《行政强制法》对我国工商行政强制的影响及应对

2014-03-29李灿

当代经济 2014年22期

关键词：催告工商行政强制执行

○李灿

（湖南省委党校法学教研部湖南长沙 410000）

《行政强制法》虽然实施至今已有两年多的时间，但这部法律的实施对我国工商行政强制执法实务提出了诸多挑战，成为我国今后很长时间需要不断研究的课题。

一、行政强制法实施对工商行政执法的积极意义

1、《行政强制法》出台前工商行政强制存在的主要问题

工商行政管理机关的重要职责之一是监管市场，确保工商行政管理机关有效实施行政强制行为，能够有效预防、制止某些破坏社会主义市场经济秩序违法行为的发生。《行政强制法》实施前，我国工商行政管理机关实施行政强制存在的问题主要体现在以下方面。

（1）“滥”。工商行政强制的“滥”首先表现为工商行政强制措施设定权的“滥”。法律、法规和规章都可设定工商行政强制措施，通过部门规章自我设定行政强制措施的现象较为普遍。

（2）“乱”。工商行政管理机关作为一个综合性的重要的市场监管部门，在行政执法中涉及法律法规规章多，多个法律、法规和规章都有权设定工商行政强制措施，但这些法律、法规和规章基于不同的立法理念制定，其相应的制定背景和制定时期也不相同，其设定的行政强制措施种类繁多，名称不一，程序不一，因此难以避免出现以下状况：对违反市场秩序的同一行为，由于违法主体的不同，违反的法律规定不同，因此相应采取的行政强制措施亦不一致。这种不一致极易导致行政强制在实际运用中的冲突、矛盾和差错。

（3）“软”。一方面是工商行政管理机关自身行政强制执行手段不力，难以实现终结工商行政强制执行最终目的。另一方面是申请法院强制执行效率低，渠道不畅。

2、《行政强制法》实施对工商行政执法的积极意义

《行政强制法》的颁布实施对解决我国过去行政强制中一直存在的“滥”、“乱”、“软”发挥了强有力的作用，工商行政管理机关作为监管市场的重要行政执法部门，这部法律的实施同样对我国工商行政管理机关的工商行政强制执法也有诸多积极意义。

（1）行政强制法定原则终结了工商行政强制的滥和乱。根据行政强制法定原则在相应法律条文中的体现，必然终结我国工商行政强制的滥和乱。

（2）行政强制执行软的问题和执行效率在很大程度上得到改善。第一，《行政强制法》明确规定了人民法院受理行政机关申请强制执行的时间期限，这就提高了强制执行的工作效率，也便于工商机关尽快查处案件。第二，《行政强制法》提高了工商行政管理机关的执法权威。第三，减轻了工商行政管理机关的行政强制执行成本。

（3）《行政强制法》有利于工商行政管理机关执法人员规避执法风险。虽然根据《行政强制法》的规定工商部门行政执法程序繁琐，但是程序的繁琐能够使我们工商行政管理机关行政强制执法人员规避执法风险。

（4）《行政强制法》的实施有利于降低工商行政管理机关的诉讼风险。

二、《行政强制法》实施后工商行政执法面临的挑战

1、行政强制法对工商行政执法理念的影响

《行政强制法》实施生效后，至少有这么三大理念将对我国工商行政管理机关的行政执法产生深远的影响。

（1）行政强制法是控权法的理念。行政强制法应当是一部控权法，其立法旨意之一即是控制行政机关滥用行政强制权，这在行政强制法的第一条已经作出明确规定，并且这一立法旨意在整部法律中被一以贯之。

（2）程序正当理念。行政强制法是一部程序法，程序正当理念贯穿这部法律始终，主要体现在以下三个方面：一是程序法定。二是比例原则。三是不得谋利原则。

（3）权利救济理念。因为行政强制是对行政管理相对方人身权、财产权的“高权”行政行为，因此《行政强制法》非常重视对行政管理相对方权益的保障和救济。这就要求我们工商行政管理机关树立权利救济理念，谨慎执法，依法执法。

