招投标过程对政府购买社会组织服务效果的影响——以广州市为例

◎ 王达梅

招投标过程对政府购买社会组织服务效果的影响
——以广州市为例

◎ 王达梅

招投标是政府购买社会组织服务的重要环节，对社会组织提供服务的效果具有一定程度影响。招标过程透明度对社会组织提供服务效果的影响较为显著，招标标准与招标价格则具有一定程度的影响。提高政府购买社会组织服务效果，需要进一步增强招投标过程透明度，细化与合理化招标标准，以及确定合理的招标价格。

政府购买服务 社会组织 招投标 效果

一、问题提出

社会组织的重要功能是向社会提供公共服务，政府购买社会组织服务是社会组织参与公共服务供给的重要方式，这种方式对于缓解公共服务供给不足，提高公共服务供给效率和质量具有重要意义。随着政府职能转变和机构改革的推进，以及经济快速发展背景下对公共服务需求的激增，而政府却难以高效地提供公共服务来满足公众需求，政府不得不寻求新的公共服务供给方式。近年来，政府购买社会组织服务作为一种新型公共服务供给方式逐步得到认可和重视，一些省市陆续进行改革尝试。

广州市是改革开放的先行地，市场经济发达，开放程度高，流动人口多，公共服务供给压力大。如何提供数量多、质量高的公共服务满足公众需求，一直是广州市面临的重要问题。改革开放过程中广州市有着“第一个吃螃蟹的人”勇气，在政府购买社会组织服务方面同样如此，广州市于2004年在全国率先创造性地推出“政府购买服务”的做法，此后政府购买社会组织服务在广州市稳定推进。2009年后进入快速发展阶段。2007年广州市海珠区政府出资200万元向启创社会工作发展协会购买3条街道和两所中学有关青少年事务的服务项目；荔湾区投入100万元向广州市大同社会服务中心、荔湾区逢源人家服务中心等多家民办社工机构购买老年人、青少年、残疾人、困难群体等服务，合计为300万元。而2009年达到2000万元，2011年增加到8000万元，2012年进一步增加到6.6亿元，2013年还没有正式统计，不过仅广州市本级就投入3.61亿元（见表1）。随着购买资金“大跃进式”增长，政府与公众对于社会组织提供服务的效果越来越关注。从实践看，社会组织提供公共服务在很多方面强于政府，但也逐渐暴露出一些缺陷。有些社会组织提供服务的效果较好，有些则比较差；有些类型的服务由社会组织提供效果较好，而另一些类型的服务由社会组织提供效果则较差。那么政府购买社会组织服务效果受到哪些因素的影响，这是一个值得研究的问题。

在学术研究方面，学界对政府购买社会组织服务的研究主要集中在如下几方面：一是我国政府购买社会组织服务的现实背景和理论支撑；如齐海丽（2012）；二是政府购买社会组织服务模式，如王名，乐园（2008）、韩俊魁（2009）；三是政府购买社会组织服务出现的问题与对策，如毕天云（2009）、苏明，贾西津（2010）、王达梅（2010）、罗观翠，王军芳（2008）、王浦劬（2010）等；四是西方国家的经验与教训，如张汝立，陈书洁（2010）。已有研究对政府购买社会组织服务的实践推动起到积极作用，但却忽视政府购买社会组织服务效果的影响因素研究。没有深入探讨影响因素，就不能把握政府购买社会组织服务的因果关系和发展规律，使得所提政策建议和模式缺乏针对性和合理性。许小玲（2012）对政府购买社会组织服务的影响因素进行分析，认为“政治体制改革推进的缓慢以及政府职能转换与角色转变不到位”，以及“政府和社会的错觉，即认为社会组织运转所需资源大多是靠自己筹集这一思想妨碍了制度化购买服务的财政支出”。[1]但许小玲研究的是政府购买社会组织服务改革的影响因素，而不是政府购买社会组织服务效果的影响因素。王达梅（2013）考察政府因素（包括对政府与社会组织关系的认识、公共服务压力、领导人支持、政策支持、既得利益的抵制）、社会组织因素（包括社会组织的规模、社会组织的专业能力、社会组织的管理水平）、社会因素（包括社会认同度、志愿者数量、服务对象态度）对政府购买社会组织服务改革及其效果的影响。[2]王达梅的研究具有系统性，但对于招投标过程对政府购买社会组织服务效果的影响没有进行研究。招投标过程是政府购买社会组织服务的重要环节之一，国务院办公厅于2013年颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确规定，要“采用公开招标、邀请招标”方式确定承接主体；广东省、广州市以及其他开展政府购买社会组织的省市在政府购买社会组织服务相关文件中，都明确应通过公开招标方式确定承接主体。在实践中，多数地方开始采用招投标方式确定承接服务的社会组织，但具体做法各有不同，招投标的规范性和透明度各有差异。那么，招投标的实施现状如何？招投标过程对社会组织提供服务的效果有没有影响？有多大的影响？本文以广州市为例，分析投标过程对社会组织提供服务效果的影响。

