教科书“国定制”的批判与反思

2014-03-30刘学利

当代教育科学 2014年14期

●刘学利

教科书“国定制”的批判与反思

●刘学利

制约教科书制度的主要因素是国情、政治制度、文化传统、教育政策等因素。新中国成立以来，我国教科书制度由国定制逐步走向审定制，但是近些年也出现了“国定制”回溯的呼声。纵观我国中小学教科书制度的演变历程，审视世界主要国家教科书制度的现状与发展趋势，我国教科书制度应该实行审定制，而非国定制，并由审定制逐步走向开放、多元的教科书制度。

教科书；教科书制度；国定制；审定制

教科书是根据课程标准或教学大纲所编写的教学用书。教科书是学校教育中最基本、最重要的知识载体，是师生教学的基本依据，“知识的化身与合法的论述文本”[1]。教科书制度伴随着现代学校教育制度的建立而形成，是公共教育制度的一个组成部分，它是“国家关于教科书政策的系统总称，其内容涉及教科书编写、出版、发行、审定以及选用等各个环节和方面。”[2]目前，世界上主要实行五种教科书制度，即国定制、审定制、认定制、选定制和自由制。采用何种教科书制度，对基础教育课程与教学的改革与发展、乃至教育改革都起着至关重要的作用。

一、我国教科书制度之发展历程

新中国成立以来，在计划经济体制的影响下，我国中小学教科书制度基本实行国定制，即“编审合一”、“一纲一本”、“统编通用”的全国集中统一制度，这种教科书制度对新中国成立初期保障教科书基本质量、稳定教育秩序、建设社会主义教育事业都起到了积极的促进作用。因此，教科书国定制持续了近30年的时间。直至20世纪80年代开始，我国才开始实行“一纲多本”的教科书制度，中小学教科书逐步迈向多样化的进程。1986年9月，全国中小学教材审定委员会及各学科教材审查委员会成立，这是我国中小学教科书制度发展历程中具有里程碑意义的重大事件，标志着教科书从“编审合一”过渡到“编审分开”，从“一纲一本”过渡到“一纲多本”，从“国定制”走向“审定制”。至此，我国中“一纲一本”过渡到“一纲多本”，从“国定制”走向“审定制”。至此，我国中小学教科书在统一基本要求的前提下开始实行多样化。[3]2001年，以课程与教材改革为核心的新基础教育课程改革正式拉开帷幕，教科书迎来了“多纲多本”时代，教科书市场从新中国成立初期的“一枝独秀”转变为“百花齐放”、“百家争鸣”的繁荣局面。

回顾我国中小学教科书制度的演进历程，我们发现，从“国定制”到“审定制”是历史发展的必然选择，符合我国的基本国情，顺乎世界教科书制度的发展趋势。然而近年社会上出现了这样的呼声：我国教科书编写格局或将从“审定制”向“国定制”回潮，中小学教科书编写权恐将被收归统编。[4]提倡回归国定制的原因是其更利于体现“社会主义核心价值观”，更利于防止教材腐败案的发生等等。

二、当前世界各国教科书制度之现状考察

“受国情、政治体制、文化变迁、教育政策等因素的宰制，不同国家或同一国家在不同时期所采用教科书编审制度往往不同。”[5]纵观世界各国的教科书制度，可窥见教科书制度的一般发展趋势。

美国实行地方分权的教育管理制度，教育是各州的权力。相应地，美国并没有制定全国统一的教科书制度，各州根据本州法令法规及实际情况，自行制定教科书制度。德国也是奉行地方分权的联邦制，教育管理权力基本也是下放到各州，与美国不同的是，德国教育行政部门对教科书管理的力度较大，各州对教科书的管理有较完善的法律，教科书制度是审定制，即任何机构和出版商皆可根据州教学大纲编写教科书，获得批准后可供中小学选用。俄罗斯实行教科书审定制，由俄罗斯联邦教育部联邦审定委员会负责审定。俄罗斯教材的审定分为“认可”与“推荐”两个级别。审定后，没有获得“推荐”的教科书，学校一般不会选用。日本属于中央与地方合作的行政体制，实行政府主导型的市场经济体制，教科书一直实行审定制，由经过文部省审查通过的出版社组织编写教科书，通过审定后可进入教科书市场，市场竞争与政府调控相结合。韩国的教育行政体制是中央集权的，在教科书制度上实行独特的混合制，国家教材由教育部委托韩国教育开发院及大学编写，检定和许可类教材由民间出版社组织编写，采用审定制、检定制与许可制并存的教科书审查制度。

