小城镇建设：实践、困境与建设思路

◎ 王 剑

小城镇建设：实践、困境与建设思路

◎ 王 剑

小城镇建设是中国城镇化体系中重要的环节，对于中国城市发展与农村发展均具有重要意义。中国小城镇建设已经持续多年，取得积极的成果，但也存在很多问题。例如，小城镇在产业和人口集聚、体制机制等方面存在发展难题。本文通过对山东、浙江小城镇建设实践的对比分析，从小城镇的定位与建设内容等方面，对小城镇建设思路进行梳理，认为小城镇需要在基础设施建设、体制机制改革、经济建设等三方面共同努力，才能促进小城镇的健康发展。

城镇化 小城镇 中心镇 “扩权强镇”

一、问题的提出

城市化是社会发展、人类文明的一种必然趋势。世界各国国情不同，城市化发展的道路、模式、历程也不相同。中国城市化起步于20世纪80年代，伴随着经济的高速发展，城市化得以加速推进。中国城市化该如何发展？中共十六大认为，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[1]

小城镇，也是中国特色城镇化道路的重点发展对象之一。虽然，很多学者对于中国是重点发展大城市[2][3]，还是优先发展小城镇[4]存在一定的争论。但不可否认的是，小城镇在中国城市化道路进程中，扮演着积极的、重要的角色。当前，中国正处于城市化加速发展阶段，小城镇是中国城镇体系中重要的组成部分之一，加强小城镇的发展，对于中国城市化进程具有积极的推动作用。但是，当前小城镇的发展遇到很多难题，小城镇对人口的吸引能力远远低于城市。如何促进小城镇的发展，提高小城镇的竞争力，需要对小城镇进行深入的分析。

二、何为“小城镇”

当前，“小城镇”的概念广泛被使用，但究竟什么是“小城镇”？历史上，“镇”发源于集市，即农村定期进行货物交换的场所。后来，由于商品经济的发展，集市集市人口增多、规模扩大、功能扩展，形成“集镇”。[5]经过长期发展，集镇逐渐成为附近农村地区的经济、政治、文化中心。现在所提到的“镇”，一般是建立在集镇的基础上，由政府设立的“建制镇”。根据1984年的关于《调整建镇标准的报告》指出，非农人口在2000人以上的乡政府集聚地，以及少数民族、边远地区特别许可下，都可以建镇。

“小城镇建设”，一般指建设这些建制镇，但也有选择性，不能一哄而上，浪费资源。根据1992年的《关于开展农村小城镇建设试点工作的若干意见（试行）》指出，小城镇建设试点需要具备一些基本条件，如农业生产条件较好，人口密度较大并具有一定发展潜力；经济、社会和自然条件较好，农村第二、三产业具有一定基础；水、电、路、通讯条件较好等。实质上，这就是后来提出的“中心镇”。“中心镇”，是指在小城镇中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力、发展前景广阔并能与省、市、县城镇体系有机融合的城镇。[6]小城镇建设的重点，也都指的是这些中心镇。

三、小城镇建设的意义

一是加快城镇化的必然要求。中国的城市化是低水平的城市化，52%城市化率中包含了常年居住在城镇打工的农民工，他们并没有真正享受城镇居民的待遇，即“被城市化”。如果按城镇户籍人口计算，中国的城镇化率仅有40%左右。小城镇是城乡连接的重要节点，加强小城镇建设，把有条件的农民转为居民，是加快城镇化进程的重要路径。

二是解决“城市病”的重要措施。目前，中国大城市面临“流动人口、交通、教育、医疗卫生、住房、征地拆迁、历史文化遗留问题和生态环境问题”等“城市病”的困扰。这些问题的重点还是“人”的问题——如何使人更好的分流。以前城市依靠无限向外扩张的“摊大饼”模式来缓解城市压力；现在观念有所转变，各城市规划正变单中心结构为组团式、网络化的多中心发展，变“摊大饼”为“蒸小笼”，提倡新城规划“职住平衡、产城融合”的理念，疏散中心城市人口和产业，完善新城基础设施，积极做到让城市居民“就近就业、就近上学、就近就医、就近居住、就近生活”。[7]小城镇（中心镇）具有一定的工业基础，各方面条件相对优越，是承接区域内核心城市人口疏散、建设职住平衡的小城市（卫星城）的最佳选择。

