冷战时期美国对东南亚区域合作的政策选择——从东约(SEATO)到东盟(ASEAN)

喻常森

(中山大学亚太研究院 广州510275)

20 世纪40年代中期太平洋战争结束，东南亚人民经过不断抗争，摆脱日本帝国主义和旧殖民主义的枷锁，纷纷建立自己的独立民族国家。但是，随着东西方冷战蔓延，东南亚地区随即又陷入了对抗的漩涡，两大阵营在东南亚地区展开了角逐。20世纪50年代中期，朝鲜战争结束以后，美国在亚洲大肆渲染共产主义威胁，将东南亚纳入其遏制战略的重要环节。在这种背景下，东南亚早期的区域主义带有鲜明的冷战和外来力量主导色彩。美国出于亚洲政策需要，一度主导了东南亚区域合作的进程。20 世纪60年代中期，东南亚各国政治领导人的自主意识进一步增强，在经历了多次不成功的尝试以后，东南亚各国的政治领袖们逐渐摸索出一条比较适合区域特色的合作之路。面对东南亚各国自主意识的觉醒，以及美国主导下的区域主义的失败，美国放松了对东南亚的控制。此后，美国对东南亚自生的区域合作进程，基本上采取置身事外的态度，即保持一个不明确表示支持，也不强烈反对的中立立场。

冷战时期，东南亚两个比较成型的区域合作组织分别是东南亚条约组织(SEATO，简称东约)和东南亚国家联盟(ASEAN，简称东盟)，前者成立于20 世纪50年代中期，是典型的美国控制下的冷战产物;而后者成立于20 世纪60年代中后期，属于发展中国家区域主义的一种有益探索。学术界对东南亚条约组织的研究，基本上是从亚洲冷战史的视角出发，分析该组织成立的背景和性质［1］。而对东盟的研究，学者们主要是从区域合作的路径加以研究的，这方面的成果可谓汗牛充栋①中国东南亚研究学术界较早对东盟组织进行系统研究的著作主要有:赵晨:《东南亚国家联盟——成立发展同主要大国的关系》，中国物资出版社，1994年;曹云华:《东南亚的区域合作》，华南理工大学出版社，1995年。。然而，有关美国对这两个组织的政策影响的研究，尤其是综合比较研究的成果相对比较少。本文旨在重新梳理从20 世纪50年代中期东南亚条约组织的出台到20 世纪60年代末70年代初东盟成立初期的各种历史文献，特别是官方档案，以美国的东南亚政策为基本维度，力求还原早期东南亚区域合作历史的真相。

一 美国对东约的政策

对于美国的决策者来说，东南亚地区具有重要的战略意义。那里拥有丰富的自然资源和数亿人口的消费市场，以及控制着太平洋和印度洋之间的海上运输通道。20 世纪40年代中期，太平洋战争结束后，美国以胜利者和解放者的双重身份重返东南亚。冷战伊始，美国成为西方阵营的盟主和“自由世界”的庇护者。朝鲜战争结束后，由于受到“多米诺骨牌”理论的诱导，美国不断强化与亚洲盟国(地区)的安全关系，希望通过大量的前沿驻军、安全条约、军事援助以及武装介入的方式，将以苏联和中国为首的国际共产主义运动遏制在固定的边界范围之内。

对于作为冷战初期美国亚太安全体系重要一环的东南亚，美国试图套用欧洲模式，建立一个类似北约(NATO)的多边安全合作组织。在美国国务卿杜勒斯的多方游说斡旋下，在解决朝鲜问题和印度支那问题的日内瓦会议结束后数周，1954年9月6 -8日，美国联合英国、法国、澳大利亚、新西兰等西方传统盟国和亚洲的菲律宾、泰国和巴基斯坦3 国，在菲律宾首都马尼拉召开外长/国防部长会议。经过一番协商和讨价还价，与会各国签署了《东南亚集体防务条约》 (又称为《马尼拉条约》)、《东南亚集体防务条约议定书》和《太平洋宪章》等文件，宣布东南亚条约组织正式成立。