表1 2007年以来广州市政府购买社会组织服务财政支出情况

二、招投标过程对政府购买社会组织服务效果的影响：基于广州市的实证检验

本文采用问卷调查的方法探讨招投标过程对广州市政府购买社会组织服务效果的影响。向承接广州市政府购买服务订单的22家社会组织发放问卷，每家社会组织抽取至少6名一线工作人员填写问卷，收回问卷135份，其中有效问卷共132份问卷。问卷内容主要包括两大块：一块是政府购买社会组织服务招投标的情况，包括“招标标准”、“招标价格”、“招标过程透明度”；另一块是社会组织提供服务的效果，包括“接受服务人数”、“政府对社会组织的评价”、“服务对象满意度”、“解决问题程度”。采用统计软件SPSS，分析广州市政府购买社会组织服务招投标的基本情况，对“招投标过程”与“社会组织提供服务的效果”进行相关性分析，检验招投标过程对社会组织提供服务效果是否产生影响。

（一）广州市政府购买社会组织服务招投标的基本情况

从“招标标准”、“招标价格”、“招标过程透明度”三个维度考察广州市政府购买社会组织服务招投标的情况。在招标标准是否合理方面，调查显示，4.6%的被调查者认为“很合理”，57.3%被调查者认为“基本合理”（见表1），两者加起来为61.8%，只有16.8%被调查者认为“不合理”，表明大多数被调查者认可招标标准。然而，有21.4%被调查者表示“不清楚”，这种情况值得注意，它可能与招投标过程透明度有关，透明度低，那么“不清楚”的人就越多。在招标价格方面，调查结果与“招标标准”大体一致。3.1%的被调查者认为“很合理”，55.7%被调查者认为“基本合理”（见表2），两者加起来为58.8%，只有19.8%被调查者认为“不合理”，表明大多数被调查者认可招标价格。然而，同样有21.4%被调查者对招标价格“不清楚”，表明招投标过程的透明度存在着一定问题。

“招标过程透明度”是衡量招投标过程是否规范与完善的核心指标，透明度高有利于避免黑箱操作，各社会组织之间展开充分竞争，政府能够选择实力较强的社会组织。然而，广州市政府购买社会组织服务招投标过程透明度不是很理想。调查显示，认为“非常公开透明”仅占3.8%，“基本公开透明”占47.3%，两者加起来为51.1%，刚到一半。认为“不公开透明”为22.1%，“不清楚”为26.7%，“不清楚”实际上也反映招投标过程不透明，因为投标过程不透明不公开，所以才使得被调查者不清楚。两项加起来达到48.8%，表明有将近一半的被调查者认为透明度不尽人意。总体而言，广州市政府购买社会组织服务招投标在“招标标准”、“招标价格”方面较为理想，而在“招标过程透明度”方面则存在着较多问题，亟待加以改进。

表1 招标标准是否合理

表2 招标价格是否合理

表3 招投标过程的透明度情况

（二）招投标过程对广州市政府购买社会组织服务效果的影响

运用SPSS统计软件，对“招标标准”、“招标价格”、“招标过程透明度”与 “接受服务人数”、“政府对社会组织的评价”、“服务对象满意度”、“解决问题程度”分别进行相关性分析（见表4）。结果显示，招标标准对解决服务对象所面临的问题具有一定程度的影响，相关系数为0.197。招标标准与“接受服务人数”、“政府对社会组织的评价”、“服务对象满意度”都没有通过显著性检验，说明没有影响。招标价格对解决服务对象所面临的问题具有一定程度的影响，相关系数为0.203。招标价格与“接受服务人数”、“政府对社会组织的评价”、“服务对象满意度”没有通过显著性检验，表明没有存在影响。招标透明度对广州市政府购买社会组织服务效果的影响较为明显，不仅对接受服务人数有影响，相关系数为0.177，也对解决服务对象所面临的问题具有一定程度的影响，相关系数为0.174。

