公共政策执行偏差及其解决之道

陈洁

(中共政和县委党校 基层党校指导室，福建 政和 353600)

改革开放30多年来，我国通过一系列公共政策的制定和实施，有力推地动了社会经济的迅速发展，并取得了举世瞩目的巨大成就。在充分肯定成绩的同时，我们也必须注意到，现实中，有部分公共政策并没有得到有效的执行，公共政策执行偏差现象屡屡发生。这严重影响了政策目标的实现。刘易斯说：“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”[1]艾利森也认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%则取决于有效的执行。”[2]由此可见，公共政策执行应当得到足够的重视，而如何有效地解决公共政策执行偏差这一问题，应当纳入我们的研究视野。

一、公共政策执行偏差及其危害

公共政策执行偏差，是指政策执行主体在执行公共政策的过程中，由于受到各种主客观因素的影响，致使政策执行结果偏离了既定的政策目标，并产生不良后果的现象。[3]公共政策执行偏差不仅在中国存在，其也是世界各国普遍面临的问题。这一问题，在西方国家尤其是美国，得到了人们的高度关注；而在我国，学者们的研究重点仍然是政策制定，至于制定出来的政策如何有效地执行，以及其是否达到预期的目的，对此，学者们还缺乏足够的重视。

现实中的公共政策执行偏差，主要体现在两个维度上：一是方向上的偏离，比方说政策目标是指向东的，但政策执行却走向了东北或者东南，甚至南辕北辙，导致政策设想与实际状况之间，形成巨大的反差；二是程度上的不足，比如为了帮助家庭贫困学生顺利完成大学学业，国家自1999年开始，出台并实施了大学生助学贷款政策，但由于助学贷款不需要办理贷款担保或抵押，导致不良贷款率非常高(2006年高达28%)，致使很多银行不愿意发放助学贷款，有些银行在开展助学贷款业务时，只针对211学校或者重点院校，对其他院校则少发或不发。2005年8月，在国家助学贷款工作新闻发布会上，教育部副部长张保庆直言，助学贷款政策执行工作抓了六年，但到目前为止，仍有八个省份没有动作，其中两个省份一个学生都没有贷出去。这种做法，使这项备受关注的公共政策受益人数大打折扣，其政策目标实现程度极为有限。

政策执行偏差虽然只是公共政策执行过程中某一环节出现的问题，但它所造成的危害却不容忽视：一是公共政策执行偏差会损害社会公共利益，使社会的整体福利下降，因为公共政策的目的之一就是增进社会福祉，如果大量的公共政策制定出来后，却得不到有效的执行，那么民众预期的政策所带来的福利不仅无法真正兑现，还会导致社会资源的浪费；二是公共政策执行偏差会破坏社会公平正义，如果某项中央政策在一些地方得到不折不扣的执行，而在另一些地方却出现明显的执行偏差，这必然会进一步加剧地区发展的不平衡，进而影响社会稳定与和谐；三是公共政策执行偏差会影响执政党和政府的形象与权威，因为政策中的承诺如果不能通过有效的执行得以兑现，民众可能就会对执政党和政府的公信力与能力产生怀疑，并进而对以后一系列公共政策能否切实执行心存疑虑。

二、公共政策执行偏差成因

公共政策本身缺乏科学性。一项公共政策是否可行，首先取决于政策本身是不是具有科学性。美国学者霍尔珀林认为，政策执行之所以失败，既因政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情，也因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的，很容易引起误解。现实中，一些公共政策或过于抽象，或含糊不清，缺乏明显的可操作性，故而其出现执行偏差，就成为大概率事件。还有一些公共政策因缺乏稳定性和连续性，使政策执行者无所适从，由此导致等待、观望、拖延执行、象征性执行等一系列执行偏差现象的产生。政策不配套也是公共政策缺乏科学性的重要表现之一。由于现代社会的多元化与复杂性，某一公共问题的解决，往往不能仅靠单个政策，而需要一系列相关配套政策才能真正奏效，比如高房价问题，仅仅出台限购或限贷政策，不会达到预期的效果，还需要土地、户籍、货币、税收、教育等等相关配套政策形成合力，才能真正实现其政策目标。