东约组织的建立，是冷战时期美国主导下东南亚区域安全合作的一种尝试，也是一种外部力量介入下的东南亚地区主义的萌芽。《马尼拉条约》明确规定，各缔约国将按照宪法程序采取行动，来对付“本条约区域内用武装进攻的手段对任何缔约国或对各缔约国今后可能经一致协议指定的任何国家或领土进行的侵略”［2］。 “条约区域”指东南亚一般地区——也包括亚洲缔约国的全部领土以及西南太平洋的一般地区，不包括北纬21 度30 分以北的太平洋地区。而北纬21 度30 分以北界线是指包括台湾、韩国和日本等美国的盟友，不把其纳入“条约区域”是为了避免引起中国的强烈反对。而且，美国与这几个国家和地区另外缔结了双边安全条约。《条约议定书》把柬埔寨、老挝和越南管辖下的自由领地(指南越)明确划入条约的重点保护区域，尽管这3 个国家当时并不是该组织的正式成员。东约的总部设在泰国的曼谷而不是马尼拉，是为了突出该组织支持泰国作为东南亚国家对抗印度支那共产主义运动扩张的前线阵地的地位。该组织的最高机构是部长理事会，由成员国外长组成，每年开会一次。1957年堪培拉会议上，开始设立秘书长作为东约组织名义上的最高领导人和协调人。首任秘书长是泰国政治家波特·沙拉辛，后来他担任了泰国总理。而东约主要的军事咨询机构是军事顾问会议，由亚洲成员国的总参谋长和西方国家在远东地区的武装部队司令组成，每年开会两次。军事顾问会议下设军事计划处，负责制订和组织实施该组织的军事计划。与军事顾问会议关系密切的另一个机构是“反颠覆活动委员会”，这是一个从事反共情报收集和信息交换的间谍机构。此外，同时成立经济专家委员会，讨论对不发达成员国的经济援助问题。1959年，在泰国还创立了“东南亚条约组织工程学研究院” (现名为“亚洲理工学院”)，以培训工程师。东约组织同时也为医学研究和农业研究提供经费援助，并设立了东南亚条约组织文学奖，奖励东约成员国境内的优秀作家进行创作。

为了体现东约组织的军事威慑作用和功能，相关成员国开展了一系列联合军事演习。美国花费巨资加紧扩建在巴基斯坦、泰国和菲律宾的军事基地，并派出顾问和教官培训当地国家军队和警察［3］。东南亚条约组织成立后，由于大部分成员国对军事事务积极性不高，而且贡献极少，导致很多军事合作项目有名无实。虽然东约确实组织过成员国的军队进行联合军事演习，但未曾共同作战，原因是这些国家之间就军事干预的必要性和可能后果有不同的立场。例如，由于英国和法国的反对，东约未能在老挝执行联合军事行动，以致无力阻止老挝内战的发生。美国原本希望该组织能够介入越南战争，不过最后却因为英国和法国不合作而未能成事。最终，美国只能应南越政府要求，独自出兵到南越参战。

如果我们从冷战的大背景下观察，“显而易见，东南亚条约组织是北大西洋条约组织的一个翻版，为华盛顿介入东南亚事务提供了法理依据”［4］。而且，对美国决策者来说，建立东约组织最大的战略意图是，通过该组织将北约、中约(中部条约组织，CENTO)和澳新美条约 (ANZUS)联结成为一个巨大的反共联盟之弧［5］。该组织所针对的主要围堵对象，是奉行社会主义的中华人民共和国以及北越。东约组织建立初期，其成员国(特别是美国)认为，这个组织有能力阻止共产党人改变东南亚的政治版图。

