新加坡网络内容管理的经验及启示

李 静 王晓燕

(暨南大学社会科学部 广州510630;暨南大学法学院 广州510630)

前言

新加坡是世界上第一个全民网络互联的国家，且一向以法治严明、管理严格著称。自20 世纪90年代以来，经过多年的经验积累，在网络内容管理方面，新加坡可以说是一个较为成功的典范，其网络内容管理相关政策法规的制定不仅符合新加坡本国历史文化及现实发展，还随着网络的广泛应用及政府的重视而日益完善。

新加坡网络内容管理的政府主管部门是新加坡传媒发展局(Media Development Authority，以下简称MDA)，其主要工作围绕两大目标展开:一是将新加坡建设成为全球性的充满活力的资讯社会，保证传媒业的蓬勃发展;二是通过对传播内容的管理，维护社会的核心价值观和消费者的合法权益。新加坡网络内容管理既有严格的法律制度，也有道德宣传等柔性管理政策，除此之外，新加坡还在探索“以技术控制技术”(即把技术本身作为控制技术的手段，利用技术本身过滤不良信息)来对网络内容进行管理。

新加坡网络内容管理实行“三管齐下” (A Three-Pronged Approach)的方针，一是实施轻触式管理制度，二是鼓励行业自律，三是加强公众教育，提高网络安全意识［1］。一种观点指出新加坡对网络等新媒体的管理是自我调控模式①自我调控模式是指在一个强有力的法律和法规环境下进行自身调控，包括状态监测、直接监管和自律。的一个缩影［2］。MDA 意识到互联网的复杂性与无国界性，以及负责任使用这一媒介的重要性，因此采用了有效的“轻触式”网络管理模式(Light-Touch Regulatory Framework)②“轻触式”网络管理模式主要侧重于《分类许可证制度》 (Class Livense Scheme)、 《互联网操作规则》和《垃圾邮件控制法案》(Singapore Spam Control Act)等一系列网络内容管理的法律制度。。随着互联网的不断发展及应用，为净化网络环境，增强国际竞争实力，新加坡政府出台了《分类许可证制度》 (Class License Scheme)、 《互联网操作规则》 (Internet Code of Practice)、《垃圾邮件控制法案》 (Singapore Spam Control Act)等法律法规，同时倡导行业自律，并加强公众的网络健康教育。

一 新加坡网络管理的分类许可制度

由于网络具有巨大的经济潜力，为使人们负责任地使用网络，也为ISP③ISP:Internet Service Provider，即网络服务提供商。ISP 包括:网络接入服务提供商(Internet Access Service Provider，简称IASP)、定点网络转售商(Localised Internet Service Reseller)、非定点网络转售商(Non-Localised Internet Service Reseller)。和ICP④ICP:Internet Content Provider，即网络内容提供商。尽可能多地提供自由支配空间，MDA 采取了较为温和的网络内容管理方式，即在法律层面制定最低限度的法规规则，实行“轻触式”网络内容管理模式。该管理模式可以确保用户在承担最少责任的同时，给予ISP 和ICP 最大限度的操作灵活性，是一种比较平衡和轻度接触的管理方式。

(一)分类许可制度的产生及其背景

新加坡前总理李光耀政治目光独到敏锐，也很有远见，他早就看出网络信息技术发展将会对国家、社会的方方面面产生重要影响，起到巨大作用。他“认为政府必须学会利用信息技术而不是与其抗衡，否则必将是一个失败的政府”［3］。

新加坡从20 世纪80年代初，就开始致力于国家的信息化基础建设。1980年，新加坡提出国家计算机化计划，并于1981年成立国家计算机委员会(NCB)，以执行该计划及发展本国的IT 产业和培养IT 人才。1992年新加坡制定了IT2000 计划，该计划的实施目标是把新加坡建设成为“智能岛”，通过对网络信息的充分利用，提高人们在家庭、工作和娱乐中的生活质量［4］。1996年新加坡政府启动了一个名为Singapore One 的信息建设项目，目标是研发国家的宽带信息技术，让学校和家庭等场所在几年内全部拥有计算机并接入宽带多媒体服务。2000年新加坡政府提出Infocomm21 项目，以期使新加坡在2010年成为亚洲的电子商务中心［5］。2002年新加坡政府更新了Infocomm21，将Connected Singapore Vision 这一新概念加入该项目。新加坡政府的一系列措施使得新加坡成为世界网络普及程度最高的国家之一［6］。随着越来越多的公民使用网络信息技术，其匿名性、虚拟性、隐蔽性、信息易逝性等特征带来的一系列问题也渐渐显露出来，并得到新加坡政府的重视。鉴于互联网通过各种网站和主页能够较大范围地向受众发布信息，新加坡政府选择将网络作为一种广播服务进行管理。素以“法治严明”著称的新加坡开始将网络的管理纳入法治轨道。