政策制定者与执行者利益不一致。中央在制定公共政策时，一般是从国家利益出发，考虑的是社会的整体利益，而地方政府作为政策执行者，往往有着自己的利益诉求。当二者发生冲突时，公共政策执行偏差就难以避免。比如，2010年以来，为解决群众住房难问题，国务院先后出台了多轮房价调控政策，但一些地方政府领导却公开表态说，本地房价并不高，将来还有上涨的空间。其之所以执行国务院房价调控政策意愿不强，究其原因，还在于政策制定者与执行者利益不一致。中央制定房价调控政策，更多是出于解决民生问题和保障国家金融安全的考虑，而作为政策执行者的地方政府，考虑得更多的则是因房价上涨而为其带来的更多的财政收入和更高的GDP数字，以及由此而来的政绩。

公共政策执行主体素质不高。再好的政策也要靠人来执行。一项公共政策的实现程度，与执行主体素质的高低有着直接的关系。这里的公共政策执行主体，既包括政策执行机构，也包括政策执行人员。如果地方政府存在机构臃肿、职责不清等问题，那么其在公共政策执行过程中，就常常会出现互相扯皮，互相推诿等现象。比如备受关注的食品安全问题之所以难以解决，就在于其相关管理部门太多，使得不少政策执行不到位。此外，如果政策执行人员素质欠佳，也会影响政策执行效果。比如在国家扶贫开发政策的执行过程中，一些乡镇干部和村干部没有准确理解中央的政策意图，往往把扶贫开发与救济相混淆，致使国家扶贫开发政策没有达到预期的鼓励勤劳致富的目的，反而助长了懒惰依赖的思想。另外，农村低保政策执行过程中所存在的部分地方搞按户平均分配的“户保一人”，以及不讲政策讲人情的人情入保现象，也与部分基层政策执行人员素质不高，有着直接的关系。

没有适宜的政策执行环境。公共政策的执行，总是根植于特定的自然与社会环境之中。一项公共政策成功与否，执行环境对其的影响不容忽视。比如北京市早在1993年，就出台了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，但其政策在执行过程中，暴露出执行成本高、阻力大等一系列问题。究其原因，主要是因为禁止燃放烟花爆竹的公共政策，在北京乃至整个中国大陆，都缺乏适宜的政策执行环境。燃放烟花爆竹是我国的传统民俗，尽管其存在污染环境、危及人身安全等问题，但不同的群体，对此有不同的认知和利益诉求，因此，一刀切地禁止燃放烟花爆竹，显然是在保护一部分人利益的同时，损害了另一部分人的利益。为减小政策执行阻力，也为了满足部分市民希望过一个有传统年味的热闹年的需求，2005年，北京市人大通过了解禁燃放烟花爆竹法规，并对燃放烟花爆竹做出了具体的规定，进一步平衡了各方的利益诉求。但笔者认为，随着北京雾霾的日益加剧，市民环保意识的日益增强，未来北京市再次出台禁止燃放烟花爆竹政策的条件将逐渐成熟，届时，适宜的政策执行环境，将减少其政策执行阻力，降低其政策执行成本。

政策执行监督与问责机制不健全。政策执行缺乏监督，就难以避免自由裁量权在实际执行中的滥用，使偏差行为无法得到及时的制止与纠正；而问责机制不健全，则进一步助长了偏差行为的一再发生。每年的国庆黄金周时，许多人都会在出游中，感受到车票难买，道路拥堵，而引发这一现象的重要原因之一，就是我国的带薪休假政策没有得到很好的落实。这项广受民众欢迎的带薪休假政策在执行中之所以出现偏差，并非该公共政策本身缺乏科学性，而主要是因为我国政策执行监督与问责机制不健全。在我国劳动力整体仍然处于供过于求状态的背景下，相对于用人单位而言，劳动者处于弱势地位，缺乏话语权，故而其往往因担心丢掉饭碗，而不敢提出带薪休假要求；与此同时，各级工会组织未能充分发挥其应有的作用，缺乏为劳动者争取带薪休假福利待遇的主动性和积极性；此外，执法部门的监管也不到位，尽管《职工带薪年休假条例》规定了对违反该条例行为的相关处罚措施，但其自实施以来，却很少听到有用人单位因不落实带薪休假制而受到处罚的。监督不到位，又缺乏问责机制，因此，我们很难指望这项惠民政策，能让广大劳动者真正受益。