表4 招标标准、招标价格、招标透明度与社会组织提供服务效果的相关性

统计分析结果表明，招投标过程对广州市政府购买社会组织服务效果具有一定程度的影响。那么，这些影响是如何产生的呢？首先，招标过程透明度越高，那么就会有更多的社会组织参与到招投标中，竞标过程就越激烈，越有利于政府从中选择规模较大、实力较强的社会组织。所选中的社会组织规模大，实力强，那么就能够为更多的公众提供服务，同时也能够更好地解决服务对象所面临的问题。如果招投标过程透明度低，容易滋生各种失范行为，如黑箱操作、招标走过场、“内定”社会组织等。一名社会组织负责人反映，“一位政府公务员说有路子可以拿到项目，他可以给我们当中介。不过，钱只是从我们账里过，他最后拿低价去找人来承包服务。”[3]缺乏透明度，就会限制政府对社会组织的选择，难以选择到规模较大、实力较强和资质优秀的社会组织作为承接主体，那么社会组织提供服务的效果自然会受到影响。

其次，在招标标准对广州市政府购买社会组织服务效果的影响方面，尽管当前招标标准具有较高的合理性，但仍有不完善之处。譬如，在某个政府部门的招标中，将是否取得“人力资源培训讲师资格“作为加分的一个标准，显然，这个标准不具有合理性。此外，招标标准还略显粗糙，目前在政府部门的招标中，规定了服务内容、服务对象、资金预算、每年最低服务工时量、服务期限、社会组织资格等招标标准。但这些只是参与招标的最基本标准，而更为详尽的招标标准则没有公布。由此导致两个问题，一是滋生寻租机会，“官善勾结”，难以选择到实力强和资质优秀的社会组织作为承接主体；二是由于缺乏详细的招标标准，社会组织在承接服务后，容易出现“偷工减料”现象，使得社会组织提供服务效果受到一定程度的影响。

最后，在招标价格对广州市政府购买社会组织服务效果的影响方面，目前招标价格的合理性较高，政府财政支持力度较大。2010年颁布的《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》规定，“确定服务提供机构，不能仅以‘价低者得’为原则，既要考虑项目费用，更要注重服务提供能力、服务质素及服务质量”；同时规定“购买方应会同有关部门或委托中介机构，认真做好服务项目成本的核算工作，合理测算服务项目的购买费用”。合理的招标价格是政府购买社会组织服务效果的基本保障。但招标价格也存在着一定问题，主要问题是缺乏弹性。例如，在广州市2011年颁布的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》中，规定各个家庭综合服务中心项目招标价格都是一致的，即每个项目每年200万元，而且对项目资金的使用有明确的指导意见，对工作人员的薪酬发放方面按照学历、是否拥有国家认可的社工资格证书等分成不同的等级。然而在实际中，每个街道的状况不一样，如街道的人口、面积等各有差异，服务需求服务不同，服务所需的资金也应不同。因此，各个家庭综合服务中心固定的200万招标价格就显得缺乏弹性，未能够满足各街道的实际需求，使得社会组织未能有效解决服务对象所面临的问题，服务效果多多少少打些折扣。

三、完善政府购买社会组织服务招投标过程的建议

针对招投标过程出现的问题及其对社会组织提供服务效果所产生的负面影响，广州市政府十分重视，连续颁发相关的文件来规范和指导招标工作，包括《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》（2010年）、《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》（2010年）、《广州市扶持发展社会工作类社会组织实施办法（试行）》（2010年）等，对规范投标过程起到积极作用。然而，由于政府购买社会组织服务是公共服务供给方式的重大革新，即由“政府提供公共服务”转为由“社会组织提供公共服务”，这项改革开展时间较短，经验匮乏，在招投标实践过程中仍然不断出现各种问题。解决这些问题，需进一步增强招投标过程的透明度，细化与合理化招标标准，确定合理的招标价格。