1996年3月3日，新加坡广播管理局⑤原名为Singapore Broadcasting Authority，本文统一翻译为“广播管理局”，是MDA 的前身。1994年，随着《广播法》的出台，新加坡专门成立广播管理局，负责广播事业的规范与推广。2003年1月1日，广播管理局与电影与出版物管理局(Films and Publications Department)、新加坡电影委员会(Singapore Film Commission)合并，新设成立MDA。发表关于互联网的公告，阐述了新加坡政府对互联网的总体政策及管理办法。1996年7月11日，新加坡广播管理局举行新闻发布会，宣布为维护互联网用户的利益和互联网的良性发展，对互联网实行注册登记和分类许可制度，并随即颁布实施了《分类许可证制度》［7］，还分别于2004年、2012年对该制度进行了修订。1997年10月修订的《互联网操作规则》［8］虽然只有4 条规则，但由于其规范网络行为的重要性，与《分类许可证制度》一起被视为新加坡网络内容管理的奠基性法规。

(二)分类许可制度的相关规定

1.对网络运营商⑥本文的“网络运营商”包括网络服务提供商(ISP)和网络内容提供商(ICP)。的分类许可管理

根据新加坡2004年及2012年修订的《分类许可证制度》的规定，不同的主管机构对ISP 和ICP的管理要求各不相同。所有ISP 必须在MDA 登记后方能开始运作。ICP 无须专门注册，但涉及讨论政治和宗教问题的网络内容提供商、在新加坡注册的政治团体所创建的网站、经营网上报纸并收取费用的网络内容提供商则需要进行注册登记。新加坡要求网络运营商在MDA 登记的目的在于规范网络运营商的运营行为，预防和及时清除网络中出现的不良信息，保护网络版权的权利人与使用者的合法权益，为企业、公民尤其是易受不良信息影响的青少年营造一个良好的网络环境。

《分类许可证制度》第4 条规定了分类许可证申请条件，同时在实施细则第15 条对分类许可证执照所有人的职责做了系统规定:“提供本通知第3 条(a)至(e)所列举广播电视类服务的许可证持有者应当a.保证其所提供的服务不用于或进一步用于博彩，除非许可证持有者获得该法豁免;b.避免以赌博为目的的赛马分析、评论或意见(赛马结果除外)类广播节目;c.保证其所提供的服务不用于广告或推广占星术、占卜术、手相术或其他任何种类的算命术;d.保证其所提供的服务不用于宣传卖淫或其他不道德行为;e.保证其所提供的专业性或职业性咨询服务由具有新加坡相关行业权威机构认定资格的人员承担;f.需要播出广播录音者，应当保证只播出信息与艺术部审查处认可的声音;g.需要播出电影或录像节目者，应当保证只播出经电影审查委员会批准的电影或录像节目，除非所播出的电影或录像不在《电影法》(第107 章)规定的范围内或者被《电影法》相关条款豁免。”［9］同时许可证执照所有人应尽力协助广播管理局进行关于任何违反执照规定行为和执照所有人或其他任何人的任何被指控的违法犯罪行为的调查。

2.网络运营商的责任与免责事由

关于网络运营商的责任问题，《分类许可证制度》第5、6 条详细规定为:一方面MDA 不可能随时主动地对网络内容进行监管，另一方面由于网络站点数量众多且变化的即时性，IASP 对此进行完全控制是不可能的，所以要求ISP 根据MDA 的提示关闭有害站点，按照MDA 的网络内容管理指导原则对自身服务内容进行检查，同时要求ISP 加强其内部的网络内容控制。《互联网操作规则》第3条明确规定了网络运营商的免责条款:获得分类许可资格的网络运营商在接到MDA 的通知后，按要求关闭含有禁止内容的网络链接，取消订阅含有禁止内容的新闻组，关闭含有禁止内容的网页便可免责;还规定那些基于网络服务而建立的私人讨论区，只要讨论话题不涉及禁止内容便可免责。

