从党章修改看民主集中制的科学化发展

吴镇清

民主集中制的思想源泉来自马克思和恩格斯，列宁较全面地阐述了民主集中制。中国共产党坚持马克思主义建党学说的基本原则，并将其写入党章，以党的根本大法来保证民主集中制的权威性。随着中国共产党对马克思主义政党建设规律认识的不断深入，民主集中制也趋渐完善。本文以中国共产党党章的历次修改为线索，考察民主集中制的发展历程。

一、建国前中国共产党的民主集中制发展

从中国共产党成立到新中国的建立，党的建设是围绕革命的主题展开的。党章关于民主集中制的阐述也反映了党的这个主要任务。

（一）一大至四大：对民主集中制的初步认识

党的一大通过的纲领并未明确提民主集中制，但纲领贯彻了这个原则。根据张国焘回忆，“大会通过的党章包括……一切决定须经由党员的民主讨论，少数服从多数，下级服从上级；……中共应该是共产国际的一个支部，但不列入党章。”[1]141这体现了民主和集中。1921年4月7日《共产党》杂志第3号转译《加入第三次国际大会的条件》，指出加入共产国际的政党“须行民主主义的中央集权”[2]。尽管党的一大未正式加入共产国际，但从张国焘的回忆可知，我党认可此条件并贯彻它。这说明中国共产党是建立在民主集中制基础上的。当然，由于中国共产党刚成立，对党的建设规律还未充分认识，因而没有详细规定民主集中制作为党的组织原则。

1922年党的二大正式加入共产国际，“第二次全国大会议决定正式加入第三国际，完全承认第三国际所议决的加入条件二十一条，中国共产党为国际共产党之中国支部。”[3]70加入共产国际条件之一是我党必须按照民主集中制原则建立起来。据大会精神，党章指出：“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数。”[4]8这是强调集中的表现。因民主集中制是从共产国际引进的，我党对此原则的认识程度还不够，在党章中未明确指出民主集中制。

党的三大和四大的党章继承二大党章的精神，都强调特殊环境中要坚持集中，未明确提民主集中制。它说明这一时期的我党对民主集中制的认识是初步的。

（二）五大至七大：民主集中制逐步成熟

党的五大指出，“本党最近一年以来，已变成了真正群众的党，有五万以上的党员”[5]87。 1927年 6月中共中央政治局会议根据五大的精神通过的 《中国共产党第三次修正章程决议案》首次出现“党部的指导原则为民主集中制”[4]21。把民主集中制写入党章，以党法的形式把它规定下来，使得此项原则作为我党的组织原则得到确立。

在总结以往党的建设的教训基础上，党的六大通过的党章对民主集中制做了三点解释。需指出的是，党的六大是在莫斯科召开的。胡乔木说：“六大的所有决议都是苏联人写的。”[6]97这使得这部党章深深地打上共产国际的烙印。

经历过两次胜利、两次失败的教训，遵义会议后我党开始摆脱把苏联经验和共产国际决议神圣化的教条主义影响，党的建设也逐渐走向成熟。延安时期，“毛泽东同志对于建立一个什么样的党，党的指导思想是什么，党的作风是什么，都有完整的一套。”[7]44党的建设的成熟也表现在党章关于民主集中制的论述中。党章中指出：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”[4]47。与五大、六大党章相比，七大的党章把“民主集中制”改成“民主的集中制”，这就更突出集中了。七大还指出党的各级领导机关，必须遵照党内民主的原则工作，但不能妨害党内的集中制，党的组织机构是按照民主的集中制建立起来的。党章对民主集中制有了比较详细的规定，说明我党对民主集中制的认识达到一个新的阶段。

民主革命时期，我党对民主集中制的认识不断深化，但这一时期在民主与集中的关系上更多是强调集中，强调党员的义务而对党员的权利重视不够。这，与当时我党面临的任务是密切相关的。列宁说：“在目前激烈的国内战争时代，共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行像军事纪律那样的铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权利，得到全体党员的普遍信任，成为一个权威的机构。只有这样，党才能履行自己的职责。 ”[8]254。

二、建国后中国共产党的民主集中制发展

建国后，中国共产党成了执政党，党的建设是围绕建设主题展开的。在社会主义建设中，党章关于民主集中制的阐述逐渐科学化。

（一）八大：民主集中制向民主方向发展

邓小平在八大上指出 “党的团结和统一是党的建设最重要的问题之一”[9]144。与七大党章和苏共1952年的党章相比，八大党章强调发展民主，这为我党执政后的党建铺设了新的起点。新党章在上下级关系上，要求上级经常听取下级组织和党员的意见。领导制度上，实行集体领导和个人负责相结合的原则。民主集中制把密切联系群众的作风具体展现出来，保证了党的团结和统一。一些创造性的思想也是在这基础上丰富和发展的。