对于美国策划东南亚条约组织，苏联、中国和其他社会主义阵营国家进行了强烈批评和谴责。苏联《真理报》于1954年9月11日刊载了观察家的一篇文章，题为《评美国破坏亚洲和平的计划》。文章指出， “经过好几个月准备的，美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国和巴基斯坦的代表在马尼拉召开的会议结束了，并且为了建立一个殖民国家的侵略集团而签订了一个所谓‘东南亚集体防务条约’……这个条约的目的是要镇压亚洲的民族解放运动。”［6］越南劳动党机关报《人民报》9月10日发表评论员文章，指出:“东南亚侵略集团的目的是要破坏日内瓦协议的实施，是要在东南亚制造紧张的、不稳定的局势，以及为美帝国主义者制造有利的条件，以便他们更进一步地干涉越南、老挝、柬埔寨和东南亚许多其他国家的事务，并使得这些国家变为美国的殖民地和军事基地。”［7］中共中央和中央人民政府机关报《人民日报》载文强烈谴责由《东南亚集体防务条约》签署而形成的东南亚条约组织，认为其“是一个矛头针对亚洲和中国人民的殖民国家的侵略性军事同盟。条约规定，各缔约国将‘统一调度’它们建立‘集体防务’的努力，并且将‘分别地和共同地以持续的和有效的自助与互助的办法，维持并发展它们个别的和集体的’武装力量，并且‘防止和对付’这些国家内部的所谓‘颠覆活动’。这就是说，这些国家将在美国的直接指挥和支持之下扩大它们的武装力量，供美国随时调遣使用。美国的势力将得以深入到这些国家内部，干涉它们的内政，镇压各国人民要求民族独立和民主自由的运动。”［8］

但是，与美国政策设计者的目标相去较远，东南亚条约组织的作用差强人意。学者们评论道:“东南亚条约组织的基本职能是一个反共情报交换站。东南亚条约组织自始至终与其说是一个实体，还不如说是装门面的东西。”［9］特别是随着美国在越南战争中的失败，东南亚条约组织也走向解体。1975年9月，东约通过决议宣布解散。东约是冷战时期东南亚地区合作的一次失败的体验。东约失败的原因是多方面的: (1)成员国利益不一致，对威胁目标的界定存在分歧。如对南亚国家巴基斯坦来说，最大的安全威胁不是中国共产党，而是与印度的对抗。(2)成员国之间无论是经济发展水平，还是综合国力，特别是军事实力差距悬殊，合作的效率无法与北约相提并论。组织名为东南亚条约组织，但东南亚国家只有泰国和菲律宾两个国家，不具代表性。(3)20 世纪70年代初中国加入联合国，中美两国关系走向缓和并实现关系正常化，东南亚地区的战略格局发生了根本性的变化，东南亚国家先后同新中国建立外交关系。 (4)东约的亚洲成员国与西方国家之间缺乏文化和价值观的认同意识，难以形成一个有效的安全共同体①有关东约失败的原因请参看:Leszek，Buszynsk，“SEATO:Why it Survived until 1977 and Why it was Abolished”，Journal of Southeast Asian Studies，Vol.12，No.2，September 1981，pp.287 -296;Christopher Hemmer and Peter J.Katzenstein，“Why is There No NATO in Asia?Collective Identity，Regionalism，and the Origins of Multilateralism”，International Organization，Vol.56，No.3，Summer 2002，pp.575 -607;及刘迪辉、孙毅:《“东南亚集体防御条约组织”初探》(上、下)，(台湾)《东南亚学刊》1999年第1、2 期。。东约组织失败留给人们的最大教训，首先是在东南亚地区合作必须首先考虑该地区多样性和特殊性的现实;其次，由外部势力主导的东亚地区合作，特别是安全合作难以有效进行。

在经历了越南战争的失败和东约组织无疾而终的双重打击之后，美国亚洲政策彻底失败，从而在一定程度上导致美国对亚洲事务，特别是区域合作事务显得心灰意冷。正是在美国亚洲政策这种大起大落的时代背景下，东南亚地区本土性自发的区域合作也在进行着艰难的实验和开拓。

二 美国对东盟成立的反应

由于外部主导型的区域合作难以有效开展，从20 世纪60年代初期开始，东南亚国家也尝试着进行本土化的区域主义的实践。1961年8月1日，马来西亚、菲律宾和泰国3 个东南亚国家在马尼拉宣布成立东南亚联盟(ASA)，它的活动由成员国外长会议和常设委员会进行筹划。但是，次年便发生了马来西亚和菲律宾对北婆罗洲沙巴地区的领土主权争执，导致该组织实际上处于瘫痪状态。不过值得一提的是，东南亚联盟是新独立的东南亚国家自己创建的首个地区合作组织。两年以后，即1963年8月5日，马来西亚、菲律宾和印度尼西亚等以马来人为主体民族的国家组成了一个松散的联盟——马菲印联盟(MAPHLINDO，又译称马菲印多)。与东南亚联盟一样，由于印度尼西亚强烈反对马来西亚独立，并采取激烈的对抗政策，导致该组织很快就名存实亡。