新加坡法律规定的网络运营商责任和免责事由的条款，既在一定程度上防止和清除了不良网站，又能够在网络运营商明确自身管理职责的基础上为其减轻顾虑与负担，使其可以更好地行使其运营权利和履行其监管义务，促进新加坡网络传播内容的良性发展，为企业带来大量营利的同时，也为公众创造了一个健康的网络环境。

3.分类许可的最新发展:个别许可作为补充

为了更好地进行网络管理，进一步统一网络新媒体与传统媒体的管理标准，新加坡MDA 于2013年3月28日发布公告，称2013年6月1日起，政府将更新网络媒体的执照管制，“每周至少发布一条有关新加坡新闻与时事资讯，且每个月的访问用户超过5 万个独立IP 地址”的本地新闻网站，需要个别申请执照，并缴付一笔5 万元的履约保证金［10］。这在原来普通分类许可的基础上，对提供时政新闻的网站提出更清晰具体的要求，对《分类许可证制度》和《互联网操作规则》是一个有益的补充。

二 新加坡的网络内容严格审查制度

(一)网络内容严格审查制度产生的背景和原因

上文曾提到新加坡将网络作为一种广播服务进行管理，网络同其他任何一种媒体一样，传播的信息也能对社会产生消极影响，甚至更甚于其他媒体，因为网络提供给公众的信息相对于其他媒体来说是海量的。新加坡前总理李光耀曾说过这样一段话:“大众传播媒体的效力能左右人们的态度和影响人们的行为。毫无疑问，只要经过一段坚持不懈的时间，它便影响到人们的观念与信仰，以及对所信奉的政策与纲领的态度。”［11］新加坡是世界上第一个宣布对互联网进行管制的国家，对于有关公共利益、种族、宗教、色情和有害儿童的内容进行严格管理，其原因主要有以下几种:

第一，应用日益广泛的网络媒体在促进社会发展的同时，也会对社会公众产生消极影响。例如一些具有煽动性和教唆性的内容，诬蔑、诽谤、侮辱等违反道德的虚假言论和信息，利用网络从事犯罪、色情信息传播等等，都对公众的生活、社会的发展产生了消极影响。所以，新加坡政府认为对网络内容进行严格审查是符合社会发展需要的。国家通过过滤网络内容，可以阻止有关色情和煽动民族、宗教冲突的内容，促进社会和谐和维护国家的统一［12］。

第二，对网络媒体提供给公民的信息进行审查的制度在新加坡有一定的社会基础。新加坡人普遍认为最需要严格审查的传播内容有三项:一是向青年提供的信息资料，二是可能导致种族冲突的新闻报道，三是有害种族感情的公开言论［13］。众所周知，新加坡是移民国家，具有多元种族、多元文化、多元宗教，所以对种族问题非常敏感，政府对涉及种族的媒体信息内容审查较为严格是出于维护社会稳定和国家安全的考虑。新加坡公民对政府的这一做法表示理解与赞同，也是这一严格审查制度得以成功的重要原因。

第三，网络使用者中青少年占很高的比例，对网络内容进行严格审查也是出于保护青少年健康成长的考虑，使青少年尽可能少地接触那些宣传暴力、色情等有害信息的网络。

(二)网络内容严格审查制度的相关规定

1.法律规定应禁止的网络内容

新加坡《广播法》规定:任何传播服务均不得违反公共利益或公共秩序，不得危害国家和谐，不得有损良好品位和社会风化。为了实现这一目标，新加坡《互联网操作规则》第4 条对应禁止的网络内容的定义、范围和认定标准进行了规定。其规定应禁止的网络内容包括: (1)违反公众利益、公众道德、社会秩序、社会安全和民族团结，并为新加坡法律所禁止的信息; (2)在认定应受到禁止的网络内容时，应考虑色情、暴力、种族歧视、宗教仇恨等因素; (3)进一步考查该内容是否有内在的医学、科学、艺术或教育的价值;(4)被许可人如果对一项内容是否受到禁止不能确定的，可提请广播管理局做出决断［14］。在新加坡，对网络信息进行直接监管的工作主要是由政府信息与艺术部下属的检查署负责的。

