政府重塑： 十八届三中全会的政府改革

董金柱

（河南牧业经济学院 思想政治理论课教学部，河南 郑州 450011）

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［1］（以下简称《决定》）做出了全面深化改革的重大战略部署。虽然 《决定》强调指出， “经济体制改革是全面深化改革的重点”，但同时 《决定》也明确指出， “核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”， “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。由此可以看出，政府改革在 《决定》关于全面深化改革的部署中有着举足轻重的地位。如果说经济体制改革是 《决定》关于全面改革部署的显性重点目标的话，政府改革则是 《决定》关于全面改革部署的隐性核心目标，或更高层面上的核心目标。这也符合 “当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区”的特征。因为，早在1986年邓小平就曾感言： “现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进”， “不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻”， “我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性”［2］176-179。 在历经了长达35年一贯以经济体制改革为中心的今天，政治体制改革的迫切性就更是可想而知。而政府改革在政治体制改革中，无疑占据着核心的地位。

《决定》里对于政府改革的理念预示了中国政府怎样的未来和前景？它到底会给中国政府带来什么样的重大变革呢？本文通过对 《决定》关于政府改革理念的析理并将之与传统计划经济条件下的政府理念进行比对，从以下四个维度揭示出了这种改革给政府带来的系列新变化或新面貌，即四个重塑。

一、政府职能重塑：从全能政府转向有限政府

《决定》指出： “经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。正是为了配合或适应经济体制改革更加市场化的情势，政府职能改革势在必行。为了更好地适应市场经济发展的需要，政府职能到底应该发生哪些转变呢？ 《决定》明确指出： “科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”， “进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”， “政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”， “推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化……建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。这些规定明确指出了政府职能转变的方向，那即是 “简政放权”，但同时加强对市场监管，其本质就是 “有限政府”的理念——合理划分政治和社会领域，政府作为政治权力的掌管和行使者，要从社会领域特别是经济领域“干预过多”中退出， “大幅度减少政府对资源的直接配置”； “政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”［1］。

众所周知，在传统的计划经济条件下，政府的职能可以说是无限的，它渗透到整个国家、社会的方方面面各个领域，在经济领域是既当裁判员——制定规定并严密监管经济，又当运动员——亲自参与到经济运行活动中， “在计划经济体制下起作用的只有政府这一只手”［3］182，从而严重干扰了正常的经济活动和秩序。这是一种典型的 “全能政府”。因此，发展市场经济，必须转变政府的职能，而“政府职能转变的关键是做到有所为有所不为，使政府成为 ‘有限政府’”［4］，政府要从经济活动中抽出身来更好地为社会提供公共服务，进而实现习近平总书记所讲的 “政府和市场各就其位”［5］。

另外， 《决定》中 “创新行政管理方式”、“有效的政府治理”的表述，也从另一个侧面表达了政府职能转变、建立有限政府的理念。因为，“治理”一词在当代政治学语境中的含义就是：它不同于传统的统治理念。统治是政府作为国家唯一的权力主宰，自上而下地对社会进行全面监管，但治理却要求社会与政府共享权力或分权，在治理的理念下，不是社会绝对服从政府，而是社会与政府协商合作共同治理国家。因此，在现代的治理理念下，市场能办的交给市场，社会能办的交给社会，政府主要是弥补市场和社会的不足［6］5-7。这样就要求政府必须从 “全能政府”向 “有限政府”转变。

二、政府结构重塑：从金字塔式结构转向扁平化结构

《决定》指出： “转变政府职能必须深化机构改革”，很显然，要适应政府职能的转变或重塑，政府的组织结构也需要转变或重塑。政府的职能从全能政府向有限政府转变，至少从经济职能上说是要实现职能的大收缩， “大幅度减少政府对资源的直接配置”，且政府提供公共服务的方式也由之前由政府大包大揽变成了 “推广政府购买服务……向社会购买”；之前附属于政府的大多数事业单位也要 “去行政化……建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”；要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制……严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”。

此外， 《决定》还指出：要 “优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县 （市）体制改革”。学者孙学玉也曾指出： “在目前条件下，顺应信息时代地方主义发展趋势，宏观上减少中间层次，压扁组织结构，实行市县分治、由省直接管理县 （市）的体制，将地级市所具有的权力绝大部分下移给基层的县、乡 （镇）两级政府，应当成为体制创新和机构改革的首要选择。”［7］

因此，政府的组织结构应有相应的 “瘦身”变化：从横向上来说， “简政放权”应该是减少相关职能部门，或者按照前述现代国家的治理理论，就是政府要向市场和社会分权，实现权力结构的扁平化共享；从纵向上来说，应该是压缩政府层级。这样，从总体上看，政府结构由过去计划经济体制下强调自上而下权力运行通畅的金字塔式结构向简政放权、政府与社会分权及政府层级压缩的扁平化方向转变也就是必然的趋势了。

