上海自贸区对周边城市的影响及对策

王海梅

（无锡市行政学院经济学教研室，江苏 无锡 214086）

上海自贸区对周边城市的影响及对策

王海梅

（无锡市行政学院经济学教研室，江苏 无锡 214086）

在全球贸易保护主义加剧、国内改革进入深水期及国内金融体系机制不灵活的背景下，上海自由贸易试验区总体方案获批。上海自贸区的设立将促进贸易更加便利，投资更为自由，金融更加国际化，行政审批更为简化。上海自贸区的建立将对全国尤其是上海周边城市产生深远的影响，周边城市试图密切关注跟踪最新政策细则，积极主动向自贸区靠拢，同时对本地企业做好分类指导和衔接工作。

上海自贸区；贸易便利；金融改革；制度创新

2013年7月3日，国务院审议并通过了上海自贸区总体方案，8月17日，国务院批准设立上海自贸区；8月30日，全国人大常委会决定授权国务院在试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批；9月29日自贸区正式挂牌，自贸区全称为“中国（上海）自由贸易试验区”，英文名为“CHINA（SHANGHAI）PILOTFREETRADE ZONE”。上海自贸区总体细则有98项政策试点。

上海自贸区的设立可谓意义深远，这个战略的制定是基于对国际和国内背景深刻把握的基础上做出的。

一、上海自贸区设立的时代背景及历史使命

（一）上海自贸区设立的时代背景

1.全球贸易竞争加剧

2008年金融爆发后，美国推出了跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易和投资伙伴协定（TTIP）等机制，并试图推动这些规则取代WTO，成为全球贸易的新规则［1］。而这些规则总体上比较符合发达国家利益，对包括中国在内的新兴发展中国家并不利。如果这一推动取得实质性进展，将会大大提升中国参与全球化的成本，对中国经济带来强大的挤压效应。成立上海自贸区，可以主动对接国际贸易投资新规则，从而推动我国开放型经济的转型升级。推进自贸区的建设，是中国主动顺应全球化经济治理新格局的重大举措，体现中国的战略智慧。

2.中国自身改革需求

历史是螺旋式上升，今天的中国仍然需要开放，而且是更高层次的开放。正如李克强总理所言：“中国不能害怕开放，要一步步向前。中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础实验这件事，要用开放促进改革。”上海自贸区的很多减少和消除过度管制的具体措施体现着简政放权的精神主旨，能够消除政府部门惰性，激发经济活力，最大限度释放改革红利。

3.国内金融系统运作较为僵化

相对商品市场的开放与自由，我国金融市场相对封闭。由于缺乏良好的投资机会，储户们把钱都投到房地产上，造成房价不断上涨。此外，国有银行的效率越来越低，资金使用效率低下。很多中小企业很难从银行贷款，只能求助于不规范的金融机构，影子银行增长飞快，但政府却不能很好的管控。2014年起，外国金融机构和保险公司可以在上海自贸区设立子公司，可以向国内投资者推荐至今受到限制的理财产品。刺激目前国内僵化的金融系统。

自贸区有利于人民币国际化。2009年开始，人民币可以跨境使用，三年多来，香港的人民币将近1万亿，台湾的人民币也有4 000亿。但在目前的政策下，这些人民币需要通过QFII或者贸易途径才能获取人民币资产，否则难以回流。人民币的回流渠道的构建需要巨大的、有深度和广度的金融市场来容纳和吞吐，而上海则符合这一条件。各种形式众多、满足各种需求的金融工具可以有效吸纳国际贸易的往来资金，资金流入的渠道增加，流入方式多样，这些资金可以慢慢在上海自贸区沉淀，不断扩充海外人民币流入国内的道路。再下一步，在风险可控的前提下，人民币资本账户可以慢慢放开，海外人民币可以进行国内投资，人民币的流动能力更加强大，推动人民币在全球范围的有序流动，人民币越来越国际化，人民币的国际地位也会慢慢提高。

（二）上海自由贸易试验区的功能职责

国务院总理李克强在英国《金融时报》的署名文章指出：上海自贸区要探索我国对外开放的新路径和新模式，实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，服务全中国的发展。这为上海自由贸易试验区明确了功能职责和历史使命。