（二）九大至十一大：民主集中制曲折发展

1957年开始，党内开始出现“左”的错误，并逐渐占主导地位，党的建设也受此影响。民主集中制遭破坏，家长制、个人崇拜盛行。这在党章上表现为离开民主讲集中。九大、十大通过的党章原则性地规定实行民主集中制，并指出“要造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。 ”[4]80但问题在于，当时个人崇拜盛行，党内民主遭到严重破坏，这些规定就只是流于形式。尤其是九大、十大党章不再提及集体领导制度，并且删除了八大党章关于党员权利的部分，这从实际上破坏了民主集中制。1977年党的十一大党章在强调民主集中制时，恢复了集体领导的要求，反映出积极的发展趋向。不过，由于“左”的错误尚未根本肃清，民主集中制尚未完全恢复。

（三）十二大以后：民主集中制进入新的发展时期

经过真理标准讨论，党的十一届三中全会实现了伟大的历史转折，党的建设也迎来新的历史时期。鉴于党的建设面临的新情况，邓小平郑重向全党提出，坚持党的领导必须改善党的领导。1982年9月党的十二大指出要根据新历史时期的特点和需要对党章进行修改。通过的新党章，恢复了七大、八大党章的精神，与八大党章相比又有新发展。上下级关系上，党章增加了“又要独立负责地解决自己职责范围内的问题”[4]103，“上下级之间要互通情报、互相支持和互相监督”[4]103。这种互动可让上级及时了解下级组织的实际。上下级互相监督、互相促进，利于从组织内部巩固自己。这是邓小平提出的坚持党的领导必须改善党的领导思想在党章上的集中反映。

十三大对党章进行部分修改，未对民主集中制进行修改。十四大明确“要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员的民主权利。”[10]38这是在总结苏联解体和东欧剧变经验的基础上作出的决策。大会还指出科学决策、民主决策与民主集中制的关系。据此，新党章规定：“要使党员对党内事务有更多的了解和参与”[4]128，说明党员有参与党内事务的权利和义务，有利于调动党员积极性，发扬党内民主。十四大党章改“民主讨论”为“集体讨论”，虽是两字之差，其内涵是提升的。“民主讨论”可能有党员未参加会议，这种民主不够；“集体讨论”要求党员集体参加讨论，民主就广泛了。十四大拓宽民主渠道的决策让党员找到发挥主体作用的途径，有利于更大程度推动党内民主发展。

2002年中共十六大把“三个代表”重要思想确立为指导思想。据此，我党继续对民主集中制作进一步完善。大会指出“党内民主是人民民主的生命”、“建立健全反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[11]39十六大的党章把党内民主看成是人民民主的生命，指出党内民主对人民民主具有示范作用，着眼于完善党内民主的具体制度。十六大党章在十五大党章基础上，对民主集中制中的集体讨论原则进行了重大修改。“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿，会议决定的原则”[4]173，较原来的“集体讨论”更为科学。

继十六大“党内民主是人民民主的生命”论断之后，十七大指出“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”[12]51为提高地方党组织的积极性，大会指出“推进地方党委讨论决定重大问题”。这反映在党章修改上，表现为“党的各级组织要按规定实行党务公开”[4]197，让党员监督党组织的活动，了解党内事务，以保障党员参与党内事务的权利。

十八大把科学发展观确立为指导思想。大会指出 “全面提高党的建设科学化水平”[13]50，是我党对党的建设的规划。十八大从提高党的建设的科学化水平入手，围绕党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设对党章进行了修改。尽管在民主集中制问题上未修改，但十八大党章的总纲体现了提高党的建设科学化水平的思想，这为民主集中制的发展指明了方向，使其向科学化发展。

三、党章的修改历史体现党的民主集中制渐趋完善

从党的成立至现在，党章修改多次，党的民主集中制渐趋完善，其表现归结为：

（一）对马克思主义建党理论的丰富和发展

民主集中制是一个根据时代变化而发展起来的理论体系，它在实践中吸纳了新的理论。

一是融入党的优良作风。革命战争年代，我党在实践中形成理论联系实际、密切联系群众和批评与自我批评的作风。我党非机械地搬列宁的理论，而是把自身的优良作风融入民主集中制，以组织原则的形式固定下来，让其成为每个党员必须遵守的纪律。刘少奇指出“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即反映党内的群众路线。”[14]359这说明，民主集中制需和群众路线融合。党员干部到党员中调查了解党员的看法及党员存在的问题，将意见和问题集中起来。这个过程也是理论和实际结合的过程。