2.《垃圾邮件控制法案》

由于网络的广泛应用，垃圾邮件日益猖獗，在侵犯公众隐私权的同时使其生活倍受干扰。为了重点整治垃圾邮件，避免新加坡电信基础设施被滥用，2007年4月新加坡国会通过了《垃圾邮件控制法案》，该法案于当年6月15日生效［15］。

《垃圾邮件控制法案》第6 条第(1)款对何谓垃圾邮件进行了界定:垃圾邮件是指未经许可(a)在24 小时内发送愈100 次;(b)30 天内发送愈1000 次;(c)一年内发送愈1 万次的内容相同或相似的商业电子邮件［16］。该法案还规定，公司不能未经许可将电子邮件、文字或多媒体信息发送给消费者;所有广告类电子邮件在发出时，必须清楚标明其广告性质，并注明发送人的真实邮件地址;消费者可无需付费退订这类邮件;消费者可要求违反规定的垃圾邮件发送人赔偿损失，赔偿费为每条垃圾电子邮件25 新元(约合16.5 美元，128元人民币)，赔偿总额最高不超过100 万新元(约合66.2 万美元，511 万元人民币)［17］。

3.针对青少年的网络内容过滤

为使青少年健康成长、维持公共秩序和维护社会道德，新加坡对网络内容实行一定程度的过滤，2004—2005年间，利用过滤技术封锁了8 个网站，这些网站主要是色情网站、违禁药品网站和狂热教徒网站①具体网络名称和数据详见“Internet Filtering in Singapore in 2004 -2005:A Country Study”，August 2005，OpenNet Initiative，https://opennet.net/studies/singapore，2014 -05 -18.。从2012年2月23日开始，新加坡MDA要求国内三大网络服务提供商SingTel、StarHubt 和M1 在用户预订网络接入服务或续期时，向用户提供可选择的网络内容过滤服务，2012年6月30日前要覆盖所有的移动网络用户。由于该过滤服务为可选择性的，父母可以自主决定是否需要订购该项服务。新加坡的父母们开始担心孩子可能会浏览到色情和暴力的网络内容，但现实中订购该服务的用户比例并不高。

三 新加坡网络内容的行业自律与公众教育

(一)新加坡倡导行业自律与加强公众教育的民族文化背景

由于新加坡具有种族多样性特点，所以新加坡政府需要在公众对新加坡的认同过程中宣传一种各种族都能接受的价值观。1999年，新加坡国会通过了关于“共同价值观” (shared values)的白皮书，其内容为:国家至上，社会为先;家庭为根，社会为本;关怀扶持，同舟共济;求同存异，协商共识;种族和谐，宗教宽容［18］。

新加坡政府进行网络内容管理的大原则就是“共同价值观”至上。 “共同价值观”强调国家利益和社会利益高于个人利益，所以新加坡对网络内容实行管理的目的之一就是维持公共秩序和维护公共道德。在维护“共同价值观”原则的指导下，对网络内容进行监管，以维护社会道德和信仰安全，从而维护新加坡政府的统治，净化民众的思想。

在网络内容管理方面，新加坡政府能够同媒体和公众达成共识，使媒体和公众认同并遵守政府颁布的法律，支持政策的实施，体现了媒体和民众对“共同价值观”的认同。对于网络内容管理，新加坡政府不仅强调法律直接规范，也倡导行业自律，同时加强公民教育，而其提倡的“共同价值观”正是行业自律与公民教育的柔性网络内容管理政策得以成功实施的关键因素。基于“共同价值观”，网络运营商自觉地整理和监管其所提供的网络内容，公平竞争，为公众提供更好更优质的服务。

