论人民法院收缴制度的重构

郭名宏

(武汉商学院 思想政治理论课部，湖北 武汉 430056)

作为一种民事制裁措施，收缴制度产生于我国特定的历史时期。1986年4月12日颁布的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)，延续了高度计划经济条件下用行政手段管理与调整民事法律关系的模式，将批复、政策上升为基本法的高度。《民法通则》在民事责任体系部分规定人民法院审理民事案件时可以收缴民事违法行为人进行非法活动的财物和非法所得。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)规定：在诉讼中发现与本案有关的违法行为需要给予制裁的，可适用《民法通则》第134条第3款的规定，收缴进行非法活动的财物和非法所得。不难发现，无论是基本法或最高人民法院关于商标民事纠纷、专利、著作权、建设工程的司法解释，其立法意图与《民法通则》高度一致，可谓一脉相承。

1986年颁布《民法通则》时，我国正处于法制初创时期，立法相对滞后,涉及建筑管理、著作权管理、商标管理、专利管理等领域的基本法律规范尚未建立,尤其是行政处罚的程序、实体规范尚属空白。在《民法通则》中赋予人民法院包括收缴权在内的民事制裁权，其立法意图在于规制民事违法行为,确保法律的正确实施。随着中国特色社会主义法制建设进程的推进，基于法治变迁及对民事责任体系认识的深化，理论上，对于审判权与行政权在国家权力体系中的地位界限已十分明确，因此，传统收缴制度在现实法律体系中必须进行重构。

一、收缴制度的属性、特征及司法纠结

收缴是人民法院依照《民法通则》的规定，对审理的民事案件中违反民事法律规范的行为给予民事制裁的措施之一。依据《意见》第163条，从学理上理解，适用收缴应同时满足以下条件：在诉讼中发现民事违法行为；该违法行为与审理的案件有关；需要给予制裁；收缴的对象限于进行非法活动的财物和非法所得。然而，上述司法解释却明显存在如下诸多的疑问：其一，《民法通则》将收缴制度设计在民事责任概念之中，而民事制裁与民事责任并非为相同范畴，怎样厘清民事责任和民事制裁的界限？其二，如需民事制裁的民事违法行为同时竞合为行政违法行为，如何处理民事制裁和行政制裁的关系？司法实践中如何操作？其三，民事制裁的对象是否限于民事案件当事人？非当事人的非法主体的责任如何追究？其四，什么是“需要给予制裁”？其五，如何限定收缴对象中的“财物”和“所得”？其六，如何处理法院收缴与行政处罚中的没收和收缴关系？

收缴制度造成的司法纠结源于立法上民事责任与民事制裁的界限模糊。民事责任具有明显的补偿性特征，处罚性特征相对弱化；民事制裁具有强烈的处罚性能和惩罚意图，而无需考虑对于民事损失的补偿功能。民事责任的承担方式基于一方当事人的民事诉讼请求而产生，而作为民事制裁的收缴制度的使用则是人民法院在诉讼中依职权作出。民事责任的主体是依据民事规范应承担民事责任的相关当事人；而收缴制度的责任对象却是所谓涉诉民事行为中的违法主体。民事制裁与民事责任的关系在法治初创时期并未厘清，司法中出现分歧、纠结自然不难理解，加之后续的立法及司法解释仍然未能有效地处理好上述矛盾，有意或无意地援用了原始规定，造成法律体系的混乱。“我国的民事制裁割断了与民事责任的联系，使得民事制裁制度缺少法理基础支持，其适用范围与行政制裁范围存在重叠与冲突，使得民事制裁与行政制裁在司法实践中的矛盾无法解决。”[1]

二、收缴职能的实施主体

学界一致认为收缴权不属于人民法院的应有职权。作为国家政权的重要内容，行政权限于法律的赋予，即遵循所谓“行政权法定原则”。现代法治要求行政权的主体法定、行政权行使程序法定、实体法定。人民法院行使收缴权，实质上模糊了民事责任、行政责任、刑事责任的界限。如果将收缴理解为行政责任的承担方式，则人民法院行使收缴权显然构成主体不适格，属于越位行使权力。如果对涉诉民事行为进行审理，人民法院发现违法的民事行为同时又涉嫌犯罪，在此情形下，仅仅适用收缴显然也不妥。究竟是仅仅向有关机关移送或做出司法建议，还是采取收缴后再移送，司法实践中呈现出不同的样态。再者，如果将人民法院的收缴权理解为民事责任的一种，假设该民事行为既违反了民事法律规范，又违反了相关的行政法规，那么，人民法院应如何处理该行为呢？如何从制度上既保障行政违法行为受到制裁，又保障当事人不遭受重复制裁，在目前的法律制度下尚未有合理的制度设计。

