司法行政机关工作人员法治素养现状分析

刘庆

摘 要：依法治国的主要内容是依法行政，司法行政机关作为兼具司法和行政管理职能的部门，其机关工作人员法治观念和法治思维的建立程度直接影响司法行政工作的有效开展，也会直接影响司法行政机关在依法行政、公众形象等方面的成绩。在现有基础上提升司法行政机关工作人员的法治素养，需要从人员专业构成、观念培养、制度建设等多方面构建完备的标准。

关键词：法治素养；法治意识；人治；法治

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0152-03

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”依法治国是我党治国的基本方略，依法治国的主要内容之一是依法行政，建设法治政府，行政机关作为国家治理的最主要的部门，其组成人员的法治素养直接决定了依法行政的可能性和现实性。建设法治政府的核心在于将政府打造成为符合现代世界行政潮流发展的民主型政府、有限型政府、善治型政府、责任型政府和平权型政府[1]。

依法行政具有重要的历史意义和现实意义。司法行政机关在推进依法行政、法治龙江建设中具有排头兵和领头羊的重要作用，而司法行政机关工作人员的法治素养直接关系着司法行政工作的成绩，影响着司法人员在群众中的公众形象。为了深入了解我省司法行政机关工作人员的法治素养现状，厘清当前依法行政中存在的问题，探索加强和改进司法行政机关工作人员队伍建设的新途径，本文在深入黑龙江省某市、某县司法局进行调查问卷的基础上，通过数据分析我省司法行政机关工作人员法治素养现状，并结合实际提出了当前加强和提升司法行政机关工作人员法治素养的途径，以供探讨。

一、关于问卷调查情况的数据分析

为了发现目前黑龙江省司法行政机关工作人员的法治建设的现状，课题组走访了黑龙江省两个市级司法局和一个县级司法局，通过访谈形式和调查问卷方式搜集相关数据。

（一）问卷调查基本情况

调研组采取了抽样调查法，三处走访地点合计发放调查问卷97份，回收率100%。本次调查问卷为自编问卷，整套问卷均采用选择题的方式，共27道问题。

第一部分1～15题属于法治意识题，第二部分16～26题属于法律基础常识题，第三部分最后一题是培训方向题。调查问卷采用不记名答卷，消除调查对象顾虑；单选、多选皆具，可充分保证调查对象的话语权，确保调查结果真实、客观、可靠、全面。调研组采用定量分析法和定性分析法对问卷进行了数据统计。

根据统计结果，接受调查的司法行政机关工作人员局级2人，占调查人数2%；处级4人，占调查人数4%；科級34人，占调查人数35%；科级以下56人，占调查人数58%。

（二）问卷调查结果及分析

1.当前司法行政机关工作人员法治素养总体情况较好

调查问卷对司法行政机关工作人员的法治意识和基础法律知识进行调研，得出以下结论。

（1）被调查者普遍对推进依法行政信心较足，对违法行政有较强的抵御能力。有78%的被调查者对“本单位依法行政”非常有信心，只有5%的被调查者选择“缺乏信心”。对于“上级领导违法干涉工作”，高达97%的被调查者表示拒绝，只有3%的被调查者选择“帮助运作”。

（2）大多数司法行政机关工作人员能够做到崇尚法律，维护法律权威。调查显示，88%的被调查者在“遭受不公平待遇”时，选择“寻求法律保护”；89%的被调查者在被问及“是否存在越权行政、行政不作为或乱作为”时，选择“都没有”。

（3）多数司法行政机关工作人员能够认识建设法治社会的重要意义，并且关心法治社会的建设进程。调查显示，67%的被调查者在“出台新的法律、法规”时，表示“很关心，会查阅”；94%的被调查者在被问及“是否知道我国宪法日”时，选择“知道”。

（4）大多数司法行政机关工作人员能够掌握基本的法律知识，并在生活工作中自觉遵守。86%的被调查者在“看待网络人肉、网络语言攻击行为”时，选择“属于违法行为，本人坚决抵制”；81%的被调查者在被问及“饮酒后驾车予以行政处罚，醉酒驾车标准”时，选择“知道”。