在经历了两次失败的尝试以后，东南亚国家摸索出一些经验教训，终于在1967年8月8月，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国等东南亚国家在曼谷召开会议，发布了《东南亚国家联盟宣言》(又称《曼谷宣言》)，宣告东盟组织的正式诞生②有关东盟组织成立的背景请参阅赵晨:《东南亚国家联盟——成立发展同主要大国的关系》，中国物资出版社，1994年;梁英明、梁志明、周南京、赵敬主编《近现代东南亚》(1511—1992)，北京大学出版社，1994年。。有关东盟组织的性质，我们主要可以从它的成立宣言中进行分析。 《曼谷宣言》指出:“(东盟)成员国政府希望本着平等与伙伴关系的精神，为促进东南亚的区域合作而奠定共同行动的坚实基础，从而对本地区和平、进步及繁荣作出贡献。” 《宣言》还特别提到，在东南亚“这个区域内的所有外国基地都是暂时性的”， “目的不是直接或间接地用来破坏这个地区的民族独立和国家自由”［10］。根据这些要求，东盟成为一个松散的组织，以外交部长会议和初级政治部门的合作为主要形式;合作侧重于经济、社会和文化领域，尽量避免提及敏感的政治、安全问题，特别是没有触及军事领域的合作。

至于美国对待东盟组织成立的态度，特别是发挥的作用问题，至今仍然众说纷纭。这一点连著名的美国东南亚历史专家约翰·F.卡迪也感叹，就在东盟成立并试图摆脱外部强权政治进行区域整合的时候，“美国政府到底在多大程度上鼓励(东南亚)区域合作，从来就不清楚”［11］。但是，中国官方媒体《人民日报》在东盟成立第二天刊登评论文章指出:“东南亚国家联盟”只不过是侵略性的“东南亚条约组织”的孪生兄弟，是美帝国主义反华包围圈的一个组成部分［12］。官方的英文媒体《北京周报》也随即发表评论员文章，认为“东盟是由5 个‘反动的’国家在‘美帝国主义’授意下建立的军事同盟。”［13］受到中国上述官方立场的影响，长期以来，中国国内学术界从冷战的大格局推测，东盟的成立必定是受到美国的鼓励和大力支持，并直接服务于美国的对外战略的。由王绳祖主编的《国际关系史》第九卷(1960—1969)在谈到东盟成立各方的反应时指出:“以美国为首的西方国家对东盟的建立采取积极支持和鼓励政策。尤其是美国，它吸取了东南亚条约组织失败的教训，殷切希望东南亚国家自己能组织起一个有效的区域机构以阻挡本地区人民民主革命的潮流和所谓的‘中国扩张。’”［14］学者们进而认为，东盟组织成立之初虽然表面上没有提及政治和安全合作，但是由于这些国家的外交政策基本上是附属于西方阵营的，所以，它的反共目标是不言自明的，因而，美国对东盟的成立自然是加以支持并乐见其成的［15］。但是，事实上，从目前我们掌握的第一手文献资料看，东盟成立之初，美国政府并没有给予任何明确的官方评价或者积极反应，更难找到任何美国出面策划的强有力证据。

美国主流媒体对东盟成立也只是进行了简单的报道。著名的《纽约时报》在1967年8月9日即东盟成立第二天的第38 版刊登了一篇题为《亚洲的合作》的报道文章。该报道指出:“东盟的成立适应了南太平洋地区局势的健康发展趋势……在该组织的成立宣言中提及，本地区的外国(军事)基地‘都只是临时性的，只有在征得相关国家同意以后才能保留’，但并不意味着东盟希望美国立即将泰国和菲律宾(的军事基地)撤走，或者马上让英国从新加坡撤军。事实上，(美国)国务院已经给予这个新组织发出了祝福!…… (因为)这些国家在经历过两次企图营造地区和谐的尝试失败教训以后，或者可以换回第三次合作的成功!”［16］东南亚著名中文报纸《南洋商报》1967年8月9日也载文证实: “昨日美国务院说，东南亚五国的新经济与政治合作机构是在这五国主动要求而没有受美国干预情况下成立的。新闻官麦克罗斯基说，美国将静观一个时候才会对东南亚区域合作机构问题发表任何批评。”［17］