三、政府运作方式重塑：从人治转向法治

传统的中国是一个人治的国度，可以说自有史以来一直到近现代西学东渐、西方的思潮学说传入中国以前，中国都没有过法治的思想理念。这里需要特别指出的是，中国古代虽有法家，但究其本质依然不是现代意义上的法治，而只能是一种特殊的人治思想。由于有着根深蒂固悠久的人治传统，人治的观念已渗透进了中国政治文化的基质，所以近代中国由人治向法治的转型也变得异常的艰难。即便是新中国建立以来，即使执政的中国共产党人力主法治，但长期以来在实践中依然处处不时显露出人治的痕迹，比如邓小平就曾对毛泽东晚年发动文化大革命及 “文革”中的一些特权和家长式作风等人治现象评论说： “斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了 ‘文化大革命’的十年浩劫”； “‘文化大革命’中，林彪、 ‘四人帮’大搞特权，给群众造成很大灾难……搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”；“家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系……林彪、江青这两个反革命集团所以能够形成，也同残存在党内的这种家长制作风分不开”［8］331-333。

正是基于对 “文革”的深刻反思和惨痛教训的汲取，改革开放新时期我们大大加强了我国的法制化建设，努力地向法治的轨道上迈进。但人治的遗产实在是太沉重，我们的步子迈得并不轻松。学者胡伟在 《政府过程》一书中曾评论说： “对于当代中国政府过程的许多现象，只有洞察和分析人格化结构才能得到理解和说明”［9］143，而且， “从动态的角度看，精英及其群体在当代中国政府过程中甚至比体制化结构发挥着更为实质的作用”［9］155。此外， “在中国，人格化结构由于历史传统和政治文化的影响必然还会在相当长时间内广泛存在”［9］169。所以，中国从人治真正转型为法治还需要一个比较漫长的时期。党的十八届三中全会通过的 《决定》专门开列一条提出 “推进法治中国建设”的蓝图，要求 “必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，可谓意义极其重大。同时， 《决定》还提出了 “强化权力运行制约和监督体系”的要求。其实，法治国家和法治政府很重要的一个特征就是要求法律不仅要约束每一个公民，更重要的是法律要能对权力进行有效的制约，特别是对掌握着巨大公权力的政府要能进行强有力的约束——政府必须在法律之下运行。 《决定》既然明确提出了这些法治国家建设的理念和目标，它指明了我国未来政治改革的方向和目标所在，同时也表明了新一届党中央对政治改革的决心：中国必须步入法治的轨道。

四、政府角色重塑：从统治型政府转向服务型政府

《决定》对于中国的政治改革提出了 “加强社会主义民主政治制度建设”、 “推进法治中国建设”和 “强化权力运行制约和监督体系”等目标要求，同时提出了要 “加快转变政府职能”的目标要求。改革要解决 “政府干预过多和监管不到位问题”，因此，改革的方向是要 “转变政府职能”、 “正确履行政府职能”，要 “简政放权”、 “加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，从而建设服务型政府。

《决定》在关于改革的指导思想里还明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这里 “国家治理体系和治理能力现代化”，就是要 “处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”，即适应市场经济的需要，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，政府的主要职责是为市场经济提供服务。

另外，按照传统的马克思主义国家观［10］，国家 （政府）具有政治 （统治）和社会 （管理/服务）两方面的职能和作用。在前社会主义阶段，由于国家 （政府）从社会中分离出来并和社会相对立，因此强调政府的统治职能；在未来的共产主义社会里，由于国家 （政府）权力回归社会，国家 （政府）的政治 （统治）职能消失，因此强调社会公共权力组织 （政府）的管理服务职能；而在向未来共产主义过渡的社会主义阶段，国家 （政府）处于向社会回归的进程中，则政府的职能应该是重心逐渐从统治转向管理服务。所以，从历史发展的宏观角度来看， 《决定》关于政府改革的目标方向也是符合我国现阶段社会性质特征和人类总的社会历史发展趋势的。政府从超脱于社会、高高凌驾于社会之上、对社会居高临下进行发号施令的统治角色，向回归社会、服务于社会的服务角色转变是历史的必然发展趋势。从统治型政府转向服务型政府，实现政府角色的重塑，正是党的十八届三中全会对政府进行改革的目标所在。

结 论

党的十八届三中全会虽是以经济体制改革为重点，但政治体制改革在其关于 “全面深化改革”的全盘部署中也具有举足轻重的地位。本文通过对全会通过的 《决定》关于政治体制改革、特别是其中政府改革的深入分析，认为 《决定》关于政府的改革目标是要实现政府职能、结构、运作方式和角色等四个维度的重塑，进而实现政府全面的、深刻的崭新变革，以最终达到 “国家治理体系和治理能力现代化”的目标。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/news/2013-11/15/content_30615132.htm.

［2］邓小平文选：第3卷 ［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］习近平.之江新语［M］.杭州：浙江人民出版社，2007.

［4］ 习近平：政府要成为“有限政府”［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/19/20010528/476162.html.

［5］ 习近平：政府和市场各就其位［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2013-11/25/c_118287219.htm.

［6］俞可平.治理与善治 ［M］.北京：科学文献出版社，2000.

［7］孙学玉.体制创新：地方行政机构改革的现实选择［J］.中国行政管理， 2003（4）.

［8］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］胡伟.政府过程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［10］王沪宁.政治的逻辑——马克思主义政治学原理 ［M］.上海：上海人民出版社，2004：131-144，484-491.