三是促进农村发展的必然选择。中国是一个农业大国，“三农问题”始终是中国最大的社会问题。2013年的1号文件指出，要“有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务……努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”即把从事工业生产的流动人口转为市民。而社会存在一个悖论：小城镇有机会落户，但很少人愿意；大中城市没有机会落户，却蜂拥而至。这种现象主要源于小城镇与大城市之间的工作机会、收入水平、基础设施条件、社会福利待遇等方面的差距所引起的。因此，加快小城镇建设，实现小城镇的社会福利待遇与城市均等化，对于引导农民工合理流动和定居具有重要作用。

四、小城镇建设的实践

自1992年国家提出小城镇建设试点后，各地方政府大力扶持小城镇建设。尤其东部沿海发达地区，在乡镇企业发展的带动下，小城镇建设也走在全国前列。

（一）山东小城镇建设实践

山东省是最早开始扶持小城镇、中心镇的地方政府之一。早在1995年，提出“百新工程”，“确定从1995年到2000年，在全省抓好5个小城镇建设试点县和100个新型小城镇建设试点镇。”[8]1999年提出中心镇的建设目标，“到2005年，有200个中心镇镇区人口达到2万人，其中50个达到5万人；到2010年，有100个达到5万人。”[9]2001年，出台《山东省中心镇发展规划》，提出中心镇发展的具体指导意见。但这一时期，山东小城镇建设效果并不突出。[10]

2007年，山东省开始新一轮小城镇建设规划，选择100个中心镇，给予大量优惠政策和专项资金重点扶持。[11]但到2010年，小城镇建设依然没达到预期目标。全国百强镇评比中，山东没有一个入选；1999年提出的中心镇建设目标也没有实现，镇区人口超过5万人的小城镇只有14个。[12]“十二五”期间，山东把中心镇建设纳入到《山东省城镇化发展纲要（2012-2020年）》中，从全省大局布局小城镇；重新慎重选择100个镇，开展“百镇建设示范行动”；从2012年起，省政府每年安排不少于5000亩用地指标和10亿专项资金，给予示范镇；以及其他大量支持政策。[13]寄希于这些强力措施，促进小城镇的快速发展，加快山东城市化进程。

（二）浙江小城镇建设实践

浙江也是最早开展小城镇建设的地区之一。改革开放后，浙江地区家庭工厂、乡镇企业大量出现，不仅带动产业的集聚，也吸引大量的人口集聚。因此，一方面，浙江各地区政府积极吸引民间资本投资乡镇基础设施建设；另一方面，改革土地、金融、财政、管理体制等，给予乡镇更大的发展机遇，促进小城镇的发展。进入新世纪以来，随着中国城市化步伐加快，浙江大力扶持小城镇的发展。特别是2007年发布的《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工作的若干意见》和2010年发布的《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》，在多方面给予小城镇建设大力支持，促进小城镇的健康、快速发展。同时提出“把一批规模大、条件好的中心镇培育发展成为现代新型小城市。”

2010年，浙江省发布《关于开展小城市培育试点的通知》，选择了27个中心镇作为首批“小城镇培育试点”，加快中心镇向小城市的转型。同时，给予大量的优惠政策。在土地方面，“各地年度城镇建设指标优先安排试点镇”；[14]在权力方面，“对省政府公布的小城市培育试点镇赋予县级的经济社会管理权；”[15]在资金方面，“从2010年到2012年，省财政每年预算安排10亿元，专项用于对试点小城市的补助（奖励）。”[16]

在省政府的大力支持下，浙江小城镇建设取得积极的成就。入选“小城镇培育试点”的中心镇，一般建成区面积比较大，常住人口在10万以上，GDP总值也近百亿，比中西部一些县市实力都强，发展潜力和活力更大。在此情况下，浙江温州在全国提出“镇级市”的概念。“镇级市”并非行政级别的变化，而是在这些经济发达的中心镇基础上，赋予镇更多的权力，承担更多的城市建设职能，促进“小城镇”向“小城市”的发展。