（5）大多数司法行政机关工作人员具有较高的思想道德修养和正确的人生价值取向。90%的被调查者在“看待婚外情行为”时，选择“绝不能发生”；93%的被调查者在被问及“是否有过为了帮朋友忙，而代为向公务人员转交礼金”时，选择“没有过，知道这类行为可能构成犯罪”。

总结调查结果，当前司法行政机关工作人员的法治素养整体上是好的。绝大多数司法行政机关工作人员关注国家社会主义法治建设，社会主义核心价值体系占主导地位，绝大多数司法行政机关工作人员能够做到知法尚法，遵法守法，学法用法。

2.司法行政机关工作人员队伍建设中出现小部分工作人员法治意识不强，价值取向偏差等问题

（1）小部分司法行政机关工作人员崇尚宪法和法律精神不够，推进依法行政热情度不高。在被问及“对本单位出台的一项内部规定持有异议”时，有8%的被调查者选择“通过网络，发表个人意见，指出内部规定不足，行使公民言论自由权”，13%的被调查者选择“内部规定虽有不足，但抗议亦无意义，不予理会”；关于“对日常生活中出现行政争议的一般做法”问题，7%的被调查者选择“不予理会”。

（2）少数司法行政机关工作人员过于看中经济利益。关于公务员从事第二职业态度的调查题目“您（公务员）已经取得法律职业资格证书，可以兼任哪项职业”，有20%的被调查者选择“律师”，有14%的被调查者选择“公证员”。

（3）个别司法行政机关工作人员出现职业道德状况滑坡，价值取向偏差。主要表现在对上级违法行政帮助运作（3%），对“婚外情”认为是“追求个人幸福”（8%），对“家庭暴力”认识不足，偶尔为之（7%），对法律学习不关心（4%）等方面。

3.存在问题的原因分析

（1）司法行政机关在人事制度中工作人员的考核评价机制，对工作人员的法治素养高度起着重要的导向作用。调查显示，司法行政机关工作人员中，法律类院校毕业生占三分之一左右，大部分工作人员是非法律类院校毕业生，这使得大部分工作人员往往缺乏对法律的深刻认识，加之法律素养作为思想意识范畴的内容之一，难以具体量化，因此，法律素养在工作人员的引入和评价体系中长期处于不受重视的地位。政策的导向作用既容易使司法行政机关工作人员疏忽法律素养提升，也使得司法行政机关难以建立对工作人员法律素养的建设和监督机制。因此，司法行政机关应根据本机关的人员构成情况，制定自己有利于法律素养提升的计划和制度，定期开展法律学习，定期派员参加法律培训。

（2）市场经济、文化多元化对司法行政机关工作人员思想意识形成冲击。在当前社会某些逐利思潮的影响下，个别司法行政机关工作人员没能提高自己的思想意识，而把追逐经济利益、谋取个人私利作为人生的价值目标，无法安心于本职工作。存在个别人面对短期利益诱惑，价值取向发生偏差、政治信仰不坚定，在工作中弄虚作假，扯皮推诿的现象，这将严重损害司法行政机关的公信力。

（3）司法行政机关工作人员队伍建设过程中疏于人文关怀。司法行政机关工作人员法治素养的提升非一朝一夕能达成，需要一个学习、积累、沉淀、升华的过程。在这个过程中，工作人员个人努力固然重要，但更离不开司法行政机关单位所提供的平台、给予的机会、配套的条件、技术的支持。司法行政工作的特殊性要求司法行政机关工作人员必须具备比一般公民更高更全面的法律水准和行为要求，强调司法行政机关工作人员队伍建设，强调法治素养的提升，要实事求是，说实话，办实事，不能忽视司法行政机关工作人员的物质需求和个人发展的要求。但是，传统的思想意识建设往往过于强调工作人员的个人奉献和牺牲精神，对工作人员作为自然人的需求没有给予足够的人文关怀。