二是党内民主和监督制度的发展。党内民主是现代政党不可缺少的制度。民主集中制是保障党内民主的重要原则。它规定党内民主的形式，保证党员民主生活的纪律，使得党内民主不至成为无序的民主。党内民主和党内监督具有关联性。实行民主才能发挥党员对干部的监督。如民主缺失，党员不能发表意见，监督就难以实现。民主集中制对公开作报告、党务公开以及批评与自我批评的规定都包含了监督制度。

三是集体领导制度的发展。民主集中制规定我党实行集体领导和个人分工相结合的原则，禁止任何形式的个人崇拜。“在我们党内，从长时期以来，由党的集体而不由个人决定重大问题，已经形成一个传统”[9]136。这个制度一方面为集中；另一方面为防止个人专断和独裁。集体领导制度和个人专断是对立的，我党深刻意识到个人崇拜的发展结果是个人专断和家长制。集体领导和个人分工是相统一的，如果只有集体领导，决议就无人执行；如单独强调个人的职责，就会导致独裁专制。

（二）反映党的历史方位转变带来的要求

党章是我党的党法，其修改的依据是现存的一些规定不能满足实践需要。“建立一个什么样的党的问题，这不仅是我们这一代的问题，也是下一代、再下一代的问题。一个国家的革命，核心问题是党。有了一个好党才能引导革命走向胜利。革命胜利后，搞社会主义也要靠一个好党，否则胜利就靠不住。”[15]348这说明党的建设是一个长期的课题，同一部党章不能适应每一个时期。民主集中制的转变就是解决新课题的需要。

民主革命时期，我党在战争的艰苦环境下生存。为了提高战斗力，夺取全国政权，不得不加强党的集中领导和统一指挥。这一时期民主集中制的指向就是集中。社会主义建设时期，要求发扬民主，以发挥社会主义制度的优越性，民主集中制原则的指向就是民主。新时期，尤其是十四大以来，我党对民主集中制做了两大努力：一推进民主集中制具体原则制度化；二使民主集中制的指向向发展党内民主转变。这一方面加强民主集中制的制度建设，保障民主集中制的贯彻；另一方面，发扬党内民主。

（三）体现党的建设科学化的要求

十八大指出：“形势的发展，事业的开拓、人民的期待都要求我们以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”[13]50民主集中制是中国共产党的根本组织原则，显然与党的建设是部分与整体的关系。要全面提高党的建设的科学化水平，民主集中制也需向科学化发展，否则就不能称之为“全面的”科学化。历史证明：民主集中制贯彻得好的时期，党的建设就好；背离民主集中制时期，党的建设就混乱。

民主集中制系列具体制度是民主集中制的组成部分，也是中国特色社会主义制度的组成部分。民主集中制的科学化也要求把民主集中制的具体制度建设好，以彰显中国特色社会主义的制度自信。

总体上说，党章关于民主集中制的历次修改，反映了我党对于建立一个什么样的党、怎样建设党的问题的认识趋渐深刻。

[1]张国焘.我的回忆：第1册[M].香港：明月报刊出版社，1966.

[2]加入第三次国际大会的条件[J].共产党，1921（3）.

[3]中央档案馆.中共中央文件选集：第1册[S].北京：中共中央党校出版社，1991.

[4]中国共产党章程汇编：一大—十八大[S].北京：中共中央党校出版社，2013.

[5]中央档案馆.中共中央文件选集：第3册[S].北京：中共中央党校出版社，1991.

[6]胡乔木.胡乔木谈中共党史[M].北京：人民出版社，1999.

[7]邓小平.邓小平文选：第2卷[G].北京：人民出版社，1994.

[8]列宁.列宁全集：第4卷[M].北京：人民出版社，1992.

[9]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第9册[S].北京：中央文献出版社，1994.

[10]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编：上册[S].北京：中央文献出版社，2011.

[11]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：上册[S].北京：中央文献出版社，2005.

[12]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社，2007.

[13]十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.

[14]刘少奇.刘少奇选集：上卷[M].北京：人民出版社，1981.

[15]邓小平.邓小平文选：第1卷[G].北京：人民出版社，1994.