虽然各国教科书制度不尽相同，但在“自由良性竞争可促进品质提升”[6]大前提之下，目前世界主要国家的教科书制度均呈现出开放、多元之趋势。

无论是从我国教科书制度的演进历程，还是当前世界各国的教科书制度来看，我国教科书国定制回溯都是不可行的。教科书“国定制”既不符合历史发展趋势，也不利于教师专业素养的提高与学生个性的发展。当前，我国教科书制度应该实行审定制，而非国定制，并由审定制逐步走向开放、多元的教科书制度。

三、教科书国定制之弊端分析

教科书国定制是由国家教育行政部门根据课程标准或教学大纲统一组织编写教科书，以供全国各地学校使用，任何地区与个人不得自行编写出版教科书的制度。从历史的视角看来，教科书国定制是特定历史时期的产物，在特定的历史时期曾发挥着积极的作用。然而社会在进步，经济在发展，作为我国长期计划经济体制和高度中央集权相结合的产物——教科书国定制，不能适应发展的需要，易导致教科书市场的垄断，不利于社会的主流意识形态的有效传播，且无法适应千差万别的区域和学生差异。

（一）国定制易导致教科书市场的垄断

从词源上分析，“垄断”源自希腊文monopolion，“意为单个卖者，有独占、专利、买卖等多种含义”，[7]垄断是和竞争相对立的经济行为。实行教科书国定制，在某种程度上导致了教科书市场的利益垄断，这不利于教科书市场的竞争，不利于教科书的质量与多元发展。在教科书市场垄断的局面下，既得利益集团成为我国教科书制度改革的“难点”，也势必成为未来改革的“重点”。教科书国定制严重阻碍了教科书质量的提高，成为教科书市场良性发展的最大障碍。

美国经济学家N·格雷戈里·曼昆将垄断划分三大类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。市场垄断和自然垄断属于经济垄断的范畴，两者均是市场竞争发展到一定程度后的异化结果；而行政垄断则是国家机构运用社会赋予的公共权力，禁止、限制或排斥其他经营者市场准入的“反市场竞争”行为。行政垄断是计划经济体制遗留下来的问题。我国教科书市场存在的这种人民教育出版社一家独大的现象，实质上是一种行政垄断。

新中国成立初期至20世纪80年代，我国中小学教科书的编写、出版始终是由国家指定的人民教育出版社承担、新华书店总发行这样一种垄断运营机制。“如果一个企业是其产品惟一的卖者，而且如果其产品并没有相近的替代品。这个企业就是垄断。”[8]因为，“垄断的普遍意义是对供给的控制。”[9]在相当长的一段时期内，人民教育出版社一家出版社独霸中小学教科书市场，成为中小学教科书的“单一卖者”，扭曲了教科书市场的本该存在的竞争与多元发展。即便是在新课改之后，这种垄断局面也没从根本上打破，“在现行的九年制义务教育课程标准教材中，人教版教材在全国占53%的市场份额；而在新高中课程标准教材中，在已实验的15个省、自治区、直辖市中，人教版占据60%以上的市场份额。”[10]

教科书是一种特殊的商品，与其他商品最大的区别在于其思想性、科学性和教育性。既然教科书是商品，就必然要接受市场经济法则的考验，要参与竞争，这是市场经济中基本的运行机制。尤其是在当前市场日趋全球化、一体化的条件下，须打破垄断，开放教科书市场，使之进行公平有效地竞争，使教科书出版商在竞争中求生存，在竞争中求发展，以此提高教科书的编写水准，让学校、教师和学生拥有更多的选择，以适应学生发展的需要，提高教育品质。

（二）国定制不利于社会的主流意识形态的有效传播

采用何种教科书制度不仅是一个单纯的教育问题，其与政治根源亦有着千丝万缕的联系。根本原因在于“教科书是政治的产物，它必须按照国家制定的课程标准、教学大纲进行编写，除了传授专门知识和技能外，还负责传递甚至塑造国家意识形态。”[11]在某种意义上，教科书承担着“复制”、传播主流价值观与意识形态并使之合法化的重要功能。

何谓主流意识形态？按照《古今汉语词典》的解释，“主流”是“江河的干流。比喻事物的本质方面、事物发展的主要方面”。主流意识形态，即是指在一定时期内一个社会占主导地位的各种系统化的思想、信仰、价值观念及行动方向的体系。