三、公共政策执行偏差的解决之道

提高公共政策的科学化水平。公共政策自身的科学性，是政策得以有效执行的前提或基础。提高公共政策的科学化水平，一要畅通民意表达渠道，政府在公共政策制定过程中，要召开听证会，让相关利益主体充分表达自己的诉求，让更多的民众参与到公共政策制定中来，同时，政府要主动深入基层开展调查研究，全面准确地掌握相关信息，以减少公共政策执行过程中可能遇到的阻力；二要严格遵循公共政策制定程序，政策方案必须进行可行性论证，应充分考虑到公共政策执行主体的执行能力和目标群体对政策的接受程度，以避免出现理想化倾向，从而削弱政策的可操作性。

协调政策制定者与执行者之间的利益关系。政策制定者与执行者之间的利益冲突，是现实中公共政策执行偏差的重要诱因。协调二者之间的利益关系，一要深化行政体制改革，合理划分中央与地方的财权事权，以有效扼制公共政策执行中经常出现的“中央请客，地方买单”等现象，对因地方财力薄弱等原因导致的部分欠发达地区政策执行资源不足的问题，中央和省级部门要配套相应的倾斜支持措施，以避免出现政策执行的马太效应；二要畅通地方政府利益表达渠道，强化政策执行主体在政策制定中的话语权。政策制定既要考虑全局利益的统一性，又应当较好地兼顾地方的特殊性和其合理的利益要求，应做到原则性与灵活性的统一。

提升公共政策执行主体素质。公共政策执行主体素质的高低，直接关系到公共政策的执行质量。提升公共政策执行主体素质，一要合理划分各政策执行机构的职责权限，避免因职能交叉、权限不清而导致的政策执行的混乱，同时，要加强政策执行机构能力建设，解决好部分政策执行机构经费、人员、装备不足等问题；二要加强对公共政策执行人员的道德教育，让他们始终牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，增强大局观念和自律精神，树立科学发展观和正确的政绩观，在公共政策执行中，坚持走群众路线，反对“四风”，摆正自己的位置；三要加强对公共政策执行人员的能力培训，以提高他们准确理解领会政策精神的水平，以及熟练地运用法律、经济、行政和思想教育等政策执行手段的技巧。

营造适宜的政策执行环境。“一项政策要想得到成功的执行，就必须与特定的政策环境达成平衡。”[4]营造适宜的政策执行环境，一要在公共政策执行机构中积极培育执行力文化，增强政策执行人员的责任意识，强化其效率观念；二要深化政务公开，增强政策执行的透明度，把关系民众切身利益的公共政策及其执行情况，及时向社会公布说明，以切实保障群众的知情权；三要重视政策宣传工作，政策执行主体可以通过报纸、杂志、广播、电视、互联网等各种传媒进行政策宣传，引领目标群体对政策执行的认同和支持，营造政策执行的良好氛围，以减少政策执行中的障碍和阻力。

完善政策执行监督与问责机制。监督与问责，是预防并纠正公共政策执行偏差的重要手段。完善政策执行监督与问责机制，一要完善政策执行监督制度，充分发挥人大权力监督的主体作用，强化纪检监察等专门监督机关的独立地位，充分发挥新闻媒体的监督作用，让人民群众成为政策执行监督的重要力量；二要注重对公共政策执行的全过程监督，即执行前监督(监督公共政策制定的科学性，以防患于未然)，执行中监督(监督政策的执行情况，以发现问题并及时纠偏)，执行后监督(监督政策执行结果，以亡羊补牢)；三要健全政策执行问责制度，对政策执行中出现的违法失职行为，要依法依规严肃惩治。

参考文献：

[1](美)威廉·刘易斯.发展计划[M].何宝玉，译.北京：北京经济学院出版社，1988.

[2]吴锡泓.政策学的主要理论[M].上海：复旦大学出版社，2005.

[3]高玉贵.公共政策执行偏差及其矫正[J].行政与法，2012(7).

[4]李成贵.政策执行:一个需要纳入学术视野的问题[J].国家行政学院学报，2000(3).