二、依法治国视域下司法机关依法行政之目标

依法行政，其核心是依宪行政，国家机关的权力都来源于宪法的授权，司法行政机关是我国国家政权的重要组成部分，在我国司法体系和法制建设中占有重要地位。其工作职能主要包括：监督和指导监狱工作；制定本地区的法制宣传教育，指导法制宣传工作；监督和指导本地区的律师、法律顾问、法律服务机构的工作；监督和指导公证机构和公证业务活动；指导本地区的人民调解和司法助理员工作等等，其工作性质主要是一种司法管理工作。司法是运用法律维护公平正义，以实现公民的合法权益和国家基本管理的目标。监狱、公证、律师、人民调解等工作都直接关涉司法活动的运行，关涉法治目标实现的程度。对这些机构和人员的行政管理活动与一般行政机关的管理活动相比有着更高的要求。

（一）以法治代替人治，构建平等公正的社会治理环境

习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出“：法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”

在社会发展的规律中，人治曾经统治了中国几千年，现代社会，为了实现在法律面前人人平等的基本法治理念，建立法治国家，要求在国家管理活动中依法行政，以法治代替人治，将权力关进制度的笼子。

人治体现的是权力的膨胀，是一种人大于法的错误意识的表现，在人治之下，管理者运用手中的权力作为砝码，会为追求私欲而滥用权力，也会为怕担责而无所作为，既会滋生腐败，助长不正之风，也会消极惰怠，出现管理混乱。其最终的结果，必然是直接损害国家的利益、公民的利益。故，人治不取！

法治追求的是公平正义的社会价值，司法行政机关的权力来源于法律的直接授权，表明法有授权必须为，不为则违法；法无授权不可为，为则违法。权力清单的明确是司法行政机关工作开展的前提，每一位司法行政机关的工作人员要了然于心，既要明确法律的权力内容，也要遵守权力行使的程序，缺一不可，杜绝产生人大于法的错误理念，摆脱工作中的权力主义为上的错误思想，故，法治方可为。

（二）法治与德治有机结合，形成国家治理中的合力

在司法行政机关的工作中，尤其是基层的司法行政机关，很多情况是要直接和案件的当事人接触、沟通的，工作的有效开展，矛盾的有效化解，都需要司法行政机关的工作人员本身就具有必备的法律专业知识和良好的德行素养。法治，要求工作人员不能突破法律的底线，遵守法律程序，行使法定权力。德治，要求工作人员在解决公民间的具体矛盾、问题时，要感同身受，要以德服人、以理服人，形成耐心、细致的工作作风。

法治与德治是有机统一的关系。离开德治，法治就显得过于生硬、刻板，对于社会矛盾、工作冲突的解决造成障碍；离开法治，德治就显得过于软弱，可能会为了一时矛盾的解决而突破法律的底线，损害到国家、他人的利益。故，司法行政机关工作人员要具备一定的专业法律素养，同时要具备为人民服务的工作作风。

（三）提升法治素养，为法治社会构建提供前提

法治素養是一个综合性的概念，它是社会主体对社会法律现象的知识、情感、意志等各种心理因素，按照一定结构而形成的对法律的心理认同和情感倾向以及建立在这种心理因素基础上的法律行为和习惯[2]。法治素养属于上层建筑层面上的内容，至少包含三个层面的内容：一是，法律知识的构成，体现为对现有法律的了解、掌握和认知程度；二是，法律意识，包括法律情感、法律心理等感性认识和法律信仰等理性追求的心理状态；三是，法律实践能力，即在现实生活中执行和维护法律的自觉性、勇气以及运用法律的能力与水平。法治素养的养成和提高并非一蹴而就，来源于社会成员的内心积极追求和外在的社会环境，具有一定的实践性和阶段性。因此，从内心需求而言，作为司法行政机关的工作人员要对自己的工作性质有着充分的认知，对自己的工作绩效有更高追求，要认识到遵循法定权力和法定程序工作将会直接影响到国家法治建设的程度，直接关涉公平正义的实现，要不断更新现有法律知识，以服务于其本职工作。同时，司法行政机关也要为工作人员创造更多的深造、进修机会，建立相应的考核奖励机制，将学法用法落到实处。