（一）进一步增强招投标过程的透明度，实现招投标开放性和公平性

政府购买社会组织服务的招投标过程包括诸多环节：招投标前期准备工作、招标公示、开标、评标、定标等，招投标过程确定承接公共服务的社会组织，是政府购买社会组织服务效果的重要保障。目前广州市政府特意为政府购买社会组织服务项目开设“广州社区服务网”（http://www.96909.gd.cn/）和“广州社工服务网”（http://www.gzcs.gd.cn/），对招标、中标的情况进行公示，但网站上公开的招投标信息较少，主要起到公示的作用，而不是招投标各种具体信息公开的作用。因此，还需要进一步增强招投标过程的透明度，实现招投标开放性和公平性。一方面，招投标的相关信息公布应具体化和细化。在招投标信息内容上不能只是招标公示和中标结果公示，还要公开招投标资金预算、服务需求与内容、服务技术标准，更要对招标评分标准这个决定着中标结果的核心信息内容进行公开。具体信息内容公布于众，不仅有助于社会组织参与竞标，而且有利于社会公众的关注与参与，对招投标过程中起到外部监督作用，防止徇私舞弊、行贿受贿、内定等现象，保障招投标过程的公平性。另一方面，构建招投标信息公开的多元途径。不仅可以通过传统途径，如报纸刊登、电视新闻、张贴海报等公开招投标信息，在互联网信息交流方式快速发展的背景下，还需要不断开拓新型网络信息公开途径，例如，建立专门网站，开通招投标微博和微信公共平台，通过这些网络途径，社会组织和公众能够及时掌握招投标信息，对招投标过程中起到积极参与和监督作用。

（二）具体化与合理化政府购买社会组织服务的招标标准

政府购买社会组织服务招标标准的具体化主要是，不仅要明确规定招标标准包括多少项，更要对每项标准进行具体化，包括服务内容、服务对象人数、资金预算数目、服务工时量、服务期限、社会组织资格、评分标准等，这些招标标准根据实际情况分成若干级指标体系进行具体化。同时，政府应根据每个项目的实际情况，具体问题具体分析，确定针对性的招标标准，不宜简单套用通用的招标标准。在招标标准确定过程中，要发挥多种主体的知识与智慧，包括政府部门相关人员、街道办事处工作人员、社会组织人员、专家学者、普通公众等，创设渠道让他们参与招标标准制定中，发挥各自优势，制定出具有较高合理性的招标标准，避免出现某些项目的招标标准为特定社会组织“量身定做”，避免招投标过程中的权力寻租，保障招投标过程的公平公正性。

（三）确定合理程度较高的招标价格

与市场中的产品和服务相比较，公共服务的成本构成非常复杂，影响因素较多，且难以量化，确定政府购买社会组织服务价格是一个难题。确定合理程度较高的招标价格应充分考虑两方面因素：一方面是在综合权衡服务人数、服务需求量、物价水平、居民收入、生活水平、财政能力等多种要素的基础上定价，定价要具有一定弹性，即便是同一类服务项目，在不同地区进行招标时，价格应有所差别，因为不同地区的服务人数、服务需求量等是不同的。另一方面，鉴于我国多数社会组织发展时间较短，实力较弱，亟需得到政府财政资金支持，因此，在制定招标价格时，不仅仅仅着眼于提供服务所需要的各项支出，还应适当考虑社会组织成长和发展的需要。在确定基本价格的基础上，将招标价格上浮5-10%的比例，这些资金用于社会组织招聘高素质人员，强化工作人员的培训，更新必要的设备设施，扩大场地规模等，以促进社会组织发展壮大。

参考文献：

[1]许小玲.政府购买服务：现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究[J].思想战线,2012(2)：75-78.

[2]王达梅.政府购买社会组织服务的影响因素与机制创新——一个三维分析框架[J].兰州大学学报（社会科学版）, 2012(6)：103-108.

[3]刘茜.政府购买社会服务，如何走上规范化轨道？[N].南方日报,2012,6,15.

The Influence of Bidding Process on the Government Procurement of Services from Social Organizations： Taking Guangzhou as an Example

Wang Damei

The bidding process is an important part for government to procure services from social organizations, which within a certain degree, influences the service effect of social organizations.The transparency of the bidding process has a more obvious influence on the service effect, while the bidding criteria and price also have respective impacts to some extent.To improve the effect of government procurement of services from social organizations, it is necessary to further enhance the transparency of the bidding process, refine and rationalize the bidding criteria, and determine reasonable bidding price.

government procurement of services; social organizations; bidding; effect

D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.022

王达梅，广东外语外贸大学政治与公共管理学院副教授，博士，从事公共政策与公共服务管理研究。

（责任编辑：卢小文）

国家社会科学基金项目“政府购买社会组织服务的机制与模式研究”（批准号：13BGL146）的阶段成果。