笔者目前查阅到的最早的一份明确提及东盟组织的美国政府解密文件，是1967年10月13日美国国务卿腊斯克发给约翰逊总统的一份备忘录，其中提到:“我们相信，东盟的成立，为印尼摆脱与它的邻国关系困局提供了机会。尽管它没有安全方面的条款，但是，它可以培育出一种应对无论来自成员国还是区域其它国家的直接侵略方面的道德和现实功能。”［18］不久以后，1968年2月21日，美国驻印尼大使馆向国务院发送了一份电文，其中建议:“我们应当继续鼓励印尼参加东南亚区域合作进程。但是，我们自己对东盟区域合作的鼓励应该继续保持低调状态。因为，苏联曾经攻击东盟是西方的‘傀儡’，而印尼希望从苏联继续获得援助。印尼担心，与美国过于密切的关系，不仅会使它与莫斯科的关系复杂化，而且会使印尼参加东盟影响到它宣称的不结盟政策相矛盾。”［19］。

从上述分析中，我们认为，没有直接证据显示美国政府对东盟成立表示支持或者参与策划。《纽约时报》的上述报道最多只能说明，美国政府曾经在某个场合对东盟的成立给予某种同情或者怜悯(give blessing)。因为美国不相信东南亚国家在存在如此多样性和广泛矛盾的情况下能够开展任何实质性的地区合作，特别是基于对前两次合作尝试都很快失败的判断，以及在美国参与策划的东南亚条约组织面临重重矛盾的情况下。同时，从逻辑上分析，美国对东南亚国家抛开美国单干，进行地区合作的做法是不赞成的，至少是不愉快的。何况，东盟成立宣言已经明确提出了针对外国在东南亚的军事基地问题，表明它们只是临时性的，这就意味着东盟国家将致力于排除外国军事干预。至于推测美国希望借助东盟的力量来对抗共产主义的扩张则更是难以成立。东盟成立于冷战的高峰时期，无论是对西方阵营还是整个国际社会来说，当时的东盟只是一个软弱的(milk and water)组织，要指望它成为一个坚强的政治组织或者军事联盟都是十分不切实际的［20］。当然，美国也希望东盟能够为化解成员国之间的各种矛盾，打开一扇机会窗口。

事实上，正如美国所担心的，冷战时期东南亚自发的地区主义的最终目标是排除外来势力的干涉，实现地区自治。这一点是毋庸置疑的。1971年11月27日，东盟5 个创始成员国外长在马来西亚首都吉隆坡集中签署了东盟《和平、自由和中立区宣言》(ZOPFAN)。该《宣言》明确指出:“东南亚国家决心维护地区的稳定与安全，避免任何形式的外部干涉，以保护它们国家人民的理想和追求的民族特征。”［21］美国对东盟的中立区倡议表示强烈质疑，认为它与美国的东南亚战略相违背。美国辩称，“只有在印度支那战争先获得解决，外来侵略完全退回自己的国界，而且只有在设计此区域中立化的国家独立和安全获得确保之后，东南亚地区中立化计划才能付诸实现。”［22］直至1976年2月，东盟召开具有历史意义的巴厘首脑会议，通过《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》，确立了东盟国家处理内外关系的基本原则，特别是强调“相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整和民族特征”; “每个国家有权保持其民族生存，不受外来的干涉、颠覆或压力”;“互不干涉内政”;“采取和平手段解决争端”;“放弃使用武力或者以武力相威胁”; “在缔约国内部之间实行有效的合作”等［23］，并由此产生了一套比较完整的“东盟规范”。与此同时，东盟组织的制度化建设也进一步加强，秘书处正式建立。这一切标志着东盟已经渡过区域组织最为关键的合作磨合期，没有重蹈东南亚联盟和马菲印联盟失败的覆辙。东盟在此以前虽然没有做出什么惊人的成绩，但是，它能生存下来本身就是一个奇迹。在这种背景下，1977年9月，在马尼拉召开了首届东盟—美国对话会议，标志着美国与东盟关系开始走上制度化合作轨道。在双方发布的联合公报中，美国承认“东盟已经成为地区和平、发展与繁荣的重要的积极力量。”［24］