(二)新加坡倡导行业自律与加强公众教育的具体内容

MDA 倡导网络运营商进行行业自律，鼓励网络行业建立自己的评判标准，制订本行业行为规范，作为现有网络内容管理法律的补充，对网络内容承担社会责任，实行自我管理。2001年2月，新加坡制定并通过了主要由公平竞争、自我监管和用户服务三个方面组成的《行业内容操作守则》(Industry Content Code of Practice)［19］。该守则为行业自律规范，不具备法律强制性，但网络运营商一旦签署就必须全盘接受其规定。新加坡三家主要的ISP①这三家主要的ISP 指的是:星枢网(Starhub)、太平洋网(Pacific Internet)和新加坡网(Singnet)。均采用了该行业守则，并将其纳入用户合同。新加坡在网络内容管理方面倡导行业自律的目的在于:增加网络运营商的社会责任感和保持社会敏感度，同时提高网络运营商参加网络内容管理的积极性，并赋予他们网络内容自治管理的自主权。网络行业进行良好的行业自律不仅可以减轻MDA 的工作量，弥补监管不足之陋，还可以使网络行业更好地了解公众的兴趣与需求，调整自身网络服务以获取更多的利润。

在加强公众教育方面，MDA 于1999年11月13日成立互联网家长顾问小组(Parents Advisory Group for the Internet，下简称PAGi)。PAGi 作为一个公众教育组织，其主要职能是为公众尤其是家长提供长期指导，协助家长帮助孩子负责地使用网络［20］。该组织的主要活动除对家长进行培训和指导外，还开发并鼓励家长们使用“家庭上网系统”过滤色情和不良信息，为青少年提供良好的网络使用环境。从2003年2月起，为研制和开发有效的网络内容管理工具，MDA 还设立500 万美元的网络公众教育基金［21］。除此之外，MDA 还积极与互联网内容分级协会(Internet Content Rating Association)合作开发新的网络内容管理工具。

2007年4月，新加坡专门成立网络与媒体咨询委员会(the Internet and Media Advisory Committee)，为MDA 提供公众教育、媒体认识能力、负责任使用网络与媒体方面的咨询意见［22］。此后，MDA 开始实施“媒体行动” (MediAction)项目，其核心内容是促进“网络健康” (cyber wellness)。网络健康是指网络用户的积极身心状态和网络社区的健康网络文化，包括对有害网络行为风险的了解，以及如何保护自己和他人免受有害网络行为影响的认知。2009年，由新加坡教育部和新加坡通讯及新闻部发起成立跨部门网络健康指导委员会(Inter-Ministry Cyber Wellness Steering Committee，下简称ICSC)，其中包括社会与家庭发展部、国防部、家庭事务部、新加坡资讯通信发展管理局、MDA、健康促进委员会、国家图书馆委员会等政府部门和机构，以加强青少年网络健康教育。为了更好地促进网络健康，ICSC 在过去五年(2009—2013年)中投入1000 万新币支持私人和公共部门开展相关健康计划。2012年8月，媒介认知委员会(Media Literacy Council，下简称MLC)正式成立［23］。MDA 为MLC 提供支持，MLC 则提供公众教育项目，提高公众对网络健康重要性的认识，使公众能负责任地进行网络参与活动。

新加坡许多社区组织也致力于加强网络安全教育和针对青少年的咨询服务。例如成立于1992年的感动社区服务中心(TOUCH Community Services，以下简称“社区服务中心”)［24］是一个非盈利慈善组织，中心下设的青年服务小组于2001年开始与学校合作，社区服务中心专门针对小学高年级和中学低年级学生，推出CRuSH (Cyberspace Risks ＆Where U Seek Help，即“网络风险与寻求帮助途径”)网络健康项目，通过游戏、案例分析、团队活动，提高学生接受网络安全教育的兴趣和注意力，培养中小学生良好的上网习惯和安全上网行为。该中心也向学生家长提供工作坊，教育家长如何认识网络游戏和应对网络成瘾问题。截至2012年，超过320 所学校和超过100 万名学生、家长和教育者参与该项目的辅导活动［25］。社区非盈利组织积极参与和推动学校和社区的网络健康教育，成为加强公众教育的重要推手。

四 新加坡网络内容管理对我国的启示

作为世界上第一个公开宣布对互联网实行管制的国家，新加坡在网络内容管理方面取得的成功经验值得我国借鉴，其网络内容管理的成功经验带给我国的启示主要有以下几个方面:

