政府类公司内控制度建立与融资风险防范

张新民

摘要：政府类公司是受政府委托，对政府投资行为具体实行的操作者，也是政府资金投向决策的实施者。近几年来，各级政府为探索政府资金的有效运作，配合国有资产管理体制、机制创新，在投融资领域进行了一系列改革，许多政府类公司应运而生。然而政府类公司在实际运作中因自身内控制度不健全等原因，存在一定缺陷和不足，导致融资风险的存在。对此，笔者结合自身工作经验就政府类公司在实际运作中存在的风险成因进行探讨，并提出加强政府类公司内控建设、防范融资风险的相关对策。

关键词：政府类公司 内控制度 融资风险

近年来，随着国家宏观调控、金融信贷等一系列政策的实施，政府类公司建设飞速发展，已成为筹集建设资金，弥补财政支出缺口的重要融资渠道之一。这些平台公司虽然规模不一，但基本上都采用了“党委政府决策——主管部门统筹——投融资公司实施——国资部门监管”的管理体制，同时接受财政、审计、监察等部门的检查监督。目前，政府类公司的主要投资于重点基础设施建设、公用事业建设及其他重大产业发展等方面，有力地推动了工业强县建设和社会民生事业的稳步发展。

一、政府类公司运作中的风险成因

政府类公司从其产生到发展，整个过程都有其必然的原因。虽然各种新式的政府类公司为地方经济发展发挥了巨大的推动作用，但随着政府类公司融资总规模的飞速增长，加之其本身运作的不规范等原因，其中蕴含的风险日益突出。其风险成因主要有以下几个方面：

（一）政府类公司的概念界定仍存在模糊认识

政府类公司以市场主体出现，运用市场化方式进行投资开发，但受政府委托开展业务活动，代表政府意愿为社会提供价廉质优的公共产品，使用政府资金投资。这种出资方式和运作方式的结合，使政府类公司在运作上有了相应的灵活性，但给运行主体对自身的定位认识带来一定的难度。据调查，企业人员认为这类公司既似事业又是企业的性质是“不伦不类”，并由于这些原因，企业在人员薪酬、人员招聘条件及相关问题的政策处理上，就不容易确定执行的标准，在企业税收政策、办理资产过户等具体问题时也容易出现不必要的麻烦。

（二）内控建设薄弱，缺乏健全、有效、独立的监督机制

由于政府类公司与政府联系和密切性，使它在许多方面仍保留了过多的行政行为习惯，在实际运行中与现代企业制度运行要求仍存在较大的差距，董事会、监事会的监督功能很难发挥有效作用。由于政府类公司一般都由政府委托相关部门管理，国资委又是一个类似虚拟的机构，监督体系存在相应的缺陷。从目前的情况看，机构的内控建设、监督比较流于形式，实质性的、有效的监督比较欠缺。

（三）负债率高，风险预警机制不完备

目前不少政府类公司，银行借贷资金比重较高，其中城建公司、水利公司和开发区投资公司等投资建设任务重的企业资金负债率更高。政府类公司的贷款除土地抵押外，尚有财政担保贷款部分，因此公司的经营结果将对地方经济产生直接的现实影响，但现有的对政府类公司运行的安全性监测非常缺乏，对其负债的安全警戒线测算比较简略，缺少比较完善的风险监测预警系统和抗风险应变机制。

（四）全面改革带来的宏观经济放缓导致地方财政收入下滑风险

十八届三中全会全面深化改革的实质性推进，必将以一定程度的经济增速放缓为代价，进而导致财政收入增速下滑甚至为负。地方财力的弱化将很大程度削弱其对政府类公司的财政支撑力度。同时，在利率市场化趋势、宏观审慎监管框架逐步形成以及互联网金融等多重因素的作用下，社会融资利率中枢上移，并将在一定时期内保持高位运行，流动性风险增加，政府类公司还面临风险定价重估的压力，宏观金融环境和城投债风险定价机制的重塑两种因素交织，将可能进一步推高其融资成本和风险。