三 政策比较

综上所述，冷战时期，美国在对待东南亚地区合作的政策上表现出现严重的不对称性。在对待东约组织问题上，美国采取的是“直接主导”(dominant-direct)政策;而对待东盟的政策是观望与间接(indirect)影响。美国对待东约和东盟政策的这种不一致， “反映了美国外交政策困境的核心:即如何处理作为其世界战略一环并受其直接支配的东约与自己没有任何发言权的地区组织之间的关系?”［25］也就是说，美国对待东南亚区域主义的政策选择，完全取决于它在本地区的战略目标和利益的界定。

美国对待东约的政策，主要是为了拉拢盟国，在东南亚组建一个反共产主义联盟。正如美国国务卿杜勒斯所阐述的那样:“建立该组织的主要目的是防止中国共产党人的公开侵略，另一个重要目的是与颠覆渗透作斗争。这主要通过帮助当地的安全力量、经济援助和提供情报 (可能的话)来做到。”该条约的缔结，对美国有两个好处， “一是授予总统在万一发生共产党中国公开侵略时所需要的权力;二是能够为我们在不得不采取的任何行动中，获得其他国家的支持，确保我们不致于单打独斗。”［26］美国控制东约组织的主要手段包括:第一，通过与成员国签署具有国际法约束性质的《东南亚集体防务条约》，将美国的外交政策与成员国的义务捆绑在一起。尽管条约并没有把共产主义中国的威胁写进去，但是，组成东约的国家都是美国在亚太地区重要的志同道合的盟国，是冷战时期美国推行亚洲遏制政策的重要支撑力量。第二，通过东约组织建立的一套运行机制和大量的资源投入，确保美国对该机构的主导权。尽管东约组织的总部设在泰国的曼谷，并且后来由泰国政治家担任秘书长，但那只不过是形式，真正的后台老板是位于华盛顿等地的美国人。无论是部长理事会、军事顾问会议，还是各种专门委员会，美国都扮演着关键角色。而且，美国政府为该组织提供了大约1/4 的日常经费开支①东南亚条约组织的预算主要由8 个成员国提供，在每年大约100 万美元的预算中，美国分担25%，英国16%，澳大利亚和法国各13.5%，其他国家各8%。参见George Modelski，SEATO Six Studies，Halsted Press，Sydney，1962，pp.23 -24.。美国还通过东约渠道，向东南亚国家提供了大量经济和社会文化发展援助，以此增加成员国对美国的依赖。例如，1959年以前，美国大约花了3000 万美元用于援助修建连接泰国、老挝和南越的电讯系统;花了1.5 亿美元用于建立菲律宾与其他成员国的通讯联络［27］。从1954年到1965年，美国通过双边途径和东南亚条约组织多边渠道，向巴基斯坦提供了13.8 亿美元的军事援助和近30 亿美元的经济援助［28］。仅仅1958年一年，美国对东约组织亚洲成员国和议定书所指定的国家(地区)的援助超过6 亿美元［29］。第三，美国通过联合军事演习、提供军事援助和情报支持，帮助成员国镇压国内共产主义运动和反政府游击队活动，直至全面武装介入印度支那战争。

美国对待东盟政策的演变，反映了美国与东盟国家之间存在战略目标分歧。如前所述，对于东盟创始成员国来说，它们的主要诉求是通过自发的地区合作，化解本地区各国之间因历史遗留问题和现实利益而产生的矛盾，促进各国及整个地区的政治稳定与经济发展，并最终排除外部势力对这一地区安全的干涉和威胁。东盟决策者认为，区域合作与国家团结是具有相互促进作用的。20 世纪60 -70年代，在东盟第一代领导者的心目中，“地区复原力”(regional resilience)建设，是“国家复原力”(national resilience)获取的重要条件，其中蕴含的最终目标就是地区自决［30］。而冷战时期美国东南亚外交政策的最大目标是，利用这一战略区域与共产主义阵营进行抗衡，极力扩大自己的影响范围，增强影响力度。然而这样必将在地区各国引起不断的纷争与持续的对抗。两大阵营在东南亚的拉锯争夺，必会产生大量的零和博弈安全困境。因此，美国与东盟之间存在着一定的结构性矛盾，这种矛盾是影响双方开展平等合作的最大障碍。考虑到东盟成员国对于区域自治的诉求与美国的东南亚战略发生冲突，以及东盟组织本身的松散性特征，美国在东盟成立的最初10年间对东盟的态度比较暧昧，就是既不支持，也不明确表示反对，基本上是一种置身事外的态度。