1.实行轻触式管理，建立分类许可的网络准入制度

新加坡MDA 在官方网站上开宗明义地指出:网络管理实行“三管齐下”模式，首要的方式就是轻触式管理。新加坡对网络的“轻触式”管理主要侧重于分类许可制度。与中国凭“阻止”和“内容屏敝”进行互联网管制的行政干预做法不同，新加坡通过出台《分类许可证制度》等立法手段，间接管控互联网［26］，更有利于网络行业健康有序地发展。在网络的市场准入方面，新加坡实行注册登记制度和分类许可制度。新加坡将二种制度有机结合，对网络进行多维管理，这点非常值得我国借鉴。在我国互联网信息服务准入退出机制中，仅对涉及意识形态安全和公共利益的网络信息服务实行许可审批，且只是一对域名、IP 地址登记备案。另外，我国网络内容管理部门庞杂，涉及公安部、文化部、国家版权局、信息产业部、卫生部、国务院新闻办公室、国家广播电影电视总局等机构，在这种情况下容易造成互相推诿或者互相争抢，导致管理成本过高，效率低下。在这种多部门管理的情形下实行注册登记制度和分类许可证制度可行性比较低。我国可以借鉴新加坡，建立专门统一的网络管理部门，完善准入立法，在此基础上实行注册登记和分类许可证制度，规范网络秩序，改变现今网络运营商鱼龙混杂的现象，肃清网络中充斥的不良信息，促进我国网络社会的有序发展。

2.侧重立法规范，减少对网络内容的行政干预

在新加坡，政府高度重视网络立法与执法工作，除《分类许可证制度》、 《互联网操作规则》、《垃圾邮件控制法案》等网络专门法律法规外，还将《广播法》、《煽动法》、《国土安全法》、《维护宗教融合法》等传统立法也适用于网络，同专门立法有机结合，共同维护国家安全与公共利益。与新加坡的网络立法与时俱进相比较，我国网络立法显得落后许多。我国至今没有关于垃圾邮件处理的立法，也没有出台关于网络内容审查标准的法律，对网络内容的管理更多地依赖行政部门予以干预，这就需要我国借鉴新加坡的经验，在网络发展的同时让网络立法也随之发展，做到有法可依，执法必严。

根据新加坡相关法律规定，网络内容的审查应当遵循以下三个原则: (1)对进入家庭的资料信息的审查应严于对进入公司企业的资料信息的审查;(2)针对青少年的信息利用要严于对成年人的信息利用;(3)对公共消费信息的审查要严于对个人消费信息的审查。新加坡这一监管原则体现了其网络内容管理区别对待的特点，该原则在一定程度上有利于实现法律目标，同时也使公众易于接受和遵守政府的网络内容管理政策。新加坡政府认为本地ISP 有义务对损害种族和宗教团结以及国家利益的内容进行严格限制，但在过去的十几年间，新加坡官方只对为数极少的网站进行过滤封锁，主要是针对色情网站。除此之外，MDA 不对个人的上网行为进行监管和限制。《互联网操作规则》也不适用于个人主页、私人电子邮箱和即时通讯信息。网络内容是否违反法律，需要直接援用相应法条，而不是根据个别案例或个别行政部门的临时决定。当出现违反法律的网络内容时则根据法律进行处理，网络运营商的判断标准主要通过法律指引而非行政干预。

在新加坡，家长可以自主选择是否向网络运营商订购过滤服务，或者在市场上购买相应的专业过滤软件，安装在自家的电脑或手机上，来帮助孩子安全上网。由于青少年的主要上网场所是家庭，所以家庭的选购行为能有效地防止青少年受到网络的不良影响。在我国，2009年，中国教育部、财政部、工业和信息化部、国务院新闻办决定为各中小学校联网的计算机终端免费提供绿色上网过滤软件，以净化校园网络环境。但中国青少年上网的绝大多数时间在家庭电脑、网吧或移动手机上，除了个别电脑公司提供安全锁和安全软件以外，家庭和社会对于青少年上网的安全保障十分欠缺。因此有必要借鉴新加坡的做法，从法律上界定违法内容并对此予以禁止或限制，同时通过向学校、社会和家庭提供网络内容过滤软件，减少青少年与违法内容，特别是与色情、暴力内容的接触机会。对于其他网络内容，则减少行政干预，交由法律处理。

