制度改革：党的建设的重大任务

万纪耀

（中共黔西南州委党校 编辑部，贵州 兴义 562400）

制度改革：党的建设的重大任务

万纪耀

（中共黔西南州委党校 编辑部，贵州 兴义 562400）

党的建设制度是一个系统、科学、全面的体系。党的建设制度改革，是总结党的建设的经验教训得出的必然结论，是解决党的建设制度中存在的突出问题的必然要求，是解决党内存在的突出问题和应对面临的严峻考验的必然要求，是社会主义民主政治制度建设和法治中国建设的必然要求。党的建设制度改革，必须保证党的建设制度同党的理论、路线、方针、政策相一致，同我国宪法和法律相一致，维护党的建设制度体系的统一性和权威性，推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的建设；制度改革；遵循原则

十八届三中全会提出 “深化党的建设制度改革”这一重大命题和重大任务，是根据世情、国情、党情的新变化对党的建设提出的新要求，是党更好地应对当前面临的新挑战、新考验、新形势的必然要求。

一、党的建设制度是一个系统、科学、全面的体系

（一）根据名称、内容、表述形式和效力，党的建设制度分为党内法规和党内规范性文件

党内法规是指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度。党内法规包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。党内法规的内容一般用条款形式表述。

党内规范性文件，是指党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委以及党的其他组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件。党内规范性文件一般不用条款形式表述。

（二）根据不同的领域，党的建设制度分为党的思想建设制度、组织建设制度、作风建设制度、反腐倡廉建设制度、民主集中制建设制度

党的思想建设制度，包括马克思主义理论研究、创新和建设制度，理论学习、宣传和武装制度，党委 （党组）中心组学习制度，领导干部理论学习考核制度，学风建设制度，学习培训纪律规定，党员党性教育和分析制度，党员立足岗位创先争优机制，党员、干部道德建设制度等。

党的组织建设制度，指领导干部队伍、基层党组织和党员队伍等方面的制度，包括干部宏观管理制度，领导干部选拔任用制度，领导干部选拔任用有关事项报告、接受民主评议、监督检查、离任检查、责任追究制度，领导干部考核评价、任职回避、职务任期、问责制度，基层党组织工作制度，党员队伍建设制度，发展党员和党员管理制度，党员能进能出机制，党员民主评议制度，党内表彰制度，流动党员教育管理服务制度，党内激励关怀帮扶机制等。

党的作风建设制度，指党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风等方面的制度，包括党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度，领导干部基层联系点制度，调查研究制度，定期接待群众来访和下访制度，基层办公制度，维护群众权益机制，党政机关厉行节约反对浪费制度，领导干部工作和生活待遇制度，反对 “四风”制度，改进工作作风、密切联系群众的八项规定，作风建设监督检查机制，作风建设惩戒机制等。

党的反腐倡廉建设制度，包括权力运行制约和监督制度，领导干部述职述廉、提醒谈话、诫勉谈话、函询、质询、罢免、撤换制度，领导干部报告个人有关事项制度，预防腐败制度，廉政风险防控机制，查办腐败案件制度，纪律检查机关案件检查、办理制度，网络举报和受理机制，纪律处分制度和党员申诉制度，处理检举、控告的制度，纪检监察机关管理体制、工作机制等。

党的民主集中制建设制度，包括党员权利保障制度，党的代表大会制度，党内选举制度，中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度，党委议事决策制度，地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，党员领导干部民主生活会制度，党内基层民主制度，党内事务听证咨询制度，党员定期评议基层党组织领导班子制度，党务公开制度，党内情况通报制度，政治纪律规定，党委督促检查工作制度等。

二、党的建设制度改革的必要性和紧迫性

（一）党的建设制度改革是总结党的建设的经验教训得出的必然结论

1980年8月，邓小平在 《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出： “党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”［1］327邓小平认为，过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。党和国家的领导制度、干部制度方面存在的主要弊端有：官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。这些弊端的存在有思想作风方面的原因，但更重要的是制度方面的原因。为克服这些现象，既要解决思想作风问题，更要解决制度问题。邓小平指出： “如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”［1］333

1992年初，邓小平南方谈话指出， “恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”［2］372十八届三中全会提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