教科书作为影响学生行为、态度、观念形成的强有力的工具之一。教科书常被作为国家传输共同价值观念，加强国家意识的重要工具而深受重视。[12]诚然，高度统一的教科书固然可以传播国家主流意识形态。但是，当面对新时期意识形态领域的新变化时，当面对多元化的大众价值诉求时，要想全方位体现国家意志、有效地传播主流意识形态和与之相适应的价值观，仅从国定制教科书“单一角度”，统一、僵化地去解读和传播主流意识形态已非可能，而需要坚持“一元主导”和“多角度解读”。

在坚持马克思主义在意识形态领域之指导地位的前提下，多方面、多角度地解读主流意识形态与核心价值体系，在“多角度解读”中增进思想层面的共识。因此，国定制非有效传播国家主流意识形态的教科书制度，而只有在实现教材多样化的基础上，才能确保国家意志、主流价值观和文化观等在最大范围内得以有效普及，才能“很有效地型塑着孩子们，使其信仰某些思想和主张……最后因为信服教科书而实质上变成信服教科书所承载的主流信念与价值，并按其要求做出行为的变化。”[13]

（三）教科书国定制无法适应千差万别的区域和学生差异

教科书的基本功能旨在为教师教学与学生学习提供基本教学材料。国定制这种高度统一的教科书制度，最为突出的问题是无法适应不同区域的差异性与学生的不同需要的现实需求。这种弊端在人口众多、各地发展不平衡的国家显得尤为突出。不同发展程度的地区、不同条件的学校、不同水平和发展倾向的学生，对教科书的需求是不同的，而这些不同的需求也正是教科书多样与多元发展的生存土壤。

首先，国定制无法照顾到不同地区的特点。由于教科书是面向全国范围内发行的，若推行教科书国定制，则必然会倾向于尽量照顾一般，针对性不强，与当地的经济、文化缺乏联系。这导致教科书很难贴近各地区的实际生活，无法兼顾不同地区、不同学校和不同学生的个性化需求。

其次，国定制限制了学生多元化的学习机会。教科书国定制，代表国家对课程理念和教育内容的管制，容易造成学生僵化的思维和偏见的观念，限制学生学习多元化的机会，无法培养学生具备适应现代社会所需要的多元智慧和能力。尤其在知识经济时代，强调多元的选择、知识的创新。要想培育具有多元创新能力的现代国民，必修重建民主、开放的教育制度，更需要多元、弹性的教材内容和教学方式。教科书开放是课程改革不可或缺的一环，是适应学生多元学习、培养国民创新能力的重要政策。

此外，教科书国定制导致教师形成“教科书主义”的依赖习性[14]。教师过度依赖教科书，不多费心思去研发教材、选择教科书，无法适应学生个别需要选择或补充适当教材。教科书国定制在很大程度上限制了教师专业成长空间，更限制教学活动的生动性和多样化。

长期以来，我国教科书制度问题一直被当作“行政问题”来看待，而非一个“学术问题”来看待。教科书制度发展是一个动态发展的过程，需要不断改革和调整，教科书制度并无固定的模式可依循，要从自己的实际情况出发，制定适合本国国情的中小学教科书制度。通过比较中外各国教科书制度现状与分析教科书国定制的弊端，我们认为，我国正处于经济快速发展和经济体制转型的关键时期，在教科书制度上，教科书国定制已然被打破，审定制尚不完善。但教科书制度由国定制走向审定制、开放制已成为势所必然。

[1]中华民国课程与教学学会．教科书制度与影响[C]．台北：五南图书出版股份有限公司，2007∶97．

[2]石鸥，李卉君．美国现行中小学教科书制度探究——以加利福尼亚州为例[J]．湖南师范大学教育科学学报，2011（6）：5．

[3]王伟．新中国教育出版60年：以多元竞争促升级[N]．中国新闻出版报，2009-9-30（013）．

[4]赵家鹏．大陆教科书“国定制”回潮“审定制”或成历史

[EB/OL].http：／／news.ifeng.com/shendu/fhzk/detail_2011_09/20/931934 3_0.shtml，2011-9-20.

[5]王昌善．我国近代中小学教科书编审制度研究[D]．湖南师范大学博士论文，2011∶4．

[6][14]蓝顺德.教科书政策与制度[M]．台北：五南图书出版公司，2006∶75．14.

[7]王廷惠．竞争与垄断：过程竞争理论视角的分析[M]．北京：经济科学出版社，2007：15．

[8][美]曼昆．经济学原理（上）[M]．北京：生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社，1999∶316．

[9]张伯伦．垄断竞争理论[MJ．北京：三联书店，1958∶5．

[10]韩绍祥．十套教材见证新中国教育的改革与发展[J]．出版发行研究，2009（10）：36．

[11][美]M．阿普尔等．教科书政治学[M]．上海：华东师范大学出版社，2005∶320．