三、提升司法行政机关工作人员法治素养的途径

（一）通过塑造现代法治精神来强化司法行政机关工作人员的法治素养

法治精神是一个民主法治社会中所普遍尊崇的法律至上、公平正义、保障人权、权力制约、社会和谐等价值追求的总和。法律至上是法治精神的第一要义，公平正义是法治精神的价值追求，保障人权是法治精神的精髓所在，权力制约是法治精神的重要原则，社会和谐是法治精神的最终归宿。法治精神是人们经由法治尊严与权威所自觉产生的法治信念、法治崇尚、法治信仰、法治习惯和法治感悟。法治精神的培养已经成为我国实行依法治国方略的关键。我国的法治精神形成路径是自上而下政府推进的，为此，必须加强对公职人员的法治宣传教育。司法行政机关作为法治社会建设的排头兵和领头羊，更应起到模范带头作用。

（二）建立长效考核评价机制

进一步完善司法行政机关工作人员入职和干部选拔制度，重视职后教育。严把入口关，把法治素养作为必要条件和重要考察内容，在学科上更多的吸纳法科专业毕业生。重视入职后的岗位培训工作，加大对新进工作人员的思想教育和法制教育。完善工作评估制度，建立正确导向，在干部选拔民主竞聘过程中，杜绝关系和暗箱操作，真正提高干部的法学素质和依法治国的理念。

（三）提高专业队伍的专业能力，引进专业法治人才

在依法行政过程中，司法行政机关同时肩负着司法职能和行政管理职能，对其工作人员的专业能力应该有着更高的要求，尤其基层司法行政机关的工作人员，直接要对管辖区域的居民和企业开展法治宣传教育活动，甚至有出现纠纷的群众直接要求司法工作人员给予纠纷调解的，这就需要司法工作人员具备专业的法律知识，知识储备能力和法制思维能力直接影响到工作开展的效能。而在问卷调查中，我们发现具备法律专科以上的学历的工作人员不足三分之一，这将滞缓司法行政工作开展的效率。因此，有必要提高具有法律专业学历的工作人员的比例，以便更能胜任其工作。

（四）以人为本，建立多元化工作人员队伍培养模式

受传统文化的影响，我国社会对公务员有很高的道德要求，公务员不仅要完成本职工作，还要是社会的楷模，工作和道德的压力都比较大。提升司法行政机关工作人员法治素养，不能疏忽工作人员的个人发展，应充分发挥人文关怀，采用多元化的培养模式。司法行政机关应积极搭建各种平台，采取“送出去、请进来、远程教育”等多种形式的培训、进修方式进行法治教育，同时应积极支持、多提供机会、创造各种条件促成工作人员的法治学习。要坚持长期教育，不能搞“法治教育一阵风”的形式主义；要弘扬正气、鼓舞斗志，将精神奖励和物质奖励结合起来；要有计划，从具体处起步，确保法治教育真正落在实处，富有实效。

同时，根据问卷调查，可以看出，司法行政机关的基层部门更希望开展关于基本法律知識的普及培训，一方面是为了便于开展工作，一方面是自己生活之需求。而现在的法律培训工作多围绕着法治意识的培养和依法行政意识的培养进行，但这些意识的培养需要执法者和法律人员管理者首先具有较为完善的法律系统以及基础法律知识，因此，开展这类讲座，传播具体法律知识是有实践需求的。

参考文献：

[1]杨海坤.我国法治政府建设的历程、反思与展望[J].法治研究，2015（6）：90.

[2]刘丹.实现从人治观念向法治观念的转变[J].公法研究，2007（8）.