（二）党的建设制度改革是解决党的建设制度中存在的突出问题的必然要求

新中国成立特别是改革开放以来，我们党制定颁布了大量党内法规和规范性文件，对于规范党组织工作、活动和党员行为，增强党的创造力、凝聚力、战斗力发挥了重要作用。但随着世情、国情、党情的深刻变化，党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题日益突出，特别是有的党内法规和规范性文件滞后于实践的发展、明显不适应形势任务的需要，有的存在同党章和党的理论路线方针政策不一致、同宪法和法律不一致的情况，有的相互之间交叉重复、冲突打架。同时，与新形势新任务的要求相比，现有党内法规制度中存在的系统性、整体性不足问题也日益突出，特别是有的领域缺少必要的基础主干党内法规，有的领域虽有基础主干党内法规，却缺少配套党内法规或实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规。

制度执行力不够，制度意识不强，不重视抓落实，不善于抓落实，也是当前党的建设制度中存在的不可忽视的问题。 “一打纲领不如一个实际行动。”2010年1月12日，胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上特别强调，切实提高制度执行力、增强制度实效，切实加强制度执行情况监督检查，切实查处违反制度的行为，着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。同年3月1日，习近平在中央党校春季学期开学典礼上作的题为 “关键在于落实”的讲话中强调，抓落实是领导工作中一个极为重要的环节，是党的思想路线和群众路线的根本要求，也是衡量党员领导干部世界观正确与否和党性强不强的一个重要标志。

（三）党的建设制度改革是解决党内存在的突出问题和应对面临的严峻考验的必然要求

当前，党内存在不少亟待解决的不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题，如一些党员干部理想信念动摇、信仰不坚定、法治意识淡薄、纪律观念淡化；一些党组织贯彻民主集中制不力；一些领导班子整体作用发挥不够；一些地方和部门选人用人公信度不高；一些基层党组织战斗堡垒作用不强，有的领域党组织和党的工作覆盖面不广；一些党员意识淡化、先锋模范作用不明显，有些领导干部宗旨意识淡薄，脱离实际，不讲原则、不负责任，铺张浪费；尤其是一些党员干部中出现的精神懈怠、能力不足、贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义、奢靡之风等问题。

同时，党面临许多前所未有的复杂、严峻的挑战与考验。国外一些敌对势力对我国不断挑衅、肆意对抗，打断中国现代化的进程；各种敌对势力加紧对我国进行围堵、渗透、破坏和分裂活动，遏制中国的崛起；中国周边安全局势严峻，海上争端加剧，问题错综复杂。国内经济成分、社会组织、分配方式、人们的生活方式和就业方式日益多样化，社会利益关系更为复杂，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，新情况新问题层出不穷，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础依然薄弱，资源环境约束加剧，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，一些领域存在道德失范、诚信缺失现象，就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、食品安全、社会治安等方面关系群众切身利益的问题突出。

（四）党的建设制度改革是社会主义民主政治制度建设和法治中国建设的必然要求

党的建设制度与我国社会主义民主政治制度、中国特色社会主义法律体系、社会主义司法制度是相互衔接、相互协调、紧密联系的关系，都集中体现党和人民的意志。

没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义的物质文明和精神文明建设，都要靠发展社会主义民主来保证和支持。社会主义民主政治制度，主要指人民代表大会制度、党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。人民代表大会制度、党领导的多党合作和政治协商制度等都是按照民主集中制的原则办事，这是我们的特点和优势。不断加强社会主义民主政治制度建设，才能为党和国家长治久安提供制度保障。以什么方式、用什么途径有效地发展社会主义民主政治，我们党对此进行了长期探索。党的十三大提出，完善社会主义民主政治的若干制度；党的十六大又提出，着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党的十五大提出，依法治国，建设社会主义法治国家；党的十七大提出，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化；党的十八大提出，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究，完善中国特色社会主义法律体系，完善中国特色社会主义司法制度。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调，完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。十八届三中全会提出，建设法治中国，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