2、行政强制法对工商执法实务的影响

（1）对工商行政管理机关实施行政强制措施的影响。教育与强制相结合。这就要求我们工商行政管理机关执法人员转变执法理念，重教育，轻强制，对违法行为轻微的要多教育，多指导，不能动辄采取行政强制措施来达到执法目的；行政强制措施法定；查封、扣押强制措施有了严格的法律规范。

（2）行政程序法对工商行政强制执行的挑战。

其一，行政强制执行方式法定。工商行政管理机关的强制执行手段只能是以下两种：加处罚款和拍卖查封、扣押的财物，并且必须是以书面形式作出。一是加处罚款，对逾期不缴纳罚款的当事人，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但是行政强制法明确规定加处罚款不能超过罚款本金，以往加处罚款上不封顶的现象不得再次发生。二是拍卖查封、扣押的财物应当如此撰述严格按照行政程序法的有关进行。

其二，申请人民强制执行程序法定。工商行政管理机关除了上述两种行政强制执行方式，其余案件必须申请人民法院强制执行。行政强制法实施生效后，工商行政管理机关申请人民法院强制执行在程序上要注意以下几个问题：第一，是执行催告程序。行政程序法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告书应当以书面形式作出。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。行政强制法的这一制度对于降低行政执法成本、减少强制执行次数从而把对行政相对人可能造成的损害降到最低，这充分体现了行政强制法的最小损害原则。工商行政管理机关工作人员在行政执法过程中应当注意三点：一是催告不能采取口头形式，比如电话通知，必须以催告书的书面形式。二是催告期限，只有行政管理相对方在行政处罚书规定的法定期限没有履行义务的才能强制执行。行政强制法规定应当给予当事人合理的履行期限，国家工商总局233号规定合理的履行期间为10日，在催告期间内，可以作出立即强制执行决定的情形只能是有证据证明法定义务人有转移或隐匿资产财务情形。三是对工商行政管理机关的催告书，法定义务人有享有陈述申辩权，工商行政管理机关执法人员应当如实记录在案并进行核实，如果属实则必须采纳。第二，明确规定申请人民法院强制执行的期限。根据行政强制法的规定，当事人在法定期限内既不履行行政决定，又不申请行政复议或提起行政诉讼，工商行政管理机关申请人民法院强制执行的期限为法定期限届满之日起三个月内。在具体执法实践中，一定要把握好期限，否则人民法院一般不予受理。

其三，工商行政强制执行可以与当事人达成执行协议。从行政强制法第四十二条规定，在行政执法中，工商行政管理机关不能滥用执行协议，与当事人达成执行协议应该把握好以下三点：一是达成执行协议的前提是不损害公共利益和他人合法权益，二是执行协议中可以约定的方式一般为延期或分期缴纳罚款，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚金，三是工商行政管理机关一旦发现当事人有不履行执行协议的行为，应当立即恢复强制执行决定。

三、应对工商行政强制执法的建议

《行政强制法》的实施对我们工商行政管理机关的行政执法也带来了很多的挑战，最直接的影响主要是体现在两个大的方面，一是随着行政强制设定权的规范和上收，工商行政管理机关实施行政强制措施依据减少，行政强制更为乏力；二是行政强制程序要求更为严密，执法办案风险必然增加，但是工商行政管理机关作为一个重要的执法监管部门，在行政强制法实施后如何积极应对行政强制法的实施从而有效提高执法效果是我们面临的一大课题，笔者以为，我们可以从以下四个方面来积极应对。