况且，如前所述，民事责任和民事制裁也不是同一范畴，人民法院的收缴制度导致的问题在较大程度上源于上述几个概念的模糊。作为司法机关的人民法院行使的司法权，本质上属于判断权。这种判断权具有十分明显的被动性。与行政权积极主动地干扰社会生活不同，司法权的行使始终消极、超然、被动。“不诉不理”是司法权行使的基本原则。而民事制裁权需要人民法院主动行使，不符合司法权的被动性特征。而且，司法权的判断终极性也决定了收缴权不宜由人民法院行使。人民法院在审理民事案件的过程中，对于涉案的违法行为，不能积极、主动地采取制裁行为。中立性是审判权最重要的特征，是诉讼各主体间的居中裁判。而行政权则体现出强烈的单方面性。强调司法独立，关键是要独立于行政权，即将具有行政权性质的一切职权从人民法院职能中分离出来。而且，更要强调保障人民法院在行使司法权的同时，不受任何行政权的干预和影响。收缴权的行使与否，与民事案件审理并无实质关联，即人民法院行使收缴权并非是出于行使司法权的实际需要。人民法院在国家权力结构中只能行使审判权，绝不能异化为对社会生活进行主动干预、管理的行政机关。

收缴制度源于我国法制初创的特殊时代，“这一制度表面上维护了法律的权威，但实际上却与司法权的被动性、中立性相违背，以司法权威的损失为代价”。[2]另外，人民法院在同一民事案件中行使收缴权和民事审判权，也极易导致角色异化、冲突和混乱。民事制裁相对于司法权而言是一种异质权力，两者无法兼容。“如果司法权和行政权集中在同一个人之手或同一机构之中，就不会有自由存在。”[3](P184)人民法院同时拥有司法权和收缴权，个案的公平自然难以保证。人民法院现行收缴制度如果继续保留而不进行重构，则既无法保障私权，也容易造成司法权威的损害。

三、收缴措施有违正当程序原则

现代法治发展的过程实际上是公权规制、私权保障的过程。收缴制度涉及当事人的切身利益，作为公权力的人民法院行使民事制裁权,收缴所谓进行非法活动的财物和非法所得，理应在维护法律尊严的同时保障当事人的合法权利。从程序的角度来看，至少要保障当事人的充分参与权、知情权。在人民法院制作收缴决定书之前，设置一个相对合理的制度，保障当事人的陈述权、申辩权。这是任何正当法律程序最基本的要求。由于人民法院收缴制度在主体参与、权力制衡、权利救济等方面的制度性缺陷的存在，“民事制裁异化成了侵害公民财产和自由的非正义制度”[4]。关于收缴程序，我国立法规定得十分简略，不能有效保护当事人的权利，背离了现代法治的原则。人民法院启动收缴只需经院长批准即可，如果受制裁的相对人不服决定，只能向上一级人民法院申请复议一次，且复议期间不停止执行。而对于行政处罚中的没收或收缴等行政行为，《行政处罚法》规定了严格的程序要求和实体要求，对于行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等也有明确规定。而且，对于较为严厉的行政处罚行为，为了更充分地保护被处罚人的合法权利，《行政处罚法》还另行设置了听证程序、行政复议程序以及行政诉讼一审、二审、申诉程序。甚至在执行环节，被执行人仍然有维护自身权利的制度保障。与之相较，民事收缴制度程序严重缺失，且事后救济程序过于简略，完全漠视被制裁人的合法利益。一方面，容易导致司法专横和腐败；另一方面，由于缺乏必要的制度监督，极易导致司法腐败。 “如果法官本身就是控告者，那么，只有上帝才能充当辩护人。”拉德布鲁赫的这番话深刻地指出了司法权的真正意蕴。

四、人民法院收缴制度的实际司法效果

司法实践中，相当数量的民事案件可能涉及民事违法行为与行政违法行为的竞合。单一的民事制裁仅仅需要考虑制裁的合法性及合理性，在竞合的情形下，要考虑司法机关与行政机关的关系协调和案件处理的利害问题。从人民法院的角度来看，和收缴、罚款措施相比，训诫、责令具结悔过、拘留等民事制裁措施显然不具有直接经济利益相关性。因此，人民法院在具体案件的处理上可能出现选择性司法。这种隐藏在自由裁量权外衣下的功利性司法无疑有违现代法制原则，自然也极大地伤害了司法的公信和权威。另外，由于制度的严重缺失，对违法所得的范围及数额的确定在技术上存在一定的难度，导致在个案中法官拥有很大的裁量权，所以，对各方当事人也容易造成民事案件以外的新的不公平，增加司法腐败的机会和空间。