1.贸易更加便利

我国的海关特殊监管区虽然在数量上已有约110个，但实行的仍是“境内关内”政策，即“先申报、后入区”的海关监管模式［2］。上海自贸区对企业已实行“先入区，再申报”的政策。在自由贸易区实现“境内关外”。货物可以不要经过专门的海关监管车运输，可以由企业或物流公司自行运输，原来的滞港费和滞关费将不复存在。这样可以简化国际贸易手续，降低国际贸易成本，提升物流效率，极大地提升产品进出境便利程度和物流效率，最大限度地提升国际贸易的便利程度和开放程度。可以说，促使贸易更加便利是上海自贸区建立的基本功能和定位。自贸区成立后一个月，每车货物运输成本下降了200元，海关监管模式的改变就为自贸试验区内的企业物流成本就降低了10%以上。我们可以预计，除了本地交易、一些新型的贸易方式比如转口贸易、离岸贸易、期货交易乃至保税期货交易都会在上海自贸区得到长足发展。

2.投资更加自由

准入前国民待遇。外资企业在开办设立、取得执照和扩大规模等情况下，享受不低于本国投资者待遇。2013年8月30日，第十二届全国人大常委会决定，在上海自贸区内，外资企业开办设立时，由原来行政审批制度改为备案管理，并取消外资持股比例或经营范围等诸多限制。这样会大大简化外商投资程序，从而促进外商投资。

负面清单。凡是针对外资的所有要求，或投资领域要求，或管理措施，或业绩要求、或高管要求，都以清单方式列明。法无禁止皆可为，只要未列入名单的就是允许的。目前在国民经济的1 069个小类中，上海自贸区中投资负面清单占17%，83%是开放的。随着新技术发展，新兴产业和投资领域会越来越多，而这些只要不在负面清单中，外资都可以经营，所以负面清单释放出大量的投资领域空间，有利于促进跨界产业模式，有利于这些领域的开放。

同时，相比非申请不得准入的行政审批模式，负面清单管理不仅将极大地降低政府行政成本和权力可自由裁量空间，从制度上压缩腐败的滋生土壤，而且将使政府监管集中在事中监管和事后处罚，政府致力于向市场和社会提供公共服务，减少其活动产生的负外部性，进而使企业成为具有完全行为能力、有价值最终判断资质的主体。

3.金融业改革先行先试

相对于其他领域，我国金融业的改革一直比较落后，市场化程度比较低。在上海自贸区所承担的历史使命中，金融业改革的先试先行无疑处于非常重要的地位。金融业内人士普遍认为，自贸区的设立核心在于金融改革而非贸易。实际上，上海自贸区涉及到整个经济体系运行，从某种程度上说，贸易只是一个表象。经济运行机制包括我们关心的金融体制改革才是这个试验区的本质。目前我国金融业改革面临的难点比较多，争议也比较大。包括利率的市场化问题、人民币资本项目可兑换问题、外汇管理制度的创新问题等对我国的金融业甚至是整个经济运行和经济体制的意义都非常重大，但如何改，怎么改都存在着争议，而上海自贸区在这些方面都会有所涉及和试点，非常令人期待。

当然，金融改革创新有一定的风险，到底往什么样的方向去改，金融如何业如何开放，这些都非常考验智慧和谋略。上海自贸区的金融改革必须坚持一个前提，即风险可控。在设计金融改革制度和路线时，一定同时也要设计好风险预警和控制方式，任何改革都可能有风险，风险不可怕，关键是可控。必须非常警惕系统性和区域性风险，国家对此也非常谨慎。在国家设计金融改革细则时，目标也是非常明确的，一是提高人民币国际地位，二是要为实体经济服务。

4.推动制度创新

上海自贸区建设，不是以往的政策优惠，而是深刻的制度创新。推动制度创新尤其是政府经贸和投资管理模式创新制度的创新与推广是上海自贸区最根本、最长远的历史使命。上海自贸区包括行政审批制度改革在内的各项制度创新，要能为下一步全国范围内的改革探索可复制和推广的经验。

