税（2007）120号]中有关大学科技园的税收减免和优惠政策，实行积极的税收减免政策。要完善社会投融资政策，强化政府在高新技术产业投融资的作用，推动社会资本进入园区建设与发展，从根本上解决园区企业资金结构不合理的矛盾。要完善风险投资市场建设，积极探索科技与市场、科技与金融有效结合的机制，打造有利于风险投资与大学科技园结合的市场经济环境。要制定园区企业合理的企业准入及退出政策，规范园区内的经营主体行为。制定和完善规范园区秩序的管理办法和切合实际的土地使用政策、房地产租赁政策，为园区发展创造良好的社会环境。

（三）建立健全政府合理的评估评价体系

大学科技园是知识产权集中的区域，是一个区域经济发展的试验田。实现科技成果转化是大学科技园的重要功能和建立大学科技园的重要目标。但强大的政府管理功能使我国大学科技园成为了政府发展经济的重要阵地，政府和大学事实上担当起了大学科技园的创立者和主要股东的角色，追求自身经济利益最大化成为政府和大学投资科技园的主要目标。因此，在新的形势下，政府必须主动转变角色，从大学科技园的管理者角色中解脱出来，以政策制定对大学科技园发展进行合理评价和评估。这必然要求各级政府深入研究大学科技园科技成果评价与保护的政策与法律，加强对知识产权保护的理论研究和实践探究，加快和提高构建我国大学科技园政策与法律的进程与水平，实现对科技成果评价的正当性、合理性。中南大学“把技术类无形资产入股时作价总额70%的股份给予对无形资产的直接贡献者；结余横向科研经费入股科技型公司时课题组成员持股70%”[15]的“两个70%”对于政府出台合理的大学科技园发展评估评价体系有着重要的借鉴作用。同时，政府要为大学科技园发展提供相关的风险理论评估，以提高大学科技园应对市场风险的能力。大学科技园毕竟与其他工业园不一样，其生产、创造高科技成果才是大学科技园的本来目标。大学科技园在吸引投资方面存在着很多不足和短板，这对于大学科技园发展有着严重的制约作用。加强风险投资基金介入大学科研成果的转化，不仅有利弥补大学科技园发展资金不足的问题，而且有利于政府从直接管理中脱身，有利于政府对大学科技园实现真正意义上的指导。这就要求进一步完善科研成果的评估流程，完善成果评估机制，推进成果的市场化运作，加强科研机构与企业的沟通，实现科研机构的科研与企业实际需要的双向满足。

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