人民法院在对相关当事人采取收缴制裁措施之后，如何对待竞合的行政违法行为，也是司法实践中可能遇到的难题。从行政机关的角度来看，如果在行政执法过程中发现行政违法行为，而相关违法人同时又是民事诉讼中的当事人，从严格非法定责任角度来看，对行政相对人的违法行为实施行政处罚，是行政机关的法定义务。但正处于民事诉讼中的竞合行政违法行为，要么已被人民法院采取制裁措施，要么尚未采取措施。如果存在违法财物或违法所得，行政机关和人民法院可能会因为利益的问题竞相执法或司法，毕竟“一事不可两罚”。若行政机关在第一轮竞争中落败下来，在无利益的驱动下，如何妥善处理可能残留的行政违法行为，也是一大难题。对于涉及行政违法的民事违法行为，由于无所谓违法财物或违法所得，或不具备罚款情节，人民法院可能会并不积极地实施民事制裁，而是消极地等待行政机关的处罚。从行政机关的角度来看，如果所涉案件无实际利益可图，考虑到人民法院拥有法律赋予的民事制裁权，行政机关自然不会主动启动行政处罚程序，法律的权威、司法的公正被这些趋利性的公权行为严重损害。综观人民法院收缴制度的实际司法效果，废除人民法院对收缴的行使权，将收缴权回归到行政机关，同时设置科学的实施程序，既维护了法律的实施，又能保障权利不受侵犯。“不能越俎代庖，以民事制裁的方式代替行政执法。”[5]

收缴问题的普遍存在并非属于法律规范对社会关系调整的局限性的问题，现有的立法理念和技术已经能够很好地解决这一制度顽疾。收缴导致的司法裁量权问题的广泛存在和选择性行政行为都会产生极大的负面效应。“程序中的功能自治性是限制司法恣意的基础制度原理。”[6](P128)由此观之，注重收缴制度自治功能的设计是解决收缴问题的不二选择。我国社会目前处在转型的重要历史时期，各种矛盾普遍化、复杂化；公民的依法维权意识逐步增强，近些年来，基层人民法院受理案件呈激增态势，工作压力、待遇等问题导致相当数量的基层法官流失，使得基层法院审判力量严重不足。如何在这种司法环境下公正行使审判权，提高审判效率，努力提高法官的职业化水平是重要途径。立法机关应该充分认识到包括收缴制度在内的民事制裁权仅仅是特定历史时期的产物，是人民法院的一种异质权力。应从立法层面予以矫正，设计相应的替代制度，确保私权的维护和法律的正确实施。

五、收缴制度重构

通过上述对收缴制度的概念和属性分析，适用至今的收缴制度割裂了与民事责任的联系，超越了民事权利、义务的内容范围。司法实践中，事实上也造成了行政处罚和刑事处罚打击的不力及盲区。由此看来，解决收缴带来的司法纠结的突破口在于，强调从民事责任角度界定民事制裁的概念，将收缴的适用范围严格限定为与民事责任相适应，即限定在民事法律关系权利义务范围之内。人民检察院作为专门的法律监督机关，应加强对人民法院民事制裁行为的法律监督。对于收缴制裁是否适用及其适用对象、范围与救济程序的合法性均应纳入检察监督视野。同时，建立以人民检察院为主体，人民法院和相关行政机关共同参与的沟通、联席、信息互通、移送机制，对于惩罚和教育违法甚至犯罪行为人，保障当事人的合法权利，维护法律的正确实施具有积极意义。这也是在新的民法典中确立科学的民事责任体系的前置性问题。应在民事诉讼中建立民事制裁和行政制裁的衔接机制，通过精准司法，真正做到惩罚和保护相结合。

参考文献：

[1]赵彦波，杨悦.论民事制裁的依据及适用范围[J].学术交流，2012(4).

[2]魏盛礼.民事制裁制度性缺陷评析[J].河北法学，2005(5).

[3](法)孟德斯鸠.论法的精神[M].孙立坚，孙王强，樊瑞庆，译.西安：陕西人民出版社，2001.

[4]赖丽华.民事制裁中私权保障与正当法律程序分析[J].江西科技师范学院学报，2006(5).

[5]祝昌霖.行政诉讼的协调机制[J].人民司法，2006(5).

[6]季卫东.法治构图[M].北京：法律出版社，2012.