自贸试验区建设不是“栽盆景”，而是“种苗圃”，不是挖掘“政策洼地”，而是在于制度创新。制度创新包括4个方面：一是投资管理制度，二是贸易监管制度，三是金融制度，四是综合监管制度。核心在于政府职能转变，营造国际化、法治化的营商环境。例如，自贸试验区已按照注册资本认缴制、“先照后证”登记制、企业年报公示制等新的商事登记制度运行2个多月，在“工商一口受理”等配套措施的支撑下，新的登记制度运行顺畅，受到企业的广泛好评。今后还将在负面清单管理模式、政府事中事后监管等方面，探索新思路和新途径，形成可复制、可推广的经验。

二、设立上海自由贸易试验区对周边城市的影响分析

（一）溢出效应

1.带来制度创新的示范效应

国务院总理李克强指出：中国将继续走改革开放之路。上海自贸区是就中国政府积极探索扩大开放的一个全新并且是重要的办法。可见上海自贸区不是某一个或几个城市的“政策红利”，而是更大区域甚至是全国新一轮改革开放的先行者。国家战略中所要求的上海自贸区建设要形成“可复制、可推广的经验”，是指上海自贸区要通过金融、税收、贸易、投资、监管等一系列制度变革以及政府职能的重大转变，为全国性的改革破局带来巨大的示范效应。因此，上海自贸区建设中形成的全方位、多类型的制度创新成果，可供周边城市充分借鉴和吸收，以更好地推动经济转型和升级。溢出效应主要体现在改革政策的溢出上。

2.进一步推动外向型经济升级

上海周边城市的外向型经济经过前一阶段高速发展阶段后，亟需新的动力推动。上海自由贸易试验区相当于将国际市场直接搬到了上海市，周边企业进入国际市场的信息搜寻成本大幅度降低，进入国际市场的距离大大缩短。获得国际人才、国际资本、国际企业的渠道更加畅通和便捷，推动外向型经济向更高层次发展。上海为周边城市提供的国际贸易服务更加便利，国际贸易交易环节减少，交易成本降低，能更好地促进本地区的进出口贸易［3］。

以无锡为例，无锡拥有众多品牌进出口企业和省级以上出口基地，进出口规模位列全国前十，物联网、云计算、服务外包、工业设计、文化创意、高端装备等战略性新兴产业具有国内领先优势，上海自贸区拥有管理、贸易、税收等优惠政策优势。上海和无锡之间的交通便利，交通方式多样，上海与无锡的物流成本很低。这些区位优势使得无锡可以借助上海优先开放的东风，更加近距离接触海外市场，有利于无锡引进国外先进技术和先进人才，也有利于无锡企业拓展海外市场，扩大对外贸易和投资。尤为重要的是，将有利于无锡深入研究，探索设立文化产业保税区，在国内自贸区扩容时抢抓开展空港型自由贸易园区试点的机遇。

3.国际国内产业转移与承接

上海自贸区的建设必将加剧上海区域范围内的要素稀缺度，进一步推动上海的土地、劳动力、交通等有形要素成本大幅度上升，这对一些要素依赖型企业造成打击，预计将会有新一波产业从上海向外围城市梯度转移过程。企业一般都将人力资源成本和土地成本做为比较重要的成本考量指标。以无锡为例，虽然无锡与上海只有100多公里，同属一个经济圈，但人力资源成本和土地成本差距还是很大。2012年，上海最低工资标准是每月1 450元，职工平均工资为每月4 692元，这些数字都比无锡同期高出10%和7%，无锡的最低工资标准是每月1 320元，职工平均工资为每月4 293元。2012年，上海出让土地的均价为每平方米10 915元，而无锡的同期价格为每平方米3 991元，上海的土地出让均价比无锡高出175%。上海的商务成本比周边城市高出很多，在成本的考虑因素下，上海制造业将向周边城市转移，周边城市因积极做好产业转移与承接准备和相关工作。