（三）鲁、浙小城镇建设的经验

山东和浙江两省小城镇建设起步都比较早，对小城镇都比较重视。虽然发展各具特色，但也拥有很多共同的特点和经验值得借鉴。

一是高度重视要素保障。资金、土地、人力、制度等要素，是加快小城镇建设的基本要素，山东、浙江两地都给予足够的重视。在资金方面，调整税收比例、加大信贷力度、安排专项资金、吸引社会资本投资公共建设等。在土地方面，一是撤乡并镇，增加小城镇土地利用指标；二是加强规划，集约、高效利用土地；三是直接给予额外用地指标。在人力方面，撤乡并镇，增加区域人口；改革户籍制度，吸引外来人口落户等。在制度方面，积极出台制度规范，保障小城镇建设的有序进行。

二是高度重视产业对城镇发展的支撑作用。经济实力是被选为小城镇建设试点的最重要标准之一，山东、浙江均对小城镇的产业发展给予高度重视。一方面，发挥当地优势产业，积极做大做强，形成竞争力。另一方面，给予优惠政策，吸引外来资本投资，以及村镇二三产业向小城镇集中，形成集约发展优势。同时，积极发展配套服务业，如物流、商贸等，支撑产业发展等。

三是高度重视城乡统筹。小城镇，特别是中心镇是农村区域中心，是连接城乡的重要纽带。山东、浙江小城镇建设，充分考虑到小城镇对农村的辐射带动作用。主要经验有：加强小城镇的长远规划；改革户籍制度，实行城乡户籍登记管理一体化；改革土地制度，积极促进农村土地流转；完善社会福利待遇，提高当地农村居民的保障水平；加强城乡基础设施建设，提升城乡基础设施条件，改善农村面貌；加强城乡环境保护，改善城乡人居环境；积极吸引农产品加工业进入小城镇发展等。

五、小城镇建设的难题

山东省和浙江省小城镇建设都取得一定的成绩，但也存在一些突出的问题急待解决。山东省最主要的问题是：产业、人口集聚能力不强。笔者在浙江多个“小城镇培育试点”城镇调研中发现，浙江最主要的问题是：财权与事权不对等，权力分配、管理体制还有待进一步优化等。实质上，两地所存在的问题，正是中国小城镇建设不同发展阶段中，最需要解决、同时也是最难以解决的问题。

首先需要明确的是，小城镇建设，不等于建制镇建设。即在一段时期内，被重点建设的小城镇是具有选择性的，只是一部分建制镇。中央政府1992年提出的小城镇建设试点意见中，提到六条基础性的选择标准，包括人口、产业、基础设施、地位等。具体以何种标准选择，则由各地方政府执行。如广东省专门制定了《广东省中心镇确定标准及办法》，对选为中心镇的人口、经济实力、建成区面积等，具有严格的标准；对于每一地区选择的数量也有严格的限制。[17]而其他省份没有相应成文的规定，很容易导致重点小城镇（中心镇）选择被操作化和扩大化，导致资源的浪费。山东省和浙江省最初选择的中心镇基数都非常多，都达到两百多个。但是，山东省随后发展过程中，对于中心镇的选择数量、选择对象等不断在调整。这种选择的不标准化，导致对小城镇的投入不持续，不仅造成资源的浪费，也是引起山东省小城镇建设成效不佳的重要原因之一。

其次，被确定为重点建设的小城镇后，需要大力吸引产业和人口的集聚。产业集聚与人口集聚是相辅相成、相互促进的关系。首先，经济建设是小城镇建设的最重要任务之一，大力发展二三产业，增加该地区的就业机会，能够吸引小城镇的人口集聚；而小城镇的人口集聚，促进地区劳动力增加，对于吸引产业的集聚也具有重要作用。同时，人口的集聚，促进商品市场的发展，进而推动当地经济的发展。但问题在于，如何才能吸引产业的集聚，如何才能使小城镇的人口增加？这是小城镇政府必须面对的难题。从山东小城镇建设的实践可以看出，山东小城镇发展十多年来，一直没能很好解决产业集聚和人口集聚的问题。例如，1999年规划在2010年人口达到5万人的中心镇有100个，实际上在2010年只有14个。

