高校学生教育管理行政行为司法审查介入研究*

2014-03-30宋红丽谭秀森

当代教育科学 2014年23期

●宋红丽谭秀森

●宋红丽谭秀森

高校承担着众多教育管理行政职能，但法律一直未明确其行政主体法律地位，这给司法实践带来了困扰。依据公共行政理论，我国普通高校具有公务法人地位，行使教育管理行政权时与学生是行政法律关系。厘定高校内部管理行为和受行政司法审查行为的界限，可为高校、学生及司法实践提供参考。

行政职能；司法审查；行政主体

上世纪末，我国的高等教育体制进行了根本变革，逐步进入大众化阶段，学生培养模式发生了较大变化，依法治校获得了强力推进。但高校的角色定位、法律责任承担等问题未得到及时明确，成为近些年高校被诉频现的根本原因，如果处理不好，还可能影响高等教育事业的持续健康发展。

一、高校行政主体地位的司法实践困惑

（一）高校承担着众多教育管理行政职能

我国法律尚未明确高校的行政主体地位，但事实上高校一直承担着大量的教育管理行政职能，而且这种行政管理功能是大家公认和必须的。我国高校以公共利益为运行宗旨，代表国家行使对学生的教育管理功能，是拥有一定行政职权的组织，如授予学位、颁发学历证明、享有内部处罚权等。高校作为法人，不同于完全的民事主体，不能完全靠市场机制进行调节，教育管理领域大量的问题无法用民事法律来解决。这些教育管理行为具有单方性、强制性和自由裁量性，对学生具有确定力、约束力、执行力，符合行政行为构成特征。[1]如，决定是否颁发学位证、毕业证，要求学生遵守校规，对违纪学生做出处分，表彰奖励优秀生等，这些都属于高校行政职能的范畴。但我国法律在类似问题上却没有明确高校的行政主体地位，导致校生纠纷发生时，难以确定高校是以行政主体身份行使的行政职权，还是以民事主体身份行使的民事权利。纠纷诉讼后，权利救济是以行政法律关系还是以民事法律关系调整，法院难以断定，高校处境尴尬。

（二）司法实践中“授权组织”理论的争议

关于高校被诉的行政主体地位实践困惑最早出现于1996年，当年田某某诉北京科技大学退学案中，法官运用“法律法规授权组织”理论解决了高校行政诉讼被告资格。当年，《最高人民法院公报》刊登了该判例，并指出目前我国某些被法律赋予一定行政管理职权的事业单位、社会团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系，他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼而是行政诉讼。[2]之后，各地法院陆续按此法理认定了高校的行政诉讼被告资格。但对“法律法规授权组织理论”的运用，学界一直争论不已。马怀德教授认为行政诉讼采用这一概念有内在缺陷，只能是权宜之计，因为没有解决法律法规为什么授权、何种情况下授权、对谁授权等基本问题。还有观点认为，此定义与国家职能向社会转移、行政民主化的发展趋势相一致，但存在许多不完善的地方。首先，从现有法律规定中无法找到所授之权是行政权而非其他权力的理由。[3]《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构享有“拒绝任何组织和个人对教育教学活动非法干涉”的权力，民法规定公民的民事权利有排他性，宪法规定审判和检察机关依法独立行使司法权，任何行政机关、社会团体和个人不得干涉。由此可见，排除干扰权可以是民事权利，也可以是司法权力，并不是教育机构独有的行政权。其次，对立法机关授权的认定要求过高。由于受行政诉讼内容的专业性和复杂性、行使职权方式、工作人员素质、会议时间等因素的限制，立法机关不可能及时将层出不穷的新事物管理权都以法律法规的形式授予。“授权组织”理论无法得到普遍认同，这种描述性的概念不能解释高校等非政府组织为什么具有行政主体身份。深入研究发现，这一问题最终属于对组织职能性质的判断问题。发达国家高校有悠久历史，其法学理论和法律制度比较完善，值得借鉴。