（二）虹吸效应

1.总部经济面临“虹吸”挑战

国家设立上海自贸区重要目的在于倒逼经济改革，挖掘改革红利，加强与国际接轨，提高国际化水平。设立在上海自贸区的企业将能更多地享受到一些便利和优惠政策，上海自贸区的企业的国际贸易更加便利，与国际制度更多接轨，与国际市场更为靠近，企业资金的国际往来更为通畅和快捷［4，5］。这些便利和优惠政策会吸引更多企业将企业总部放在上海自贸区，周边城市的企业尤其是有海外业务的企业更愿意将总部放在上海自贸区。2013年11月3日国务院副总理张高丽考察自贸区时，当时自贸试验区挂牌仅19个工作日，就已经接待咨询和办理业务近4万人次，新增企业281家，23家各类金融机构进驻，其中4家外资金融机构。上海自贸区的行政服务中心每天热闹非凡，企业注册的数量非常多。也就是说，在短期，上海自贸区的成立对周边城市的会产生较大的“虹吸”效应，会对周边城市的外资进入和外贸工作产生较大的压力。

2.高端服务业面临竞争挑战

当前上海正着力构建以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的产业体系，不断提高产业核心竞争力，既要打造“上海智造”，也要打造“上海服务”。希望通过自贸试验区改革试验，推进服务业扩大开放，发展总部经济和新型贸易业态，推动贸易转型升级。最近，中国人民银行、银监会、证监会、保监会都出台了支政策。

上海自贸区的政策优势将使上海对周边城市的高端要素和柔性要素（包括高端企业、高端人才、创新要素等）吸引力大幅度增加。上海自贸区内将实施人民币自由兑换、可以减按15%的税率征收企业所得税、对区内加工制造的产品免缴增值税、对境外投资收益采用分期缴纳所得税等等优惠政策。这些优惠政策无疑会进一步吸引高端人才、高端企业以及企业中的高端部门向上海流动，对周边相关产业尤其是生产性服务业（包括各种外贸、信息、金融等产业）造成进一步冲击，对产业结构调整、提升整体经济竞争力产生一定负面效应。

3.海关特殊监管区面临挤压挑战

上海自贸区作为国内第一个自贸区，在海关监管方面有较多的制度创新。比周边城市中的保税区、保税物流园区、综合保税区的功能更为综合，国外货物进入上海自贸区，虽然已进入我国境外，但享受的是关外的待遇。在上海自贸区内通关会比周边城市更加便利、快捷，所以必将吸引更多周边城市的进出口货物来上海通关，必将对周边城市的海关特殊监管区面临挤压。以无锡为例，目前有很多进出口在上海通关，上海自贸区建立后，可以预计，本地进出口货物通关率将进一步下降，压缩无锡综合保税区的发展空间。

三、周边城市对接上海自由贸易试验区的对策建议

（一）密切关注跟踪相关政策细则

《上海自由贸易试验区总体方案》的内容是比较原则性的，海关、税务、金融、管理、土地等政策细则还没有出台，国务院各部门表示，相关政策细则将会慢慢出台。周边城市的相关部门应当密切关注，即时跟踪，掌握最新动态和第一手资料。了解和掌握其他国家自贸区的情况，选取典型案例进行深入研究，对国际贸易规则的国际形势有个清晰的研判。上海自贸区也是一个新鲜事物，并没有经验可以借签，周边城市应随时关注国内学术界、专家学者对上海自贸区政策方面的建议，可以深层次地把握上海自贸区可能的政策走向。周边城市的政府部门应建立与与上海自贸区对应部门的工作联系与沟通机制，随时了解最新的政策，随时了解最新的进展情况，第一时间掌握动态信息。周边城市的政府相关部门，比如发改委、商务局、海关、国检、金融等部门还应加强与国务院各相关部门的条线联系，及时了解相关政策的研究、制定和出台过程，做好研究工作，可以在第一时间做出相关反应。

（二）积极开展向上级部门争取相关政策工作

周边相关城市可以积极向上级部门争取，在政策的细节方面向上反映和沟通，扩大开放度，提高本地区的开放优势。商务、金融、海关、国检等职能部门积极开展对上争取，形成抢占开放新优势的合力。保税区可以争取，尽量缩小综合保税区与自贸区政策差：了解掌握上海自贸区核心政策内容，力争使本地海关特殊监管区在监管便利模式、国内货物进区退税、开票结算等方面取得突破；了解掌握上海自贸区的相关配套政策内容，力争使本地本地海关特殊监管区在区域合作、监管模式、人才引进上与上海自贸区的政策尽量接轨甚至相同；周边城市商务部门争取特殊功能区转型升级：积级争取设立保税物流中心，原保税物流中心升级为综合保税区，提升本城市对外贸易规模和能力；相关部门积极争取能否创新开放载体：整理本城市相关贸易方面的政策和做法，开展自贸区试点研究和方案设计，适时争取开展本地区自贸区试点。