1、彻实转变执法理念

行政强制法进一步把行政机关的权力关进笼子里，是对现代权力制约理念的契合，在制约和规范行政权力的同时，也体现了对公民合法权益的保护，所以，我们工商行政管理机关不应该对这部法律的实施抱以抵触的心理和态度。我们应当摒弃过去的一些行政机关即权力机关，行政机关是管理机关，行政相对方是被管理方、行政权力私有化等不正确的执法理念，应当树立起以下理念：一是控权理念。绝对的权力绝对的腐败，为防止和避免对权力的滥用，必须对权力予以适当有效的控制。立法是控制权力滥用最为有效的手段和方式之一。工商行政管理机关在实施行政强制措施时，采用诸如警示、告诫、劝导等行政指导方式能够达到执法目的的，一般不要实施行政强制。如经说理教育或进行行政告诫后仍达不到执法目的的，方可实施行政强制。二是程序正当理念。正是程序决定了法治和姿意的人治，我们要建设法治政府，除了制定法律，更为更要的是，作为法律的执行机关，我们要严格法律规定的程序执法，这有利确保执法公正和提高执法效率。三是权利救济理念。行政管理相对方认为自己的合法权益在行政执法中被工商行政管理机关侵犯，有权采取申诉、申请复议、提起行政诉讼或申请国家赔偿等方式予以救济。作为工商行政执法人员，首先我们应当依法执法，其次我们应当尊重法律赋予行政管理相对方的这些救济权利，如在行政执法过程中应当及时告知其合法权益，一定不能对行政管理相对方的维权行为予以打压、报复，第三，我们要积极应诉，避免在行政复议或行政诉讼中处于被动。即便败诉中，亦应从中吸取经验和教训，进一步改进我们的执法方式和方法。

2、严格按照法定程序执法

行政强制法对采取行政强制措施和实施行政强制执行都设定了严格的程序规范，从某种意义上来讲是在一定程度上束缚了执法人员的手脚，但我们一定要坚决杜绝执法的随意性，严格按照行政程序法规定的执法程序采取强制措施和实施行政强制执行，否则就会导致行政程序违法的后果。

3、增强执法风险防范意识

在工商行政执法队伍中，我们的某些行政执法人员在以往的执法实践中不可避免的形成了一些错误的执法惯性，比如不依法行政，超期、超出法定范围查封、扣押，不按程序采取行政强制措施，随意采取行政强制方式等，行政强制法实施后，这部法律不仅对工商行政执法的实体和程序两方面对执法要求更为严格规范，同时加大了对于违法执法行为的处罚力度。如该法的第六章法律责任中的第六十一条、第六十二条、第六十三条和第六十四条分别对行政执法人员的违法行为有相应的法律责任规定，不仅行政处分，构成犯罪的还应当追究刑事责任，因此，工商行政管理机关的行政执法人员在行政强制执法实践中要避免乱作为和不作为等违法行为的发生，增强执法风险防范意识，提高执法风险防范能力。

4、强化行政执法制度建设

有效的制度建设是规范行政执法行为的重要依据，笔者认为要强化以下制度建设：一是要强加培训。行政强制法作为工商行政执法的一部重要法律，我们应当加强学习，除了开展不定期专题讲座和交流，我们还要加强自学，不仅掌握其条文规定、法律原则，更要领会其立法精神，把握其亮点及对工商行政执法提出的新要求和新挑战，从而得以规范我们的执法行为。二是积极研讨在行政强制法实施过程中我们行政执法面临的一些难点疑点，结合行政强制法的立法精神和原则，由国家工商总局针对这些难点疑点问题予以统一规范。行政强制法作为一部规范行政强制的法律，其意义是非常明显和重大的，但是作为一部行政程序法，其只能对行政强制的一般性、原则性的方面作出概括性的规定，不可能面面俱到，工商行政管理具有较强的专业性，在工商行政强制执法中适用行政强制时出出现了一些疑点和难点，给我们的执法实践带来迷茫，如在行政处罚中工商行政管理机关根据行政处罚法的规定经常采用先行登记保存措施，那么先行登记保存措施到底是不是行政强制措施呢？工商行政管理机关送达执行催告书和行政强制执行决定书能否根据行政强制法的相关规定采用留置送达方式呢？行政强制文书的公告送达中，公告期间是否应当计入行政强制措施的期限呢？在查封、扣押期限内，对于依法确定将要予以没收的财物未能在法定期限内作出行政处罚，那么查封、扣押的财物又如何处理呢？在行政强制法实施细则未出台之前，这些执法实践中出现的问题由工商总局尽快予以规范十分必要。