二、公共行政理论对高校行政主体地位的诠释

（一）两大法系国家公立高校的法律地位

大陆法系和英美法系国家其公立高校的法律地位认定普遍采用公共行政理论。该理论认为，具有公共职能的组织含有公权力因子，代替政府承担某些专业性很强的事务，具有行政权能，享有行政主体法律地位。两大法系国家用“公务法人”概念界定了公立高校的法律地位，高校作为“公务法人”，不同于一般的行政组织，它以公务为基础对中央集权进行限制和分权，既是民事主体，也具有行政主体法律地位。公务法人兼有私法人和公法人的特点，是国家行政主体为了完成特定的行政职能设定的服务性机构，有别于“正式作出决策并发号施令之科层式行政机关”。公务法人具有独立法律人格，享有一定公共权力，能够独立承担法律责任。它与相对人之间既存在民事法律关系（私法关系），也具有行政法律关系（公法关系）。公务法人有若干种类，高等学校只是类型之一，校生关系可以借鉴为公务法人与相对人之间的关系。

（二）普通高校的公务法人地位

笔者认为，我国高校与两大法系国家的公立高校类似，是依法成立、专门行使教育行政职能的公共管理组织，承担了高等教育的公共职能，含有公权力因子，具有特定的行政权能，除民事主体法律地位外，还具有行政主体法律地位。高校行使教育行政权和公共管理权时，具有行政主体资格，与学生之间是行政法律关系。《教育法》第28条规定，高校拥有招生权，学籍管理、奖励、处分权，颁发学业证书权，聘任教师及其奖励、处分权等，这些权力具有明显的单方意志性和强制性，属于教育行政权力，接受行政司法审查。苏林琴指出，高等学校作为“公务法人”，在履行公务权利提供教育服务的过程中与学生之间的关系包括行政法律关系和民事法律关系，但主要表现为前者，还论述了这种关系在学籍管理、教学管理、宿舍管理领域存在的限度和可行性。[4]将学校定义为公务法人，并区分公务法人与其相对人之间不同种类的法律关系，以此界定学校与学生的关系，将会很好地解决把学校作为事业单位法人的若干困扰。[5]普通高校依公法设立，承担公共职能，拥有一定的行政权限，行使一定的公权力。这种法律地位既满足了国家履行高等教育职能的需要，保证了高校的公益性，又有利于高校自治，保持一定程度的精神自由，避免行政上过于僵化的手续和官僚习气，也容易得到社会的赞助，还有助于司法机关对高校进行必要的监督等。[6]这种观点是高等教育自由科学发展的迫切需要，也是我国理论界研究的主流。

三、高校学生教育管理行政行为界定

（一）行政司法诉讼行为的判定标准

高校既是民事主体又是行政主体，许多情况下学生教育管理的公共职能与高校为自身存在和发展而履行的职能混杂在一起。如何界定高校行为是行政行为，还是内部管理行为？在判断高校行为性质前，首先确定应当适用的法律，排除高校依民事法律规范作出的民事行为。高校《合同法》行为不管对相对人的权益造成多大影响，也只能是民事行为，不能视为行政行为。如，因学费、住宿费和教材费的收缴而分别建立起来的服务与消费合同关系、租赁合同关系及委托代理关系。[7]“非依民事法律规范作出”是甄别行政行为和内部管理行为的前提。在此基础上，高校行使涉及学生受教育权及其他基本权利的重要事项时，受行政诉讼司法审查；除此之外，高校拥有内部裁量权，不受行政诉讼审查，确保办学自主权的实现。具体界定标准有两条，同时具备这两项条件，方能认定高校在行使这些事项的职权时具有行政主体地位。

首先，高校行为损及相对人的基本权利。涉及基本权利的事项学校内部规则无权予以限制或剥夺，只能由法律规定，且这类法律一般属于行政法律规范或来自其授权或委托，所以高校的这类行为属于行政行为。如，高校在行使涉及学生受教育权，涉及校生关系产生、变更和消灭的学籍管理，因纪律处分影响到文凭和学位证书发放时应受行政诉讼司法审查。其次，高校行为对相对人的权益产生重大影响。衡量标准不以仅对某个学生的影响程度为考量，这种影响带有普遍性、基础性和深远性，即“三性”的判断标准。如高校对学生的记过处分，对有的学生可能影响重大，对有的学生影响不那么严重，不具备“三性”要件，不视为重大影响。关于这方面最好出台相关的司法解释予以规制。如，台湾地区规定“改变学生身份并损及其受教育的机会，属于对宪法中的受教育权有重大影响，发生纠纷时应进行行政诉讼。”[8]这个条件是区分高校内部管理行为和行政行为的主要界限。