二、加强政府类公司内控建设、防范融资风险的对策

所有的资金支持，均必须建立在政府类公司对自身内控管理有效扭转的基础上。只有扭转相对混乱的内控管理，其再融资才可能用在刀刃上，其未来的还本付息才存在可能性。

（一）充分认识内部控制体系建设的必要性和紧迫性

建立与实施政府类公司内部控制，是其加强经营管理的一项重要内容，是为完成既定的经营目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序，是防范各类风险、保障生产经营工作稳健发展的平衡机制，它贯穿于整个公司管理的全过程。建立一套完整的内部控制制度并保证有效执行，对政府类公司融资活动的有效开展具有极为重要的作用。

当前，国际国内经济环境更趋复杂，世界经济增长减缓，企业经营压力增大，面临的经营形势更加严峻。同时，“十二五”时期是各出资企业转变发展方式、实现科学发展的重要时期。这些都给政府类公司内部控制体系建设提出了新的课题和要求，迫切需要创新思维，不断调查研究、探索规律，在推进其管理创新的进程中，要建立与其发展相适应的内部控制体系，加强内部控制，管理和防范好融资风险，确保其持续、快速、科学发展。

（二）尽快建立政府投资安全预警监测体系，科学测定负债风险警戒线，完善安全防范机制

政府投资的项目一般都是投资量大、社会效益明显但经济效益较低的公益类基础设施项目，因此往往需要银行融资建设；政府投资项目常由地方财政担保贷款融资，形成与地方财政极强的关联性；随着城市化推进的加快，基础设施建设项目增多，政府投资力度加强。在这种情况下，尤其需要加强对投资安全防范体系的重视，尽快建立、健全政府类公司的投资安全预警体系和机制建设。

（三）整合现有企业，扩大个体经营规模，淡化部门化倾向

现有的政府类公司通常按项目的不同组建成各专业性公司进行市场运作，政府分别委托相应的政府专业部门管理。这种形式专业针对性强，管理部门业务熟悉，但也分散了政府有限的投资资金，使各专业公司经营能力偏小，融资能力不强，且政府整体的管理成本和运行成本增加；同时，也更容易形成部门化倾向意识。建议：打破专业界限，以资产营运能力为中心重组政府类企业集团，提升政府类公司的综合营运实力；加快政府类公司资本金的滚动使用，把长期和短期开发投资项目进行合理组合安排，形成科学合理的竣工时序，加快投资形成资产过程，并尽快将已建成的资产项目推向市场运作，回收成本后再投入新的项目建设，通过加速政府投资资金的回收滚动使用，间接扩大政府类公司的资本金总量，达到提升政府类公司整体营运能力的目的。endprint

（四）完善政府类公司的还贷机制

一是做细做好项目的资金方案，在建设项目的可研方案中，除做好资金筹措方案外，对项目的还贷能力、还贷资金做好完整的测算方案。二是严格实施资金运作操作程序和时限，任何部门利益决不能成为拖延的理由。三是建立政府融资类项目的联合还贷制度，任何项目一旦完成自己的还贷任务后，其收益部分作为政府的收益资金成为其他项目的还贷资金。

（五）进一步完善法人治理制度

一是改革现有的委托政府专业部门管理的体制，建立一个综合性的多功能的管理机构，使公司真正成为政府投资的独立的操作者。二是强化投资项目决策管理，定期召开董事会行使好决策权。决策形成后，其具体实施让企业自主组织，减少实施过程中的不必要参与。三是尽快在工资待遇、招聘条件、政策处理权限等方面实行企业化管理，建立市场化的用人机制。

（六）加快建立有效的监督约束机制，加强对政府类公司的监督管理

一是要强化机构本身的监督，完善和规范各类制度的执行，真正发挥现代企业制度中的董事会、监事会的监督作用。二是建立社会监督机制，利用社会中介机构，采取公共项目社会听证、社会评估等多种形式加强公众监督。三是强化项目建设前期可行性论证研究，保证可研项目评价的客观、正确，建立项目事后审计、评估制度，进行必要的跟踪监测，确保对项目实施实行全过程监管。

三、结束语

为进一步深化投融资改革，推进政府类公司的可持续发展，进一步寻求政府资金高效运作的新路子，就要以中央加速整治政府类公司，防范和控制潜在风险为契机，重组资源、完善职能、加强内控、规范运营，稳步推进其可持续发展。同时，更需厘清政府类公司规范发展的关键点，清醒认识潜在的困难与问题，立足实际、对症下药、着眼长远、注重实效，使其更好地为经济社会发展服务。

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