第三，体制机制一直是困扰小城镇建设的主要难题。一方面，产业规模的扩大、人口数量的增加，对于小城镇的建设用地需求量将急剧上升，而中国土地管理制度非常严格。小城镇属于乡镇级别，土地开发利用指标非常少，如何满足小城镇发展过程中对土地的需求，是小城镇面临的最大难题之一。另一方面，小城镇建设，需要大量的资金投入。小城镇的建设资源来源，一部分靠自身的经济发展，另一部分依靠上级政府的财政补助。问题在于，小城镇的行政级别低，根据中国税收原则，乡镇税收收入大部分要上缴上级政府，留给自己发展的资金比例比较小。而上级政府给予的财政补助十分有限，不足以满足小城镇建设发展的资金需求。这种财权与事权的严重不对等，限制了小城镇的快速发展。另外，还有一些审批制度、户籍制度等体制机制的因素，也对小城镇的建设造成重大影响。

浙江地区的“小城镇培育试点”城镇当前就遇到这些难题。虽然，上级政府给予他们很大的支持力度。但是，考核指标也非常高。在他们现有的权力、土地、财政等可支配要素的前提下，达到考核指标非常困难。例如，他们产业发展情况比较好，一般工业总产值都在百亿以上；人口集聚程度也比较高，户籍人口超过5万，常住人口一般在10万以上。但产业扩张需要土地，人口膨胀需要住房和社会公共事业支出，这对于乡镇政府来说，需要很大的投入。但在他们的权力范围内，却很难获满足土地的需求，以及庞大建设资金的需求。

六、小城镇建设的理念

首先，明确小城镇的定位。中国特色城镇化道路是大中小城市与小城镇协调发展，关键在于如何“协调”。有学者认为，当前城市发展呈现两种趋势：“一是全球城市化和城市全球化，二是城市区域化和区域城市化。”[18]小城镇很难实现全球化，但一定是区域化的重要组成部分之一。所谓的区域化，实质是指城市群、城市圈的城市空间形态。而一个区域内，有“首位城市”到“边缘城市”的等级扩散，[19]每一级城市发挥着不同的作用，同时，彼此之间又相互联系，促进整个区域竞争力的提升。重点建设的小城镇，在区位、经济、交通、人口等等条件方面均有较大优势，是区域内大中小城市与乡村链接的重要纽带，也是区域内城市体系的重要环节。因此，小城镇建设的目标，应该着眼于区域内的城市群体系，或者城市圈体系，承接大中城市的产业人口转移，成为带动乡村发展的“边缘城市（镇）”。这要求在选取重点发展的小城镇之时，需要依靠区域城镇化体系，以及城市群、城市圈发展战略等发展要求进行选择。

同时，小城镇建设，不是简单的“造城运动”，而需要根据小城镇的资源禀赋，发展特色小城镇。当前，中国城市化过程中，城市趋同化现象特别突出，没有城市特色和文化底蕴。根据小城镇的特点，一般可以分为城郊型、工业型、旅游型、市场推动型、现代农业型、镇域特色型等几种特色城镇。[20]

其次，小城镇建设的工作重心在于人。李克强总理指出，“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”[21]小城镇的建设，核心也是要解决“人”的问题。刘易斯的二元经济结构理论认为，只要农村存在剩余劳动力，农村人口就会向非农化的城市转移。[22]目前，中国城市化率达到53%左右，还处在加速城市化阶段，还有大约2亿人口将从农村转移到城镇。但是，据学者对于“农民进城镇意愿的调查”研究发现，农民选择进城多于进镇。[23]如何提高小城镇对人口的吸引力，促进中国城镇人口的平衡布局，是小城镇建设的重要内容。

是什么因素吸引人口向城市集中？从人口迁移的最基本动机来看，收入——是农村人口涌入城市的最主要原因。托达罗的“推拉理论”认为，“人口迁移是按城市与农村预期收入而不是实际收入的差别进行的”。[24]人们进入城市，主要因为他们预期城市拥有更多的工作机会，能够获得比农业更多的收入。同时，当前影响中国社会人口流动的因素还有教育、医疗、环境等。另外，随着人们对生活品质的需求不断提高，环境质量也成为人口迁移的重要因素之一。