三、党的建设制度改革必须遵循的基本原则

（一）必须保证党的建设制度同党的理论、路线、方针、政策相一致

党的建设制度，集中体现了党的理论、路线、方针、政策和党的重要主张。科学理论的指导，是党的建设取得成功的重要法宝。我们党之所以能够不断发展壮大，能够带领人民创造举世瞩目的伟业，一个根本原因就在于始终坚持科学理论的指导，坚持把马克思主义基本原理同中国革命、建设、改革的具体实际相结合，不断推进马克思主义中国化，实现党的指导思想和基本理论的与时俱进。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、 “三个代表”重要思想和科学发展观是党的行动指南和基本理论，是中华民族振兴和发展的精神支柱。

党的建设必须密切联系党的政治路线，这是党的建设的宝贵经验。党的政治路线也叫基本路线，是党和国家的生命线，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的政治保证。党在社会主义初级阶段的基本路线是，领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而奋斗。

党的方针、政策是党根据基本路线的要求而制定的具体工作规则。毛泽东曾强调： “政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。”［3］1286“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”［3］1298

（二）必须保证党的建设制度同我国宪法和法律相一致

党的建设制度与我国宪法、法律是协调统一、良性互动、完全一致的关系。包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章等在内的中国特色社会主义法律体系，是在党的领导下，通过国家政权机关制定的，是党的政策和主张的规范化和定型化。党的建设制度必须与宪法和法律的规定、原则和精神相一致；同时，党的建设制度中的一些成熟的规定又要适时经过法定程序上升为国家的法律、法规。

宪法的修改机关是全国人民代表大会。法律的制定机关是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。而行政法规的制定机关是国务院；地方性法规的制定机关是省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会。自治条例和单行条例的制定机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会。规章的制定机关是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，经国务院批准的较大的市的人民政府。

党必须在宪法和法律的范围内活动。党的各级组织和全体党员，不但要严格遵守党的建设各项制度，而且还要模范遵守国家宪法、法律，影响带动广大人民群众自觉遵守宪法、法律。2013年2月23日，中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记强调，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

（三）必须维护党的建设制度体系的统一性和权威性

全党意志和行动统一，步调一致，中央有权威，是党的力量所在，是实现社会主义现代化、民族团结进步、国家长治久安的根本保证。1988年9月，邓小平明确指出： “中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是。” “党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。” “（如果没有中央的权威，就会）各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一？中央！中央就是党中央、国务院。”［2］2771989年9月，邓小平强调： “党中央的权威必须加强”， “特别是有困难的时候，没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题。有了这个权威，困难时也能做大事。不能否定权威。”［2］278

党的建设制度体系的统一性和权威性，是维护党的集中统一和中央权威的必要条件。纪律严明是党的光荣传统和独特优势。严明党的纪律，首要的就是政治纪律。党的政治纪律，最核心的就是坚决维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政策，保证中央政令畅通。

党的建设制度体系以党章为根本，以民主集中制为核心。党章在党的建设制度体系中具有最高效力，其他任何党的建设制度都不得同党章相抵触。下位党的建设制度不得同上位党的建设制度相抵触，同位党的建设制度对同一事项的规定不得相冲突。同一机关制定的党的建设制度，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。

（四）必须推进国家治理体系和治理能力现代化

十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并提出全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、党的建设制度六个方面的改革。

国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行力的集中体现。国家治理体系，核心是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，包括强化执政党领导地位、建设人民民主、建设法治国家等。国家治理能力，包括对紧急状态、自然灾害等突发事件的处理能力，在国际舞台上维护国家主权、安全、利益的能力，维护社会和谐稳定、让人民安居乐业的能力等。国家制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障和关键指标。

我国的国家制度体系是中国特色社会主义制度，中国特色社会主义制度把根本政治制度、基本政治制度同基本经济制度以及各方面体制机制等具体制度有机结合起来，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，是国家治理体系和治理能力现代化的根本制度保障。党的建设制度改革，要在实践的基础上坚持和完善现有制度，从实际出发，推动制度创新，深化制度改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的党的建设制度体系。

［1］邓小平文选：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］邓小平文选：第3卷 ［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］毛泽东选集：第4卷 ［M］.北京：人民出版社，1991.

［责任编辑：于洋］

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1671-6183（2014）02-0014-05

2014-01-08

万纪耀 （1974-），男，河南驻马店人，中共黔西南州委党校编辑部编辑，法学硕士；研究方向：中共党史、党的学说与党的建设。