（三）加强面向上海制造业的定点招商工作

上海自贸区的成立肯定会对上海周边城市产生带动作用，长三角的周边城市应充分抓住这一机遇。随着上海自贸区的成立，服务性企业入驻上海会更多，而上海的城市容载量是一定的，故一些制造业会有一个向周边地区转移的过程。上海周边城市与上海的距离都比较近，长三角地区交通也很发达，气候宜人。根据2010年国务院正式批准实施的《长江三角洲地区区域规划》，上海各周边城市定位明确，功能清晰，所以各周边城市应根据本城市的自身特点，及时谋划好上海先进制造业的产业转移。应增加对上海一些先进制造业企业的了解，重点企业可以一一对接。同时要利用一些平台，全方位、多领域介绍本地区的相关产业发展环境、本地区的相关产业发展政策，本地区的相关产业发展基础，争取上海自贸区设立后溢出的先进制造业项目到本地区落地生根；同时提升管理服务水平和行政效率，提高通关便捷程度，打造良好的软环境。

（四）细致做好本地区企业分类指导工作

上海自贸区的成立对本地区的企业都会有一些影响，面临政策上的一些变动，这些企业对这些政策有个解读的过程并会做出相关对策，上海周边城市的相关政府部门要细致做好本地区企业的指导和服务工作。周边城市的政府部门应利用网络、广播、电视、报纸等一些平台，做一些关于上海自贸区的相关专题，深入浅出地解读好相关政策，做好宣传工作。对上海自贸区首先可能会影响本地的一些外贸企业，政府部门应筛选出本地区的重点外贸企业，深入到这些企业内部，开展自贸区外贸政策方面的专题辅导，促使外贸企业更好地抓住自贸区机遇，更好地与国际市场接触，更好地开拓国际市场，提升外贸水平的质量。政府部门也应更加关注本地区的重点进口企业，开展自贸区进口通关内容的辅导，帮助他们能借助上海自贸区关税平台，进口程序更为顺畅，成本更低；关注本地区骨干企业，引导骨干企业的财务中心、物流总部等扎根本地区，继续做大做强。关注本地区的服务业企业和商贸企业，了解其注册上海自贸区的意愿，帮助他们解决实际问题。

［1］笪志刚.中国自贸区战略面临新风险、新挑战与有效路径选择［J］.对外经贸，2013（1）：1—3.

［2］孙占芳.北美自由贸易区对中国经济发展的影响［J］.特区经济，2008（3）：22—24.

［3］杨金玲.我国利用自贸区政策发挥其福利效应之策［J］.现代财经，2010（9）：30—31.

［4］李春顶.美欧自贸区建设与中国应对策略［J］.中国市场，2013（15）3—4.

［5］姜鸿，张艺影.实施自由贸易区战略问题研究［M］.南京：南京大学出版社，2013：1—16

Influence of China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone on Surrounding Cities and Their Countermeasures

WANG Hai－mei
（Economics Teaching and Research Section，Wuxi Administration Insititute，Wuxi 214086，China）

The China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone is established based on the strategic decision by the Central Government，and is a significant measure to boost China′s reform and opening up under the new circumstances. The China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone is a national strategy aiming to expedite the functional transformation of government，explore administrative innovation，stimulate trading and investment facilitation，and accumulate experience on achieving a more open Chinese economy.The Zone will influence its surrounding cities and its surrounding cities must seize the opportunity.

The China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone；stimulate trade facilitation；finance reform；institutional innovation

F732

A

2095—042X（2014）02－0055－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2014.02.012

（责任编辑：刘志新）

2013－12－16

王海梅（1974—），女，硕士，副教授，主要从事金融改革、国际贸易研究。