3.通过行业规范和价值导向鼓励行业自律

如果将轻触式管理模式视为“刚性管理”的话，行业规范和公众教育则属于“柔性管理”。新加坡在完善网络立法及设立专门机构管理网络的同时，积极通过行业规范倡导行业自律，弥补了政府在监管力度方面的不足。新加坡网络运营商会选择行业自律的原因，一方面是因为有完善的法律制度进行规范，网络运营商的违法成本高;另一方面是在“共同价值观”的指导下，进行自我监管，有助于提升行业形象。网络运营商能够在自律的基础上，更好地了解公众的兴趣及需求，并据此调整自身的网络服务，赢得更多的企业利润。所以，新加坡网络运营商比较容易自觉遵守相关的网络内容法律法规，自觉规避网络不良信息，促进行业间公平竞争。相对而言，我国网络内容管理主要由政府部门进行，虽也鼓励行业自律，但是收效甚微。经过这么多年的实践，互联网协会等行业自律组织，在我国整个网络内容管理体系中，力量依旧十分有限，其社会功能并未得到政府的充分重视。所以在网络内容管理方面，我国应同新加坡一样，在政府监管的同时，赋予互联网行业自律组织更多的权利，加强其自律性，提高其权威性及覆盖面，以更开放的姿态听取各方意见，规范和引导行业自律，完善管理方式。

4.加强公众网络健康教育，提高公众的网络安全意识和判断能力

新加坡网络内容管理的另一个成功经验是，加强公众教育，提高公众对网络不良信息的自觉过滤意识对网络管理的实施起着极其重要的作用。为使公众有能力管理自己的网络行为，新加坡在公众教育方面可谓多方联动，多管齐下。青少年是利用网络最积极也最脆弱的群体。为保护青少年的合法权益，更好地推进公众教育，新加坡专门成立了各层次的网络指导使用机构，如网络与媒体咨询委员会、MDA 的互联网家长顾问小组、跨部门网络健康指导委员会等，ICSC 在过去的五年 (2009—2013)中投入1000 万新币支持私人和公共部门开展相关健康计划。ICSC 认为公众教育是“百年树人”的长期计划，通过教育可以让青少年具备合理面对有害或不适网络内容的必要技能。社区服务机构也积极参与网络健康教育。可以说，新加坡政府机构与社区都积极参与公众教育，全方位地从制度建构和具体执行方面实现公民网络健康教育。

与我国侧重青少年网络思想道德教育不同，新加坡侧重于青少年的网络健康教育，也就是掌握识别网络不良内容的能力，培养健康上网习惯。新加坡官方的“网络健康”网站主要针对青少年，页面设计十分清新卡通，内容包括网络安全、版权保护和网络欺凌三部分，还特别针对小学生、中学生、老师和家长开辟四个不同栏目。鼓励中小学生家长与孩子签订上网协议，教育中小学生和家长如何防范游戏成瘾和网络欺凌，远离不良信息，保护个人隐私和网络安全，学会网络礼仪，可操作性强，实用性强。

我国在网络管理过程中也意识到青少年网络成瘾和受不良信息侵蚀的问题，比较重视青少年的网络思想道德教育。虽然青少年通过思想教育可以意识到网络安全的重要性，但在具体生活中却缺乏正确判断网络不良信息的技能。现实中，对于具体如何指导青少年识别网络不良信息，如何进行网络健康教育，政府和学校均关注不够，对于家长的引导和教育就更加欠缺。所以，我国在网络管理中虽然投入了大量的人力物力，却收效甚微。建议我国政府在网络管理实践中，要注重对公众的网络健康教育，尤其是针对青少年、家长和学校，通过指导性和可操作性强的网站指引、课程设计，教育公众如何提高网络判断能力;同时也可以在政府的指导下成立专门的家长顾问小组，帮助家长甄别不良信息，使孩子有能力在健康的网络环境中上网。由此，通过立法规范、行业自律和公众教育三管齐下，营造有效的网络管理联动机制。

【注 释】

［1］MDA，Internet Regulatory Framework (2005)，available at http://www.mda.gov.sg/wms.www/devnpolicies.aspx?sid=161#1，2005 -01 -21.

［2］Sankaran Ramanathan，Ivan Lim Sin Chin ＆ Kiranjit Kaur，“Media Regulation，Re-regulation and Self-Regulation in Malaysia and Singapore:A Comparative Analysis of Current Status，Needs and Trends”，paper presented at 15th AMIC Annual Conference at Equatorial Hotel，Penang，17 -20 July 2006.