因此，小城镇建设首先得考虑创造更多的工作机会，才有可能吸引人口的集聚。要创造更多的工作机会，需要大力发展非农产业。一方面，小城镇可以利用区位优势，承接城市产业转移；另一方面，积极吸引投资。同时，培育商品市场，发展第三产业等。发展二三产业，关键在于加强基础设施建设，如道路、供水排水、电力、废弃物处理设施等等，这就涉及到土地、资金等问题。而小城镇政府最紧缺的就是这些要素，需要上级政府加强体制改革，积极落实“扩权强镇”政策，给予小城镇更多的支持。

在现代社会中，产业发展并不一定能引起人口大规模的集聚。因为，收入并不是吸引人口进城的唯一因素。其他如教育、医疗、环境等因素，对于当前人口流动拥有极大影响。特别是孩子教育问题，为“不让孩子输在起跑线上”，中国家长都倾向于把孩子送到拥有优秀教育资源的城市中去。同时，小城镇医疗水平也十分有限，不能满足人们看病的需求；环境恶化也对人口集聚具有一定影响，一些高水平人才希望能在环境比较好的地区工作。另外，消费也是人们进城的重要原因。城市拥有更多的娱乐、休闲、购物、运动等环境，例如电影院、大型购物广场、咖啡厅、体育馆等，这些在小城镇一般没有或者很少俱全。因此，小城镇建设，需要在这些基础设施、公共事业等方面加强投入与建设。

另外，提高城镇化质量，关键在于使农民工能享受“同城同待遇”。[25]当前，虽然中国城镇化率达到53%，但如果去除长期在城镇务工的农民工以外，只有40%左右，呈现出严重的“虚假城市化”现象[26]。小城镇建设过程中，应该更加注重城镇化的质量，切实保障长期居住在小城镇的居民能享受平等的待遇。对此，小城镇应该作为积极探索破解城乡二元体制结构的示范，放宽落户条件，剥离户籍与待遇的关系，促进中国城镇化的健康发展。

七、结论

十八届三中全会提出，要“走中国特色新型城镇化道路”。[27]“新”在哪里？笔者认为，主要新在城镇化的质量上。小城镇的建设，不再是以“摊大饼”式的城市扩张，也不是简单的“建高楼”。而要根据区域城市体系合理规划，依据自身资源禀赋，建设社会主义特色小城市。小城镇建设的重点，是加强具有城市功能的基础设施建设；核心是积极进行体制机制改革，提高小城镇居民的生活水平和社会福利待遇；关键在于发展经济。使小城镇的建设，真正做到与大中小城市的协调发展。

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[11]参考《中共山东省委山东省人民政府关于统筹城乡发展加快小城镇建设的意见》,山东省委办公厅,2007,12,19.

[12]王媛媛.全国百强镇山东无一进入 小城镇发展如何破题[N].新华网-山东频道,2012,6,6.

[13]参考《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》,山东省人民政府,鲁政发〔2012〕22号,2012,6,14.

[14]参考《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》,浙江省政府办公厅，2010,12,21.

[15]参考《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知》，浙江省人民政府办公厅，2014,6,12.

[16]参考《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》，浙江省财政厅，2010,12,29.

[17]参考《广东省中心镇确定标准及办法》,广东省建设厅,粤建规字[2001]5号,2001,1,11.

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[24](美)迈克尔·P·拖达罗著，印金强等译.经济发展与第三世界[M].北京：中国经济出版社,1992年3月出版.

[25]王国平.城市论（下册）[M].北京：人民出版社,2009.

[26]李学.转轨时期虚假城市化现象治理研究[M].北京：中国社会科学出版社,2009,1.

[27]参考《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过.

The Construction of Small Towns： Practice, Difficulties and Ways

Wang Jian

The construction of small towns is an important section in the process of China’s urbanization, and it also has great significance for the development of rural area.It has gained a lot achievement from several years’ development as well as many problems such as the underdevelopment industry.This article mainly analyzes the development process of small town of Shandong and Zhejiang provinces.It comes to the conclusion that the small towns can develop healthily only through the reform in infrastructure, the institution and the economic systems.

urbanization; small town; central town; town reinforcement through power decentralization

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.011

王剑，杭州国际城市学研究中心（杭州研究院）、杭州师范大学城市学研究所、杭州师范大学经济管理学院研究生，研究方向：城市公共政策。

（责任编辑：卢小文）