（二）高校司法审查行政行为

学校作为行政主体是执行教育行政法规的“准行政机关”，教育行政部门的部分管理职权授予学校行使。在法律授权范围内，高校以自己的名义实施相应的行政行为，如入学审批、学籍管理、考试、学位授予、纪律处分、颁发毕业证书等。[9]司法介入高校学生教育管理的纠纷主要包括学籍处理类行为、学历学位管理行为、招生考录类行为。

学籍处理类行为。根据《普通高校学生管理规定》，学籍管理事项有多种，但只有“学籍的取得和丧失”与宪法中公民受教育的基本权利最相关，受司法审查监督的行为包括取消学籍、针对违纪学生的勒令退学和开除学籍处分、取消入学资格。

学历学位证书管理类行为。学历学位证书的取得与否直接关系到学生将来的就业、社会评价和未来的发展，对学生影响重大。《教育法》规定受教育者有权在学业成绩和品行上得到公正评价、学业合格后获得相应学历证书和学位证书。高校做出的取消申请学位资格、不颁发学历证书、不予补办学业证书，以及宣布学业证书或学位证书无效的行为，须接受行政司法审查。

招生考录类行为。我国普通高校招生主要有三种模式，一是教育行政部门与普通高校分工合作模式；二是教育行政部门宏观管理，普通高校高度自主模式；三是普通高校市场化运作模式。第三种模式主要采取合同形式进行，属于民事法律关系调整的范畴。前两种招生行为中的录取、不予录取或退回招生对象、限制研究生报考资格、拒查研究生入学考试成绩等行为须接受行政司法审查。

（三）高校内部管理行为厘定

高校依法享有办学自主权，贯彻国家的教育方针，保证教育教学质量，维护受教育者的合法权益。实现这一教育目标和成果，法律赋予学校为保证其机构目标实现对内部事务进行处置的“自由裁量权”。[10]高校在行使与学生受教育权及其他基本权利无关的非重要性事项时拥有内部裁量权，不受行政诉讼审查。高校是由学校、教师和学生共同组成的“法律共同体”，学生不仅作为公民身份存在，同时也具备“共同体”成员资格。[11]在学校内部，具备“共同体”成员资格的学生与取得教育行政管理权的学校之间是管理与被管理的关系。高校根据需要制定内部规则对成员进行管理，这时两者之间的关系并不平等，其权利义务也不对等，学生在认可或服从这种管理权的前提下，一般不能对管理行为提出异议。虽然有些项目也存在一定的提供服务、支付费用的关系，但是它仍不同于普通民事关系，即并不因为相对方交纳了必要费用就可以不服从管理。

高校依照教育法律法规对学生实施教育行政管理，两者之间产生的纠纷客观上推动着高等教育管理制度改革和教育法治化进程。法律不仅应规定高校享有哪些权力，还应当明确行使该项权力的相应法定形式、不当行使权力时的制裁以及高校自主权受到非法干预时的救济途径。尽管实践中高校行政管理领域的教育纠纷已有接受司法审查的先例，但尚未在法律中得到明确。高校行政主体法律地位的实质性解决亟需相关立法的完善，以方便司法实践的运用，更好地推动依法治校进程。只有明确高校的行政主体法律地位，才能确立高校行政管理的权力、义务和责任的实质归属，为学生和高校提供合法的权利救济。

[1]李华．高等学校与高校学生的法律关系探究[J]．学校党建与思想教育，2010，（11）．

[2]高哲峰．“三审制”的误识及辨证[J]．编辑之友，1998，（5）．

[3]沈岿．扩张中的行政法适用空间及其界限问题[A]．行政法论丛[M]．北京：法律出版社，2001，412．

[4]苏林琴．行政契约：中国高校与学生新型法律关系研究[M]．北京：教育科学出版社，2011，47．

[5]马怀德．公务法人问题研究[J]．中国教育法制评论，2002，（1）．

[6]王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1988，128．

[7]邢卓．对高校收费问题的法律思考-兼论高校学生欠费问题的解决[J]．当代教育科学，2009，（1）．

[8]吴庚．行政法之理论与实用[M]．台湾：三民书局，1973，160-161．

[9]程雁雷．高校学生管理纠纷与司法介入之范围[J]．法学，2004，（12）．

[10]谢太询．高校与学生之间的法律关系初探[J]．云南大学学报（法学版），2005，（4）．

[11]崔浩．论我国高校与学生之间的行政法律关系及其规范管理[J]．高教探索，2006，（4）．

（责任编辑：刘丙元）