［3］贺炯:《新加坡:互联网监管疏堵兼顾》，法制网- 法制日报，http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2012 -09/04/content_ 3816132.htm?node =34030，2013 -03 -31。

［4］Garry Rodan，“The Internet and Political Control in Singapore”，Political Science Quarterly，Vol.113，No.1，1998，p.70.

［5］IDA，Infocomm 21 Status Update Report (2002)，http://www.ida.gov.sg/ ～/media/Files/About% 20Us/Corporate%20Publications/Past%20Infocomm%20Plans/I21RptUpda te.pdf，2014 -06 -21.

［6］Susan Xue，“Internet policy and diffusion in China，Malaysia and Singapore”，Journal of Information Science，31(3)2005，pp.245 -246.

［7］Broadcasting (Class Licence)Notification，N1 G.N.No.S 306/1996，Revised ed.2004，http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/licences/mobj.487.ClassLicence.pdf，2013 -07 -11.

［8］参见http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/licences/mobj.981.Internet_ Code_ of_ Practice.pdf，2013 -07 -11.

［9］ MDA，“The Schedule Conditions of Class Licence，t15 ”， http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/licences/mobj.487.ClassLicence.pdf，2013-05-18.

［10］“Singapore's new licensing scheme extends press controls online”，http://www.ifex.org/singapore/2013/05/31/singapore_ extends_ press/#.Uq5mSkJ3OMM.email

［11］北京市互联网违法和不良信息举报中心:《新加坡互联网管理:法律规范和技术保障双管齐下》，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2010 -08/02/c_ 1239810 7.htm，2013 -03 -31。

［12］MDA，“Internet”，http://www.mda.gov.sg/RegulationsAndLicensing/ContentStandardsAndClassification/Pages/Internet.aspx，2014 -05 -18.

［13］牛静:《新加坡网络管理体制探究》，《中国传媒报告》2007年第4 期。

［14］ Samtani Anil，“Re-visiting the Singapore Internet Code of Practice”，Journal of Information，Law and Technology，2 July，2001.

［15］“Singapore Spam Control Act 2007”，http://www.parliament.gov.sg/sites/default/files/070006.pdf，2013-07-11.

［16］Spam Control Act，t6 (1)，Singapore Statutes Online，http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p; page=0;query = DocId%3A%22d203f33c - c724 - 470f - be83 -29dc43b699d6%22%20Status%3Ainforce%20Depth%3A0;rec =0，2014-05-18.

［17］“What Actions May Be Taken against My Business”，Spam Control Act，EnterpriseOne，http://www.enterpriseone.gov.sg/en/Topics/Laws% 20and% 20Regulations/Laws%20Relating%20To/legal_ buysell/legal - SpamControlAct.aspx，2014 -05 -18.

［18］Shared Values，Singapore:Singapore National Printers，1991.

［19］ MDA，“Internet Code Practice”，http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/Policies/PoliciesandContentGuidelines_ Internet _ InternetIndustryGuidelines1.pdf，2013 - 07-11.

［20］Frank Voon and Nicole Ong，“Making the Internet a Safe Place for Our Children to Surf”，http://www.netsafe.org.nz/Doc_ Library/netsafepapers_ voonong_ children.pdf，2014 -05 -18.

［21］MDA，“What is Media Literacy?”，http://www.mda.gov.sg/PublicEducation/MediaLiteracy/Pages/MediaLiteracy.aspx，2014 -05 -18.

［22］ Engaging New Media，“Challenging Old Assumptions:A Report by the Advisory Council on the Impact of New Media on Society (AIMS)December 2008”，http://www.mci.gov.sg/content/dam/mica_ corp/Publications/MasterPlan/Download/Download1/AIMSReport (Dec08) - EngagingNew-Media，ChallengingOldAssumptions.pdf，5.66 -5.67，2014 -05 -18.

［23］同［12］。

［24］“TOUCH Cyber Wellness”，http://www.touch.org.sg/touch_ cyber_ wellness，2014 -06 -30.

［25］ CRuSH，“Programmes”，http://www.planetcrush.org/whoweare/index.htm，2014 -06 -30.

［26］Jeffrey Li，“Internet Control or Internet Censorship?Comparing the Control Models of China，Singapore，and the United States to Guide Taiwan's Choice”ExpressO，2013，available at:http://works.bepress.com/jeffrey_ li/1，2014 -06-30.