东南亚的冷战态势在20 世纪60年代末期和70年代初，开始出现缓和迹象。随着尼克松主义的出台，美国大幅度调整其亚洲政策，力争尽快摆脱越南战争，并要求美国的亚洲盟国自己承担国内常规的安全威胁任务。这样，东南亚在美国国际安全战略中的地位大为下降。1973年美军撤出越南，1976年美国关闭在泰国的军事基地，1977年7月以后东约组织停止活动。正是在美国政策的这种大调整发生以后，东盟才得以与美国建立平等伙伴关系。而真正促使美国对东盟政策发生根本性转变的是，越南军队在苏联支持下，于1978年12月25日大举入侵柬埔寨，导致东南亚局势出现新的严重挑战，而东盟组织为化解柬埔寨危机发挥了独特的积极作用。为践行和平解决争端的规范，东盟组织积极倡导和参与以联合国为中心的国际社会政治解决柬埔寨问题的各种努力。东盟开始对外以一个声音开展外交活动，并提出各种解决柬埔寨问题的政治方案，赢得了国际社会的高度关注和充分肯定。而出于吸取越南战争失败的教训，美国并没有对越南入侵柬埔寨采取军事反制行动，而是利用联合国舞台，鼓励中国、东盟、法国和澳大利亚等国出面采取军事和外交行动。东盟组织在解决柬埔寨问题上的一致立场和不可替代的外交平台作用，致使东盟组织在美国的亚洲甚至整个亚太战略格局中的地位大为提升。在这种背景下，美国大幅度增加了对东盟国家的经济和军事援助，并同时加大了对东盟国家的贸易和投资额度［31］。美国极力拔高东盟组织的国际影响力，甚至一度把“支持东盟并与其合作当成是美国太平洋政策的关键点。”［32］由此可见，在整个冷战时期，美国对东南亚地区合作的政策变化，在很大程度上影响着该地区合作进程。目前及今后东南亚地区一体化进程中，美国因素仍然是不容忽视的最为重要的外部干预变量。

结论

综上所述，由于受冷战的影响，20 世纪50 -70年代的东南亚区域合作经历了由外源型向内生型的方式转换。外来因素，特别是美国的亚洲政策，极大地影响了东南亚区域合作的发展进程。美国对东南亚区域合作的政策也经历了由积极介入、强力主导到施加间接影响的转变，主要体现在，对东约和东盟这两个不同的区域合作组织采取完全不同的政策。

在冷战前期(20 世纪50 -60年代)，美国的亚洲政策目标是全方位遏制共产主义影响力的扩散，其主要政策手段是，以军事干涉为主，政治宣传为辅。为了实现这一战略目标，美国牵头组建了东南亚条约组织，作为武装干涉东南亚事务的法理依据，并发动了越南战争。因此，美国对东约组织的政策是:积极介入，强力主导。20 世纪60年代末期，随着苏联势力的全球扩张，美国调整了其亚洲政策，提出“尼克松主义”，减少对东南亚事务的干预，并试图拉拢中国，共同抗衡苏联。在这种背景下，东南亚国家自发建立起地区组织东盟，来促进各国之间的交流与合作，培育共识，最终推动地区事务地区化解决。美国对东南亚自发的区域合作，采取的是一种消极观望和间接施加影响的政策。

由此可见，在整个冷战时期，美国在对待东南亚地区合作的政策上表现出现严重的不对称性:从积极主导，到消极观望，到间接施加影响。从根本上看，美国对待东南亚区域主义的政策选择原则，取决于它在该地区的战略目标和利益的界定。

【注 释】

［1］〈苏〉斯米尔若夫、索芬斯基著，方林、丹梅译《东南亚条约组织——殖民主义国家的侵略集团》，世界知识出版社，1958年。

［2］世界知识手册编辑委员会编《东南亚集体防务条约》， 《世界知识手册》，世界知识出版社，1955年，第979 页。

［3］参见刘迪辉、孙毅:《“东南亚集体防御条约组织”初探》 (上、下)， (台湾) 《东南亚学刊》1999年第1、2 期。

［4］〈美〉孔润华(沃伦.I.科恩)主编，周桂银等译《剑桥美国对外关系史》 (下)，新华出版社，2004年，第317 页。

［5］［20］ John Stirling，“ASEAN:The Anti-Domino Factor”，Asian Affairs，Vol.7，No.5，May/June，1980，p.274，p.279.

［6］［7］《各国舆论一致指出，东南亚军事联盟威胁和平》，《人民日报》1954年9月13日第4 版。

［8］《马尼拉会议在美国操纵下签订东南亚公约，美国侵略集团敌视亚洲和中国人民的面目完全暴露》，《人民日报》1954年9月11日第4 版。

［9］［11］［27］〈美〉约翰·F.卡迪著，姚楠、陈炎、丘立本、葛治伦、龚沪生译《战后东南亚史》，上海译文出版社，1984年，第410 页、第411 -412 页、第401 页。

［10］ The ASEAN Declaration (Bangkok Declaration)，Bangkok，August 8，1967，http://www.asean.org/news/item/the-asean-declaration-bangkok-declaration

［12］《美帝走狗拼凑的“东南亚国家联盟”出笼，美国主子急忙为其反华反共反人民的反动联盟喝彩叫好》，《人民日报》1967年8月12日第6 版。

［13］“Meeting in Bangkok，Puny Counter-Revolutionary Alliance”，Peking Review，Vol.10，No.34，August 18，1967，pp.39 -40.

［14］王绳祖主编《国际关系史》第九卷 (1960—1969)，世界知识出版社，1995年，第25 页。

［15］［31］尤洪波:《冷战期间美国对东南亚政策的演变》，《东南亚》2000年第3 -4 期。

［16］“Cooperation in Asia”，New York Times，August 9，1967，p.38.

［17］《东南亚联合机构宣告成立，五国共同谋求促进经济文化社会进步，决定在耶城成立常委会，并召开部长会议，门户开放，欢迎缅、柬、寮、锡及南北越参加》，《南洋商报》1967年8月9月第1 版。

［18］“Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson”，Washington，October 13，1967，FRUS，1964-1968，Volume XXVI，Indonesia，Malaysia-Singapore，Philippines，Document 284，p.631.

［19］“Air Gram from the Embassy in Indonesia to the Department of State”，February 21，1968，FRUS，1964 -1968，Volume XXVI，Indonesia，Malaysia-Singapore，Philippines，Document 253，pp.546 -547.

［21］“1971 Zone of Peace，Freedom and Neutrality Declaration”，Kuala Lumpur，Malaysia，November 27，1971，http://www.icnl.org/research/library/files/Transnational/zone.pdf

［22］《美国总统尼克松特使康纳利在吉隆坡发表演说》，《南洋商报》1972年7月1日第5 版。

［23］“Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia”，Indonesian，February 24，1976，http://www.asean.org/news/item/treaty - of - amity - and - cooperation - in -southeast-asia-indonesia-24 -february-1976 -3

［24］“Joint Communique The First ASEAN-US Dialogue Manila，8 - 10 September 1977”，http://www.asean.org/news/item/joint-communique - the - first - asean - us - dialogue-manila-8 -10 -september-1977.

［25］Donald G.McCloud，“United States Policies toward Regional Organizations in Southeast Asia”，World Affairs，Vol.133，No.2，September 1970，p.143.

［26］FRUS，1952 -1954，Vo1.12，East Asia and the Pacific，Part.1，p.345.

［28］赵伯乐:《当代南亚国际关系》，中国社会科学出版社，2003年，第67 页。

［29］法菲尔德著，群力译《美国政策中的东南亚》，世界知识出版社，1965年，第112 页。

［30］Michael Leifer，“Indonesia's Foreign Policy:Change and Continuity”，compiled and edited by Chin Kin Wah and Leo Suryadinata，Michael Leifer Selected Works on Southeast Asia，Institute of Southeast Asian Studies，Singapore，2005，p.598.

［32］Robert J.McMahon，The Limits of Empire，p.184.转引自陈奕平:《依赖与抗争——冷战后东盟国家对美国战略》，世界知识出版社，2006年，第42 页。