“三本台账” 创新社会治理

◎ 文/蔡永芳 徐晓新 张欢

“三本台账” 创新社会治理

◎ 文/蔡永芳 徐晓新 张欢

党的十八大报告明确提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，这是基于当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处在社会矛盾凸显期，解决社会治理领域存在的问题日益重要和迫切判断后作出的重要战略决策。

为了适应社会变迁的要求、应对错综复杂的社会矛盾，基层政府纷纷采取变革措施。我国30年经济体制改革的重要经验之一，是中央主导下的分级制试验，即通过支持或默许地方政府开展政策试验探索改革经验，再进一步将地方积累的经验注入国家政策中；此举在促进创新的同时避免因情况不明而导致改革震荡。在社会治理创新实践中，中央确定了38个城市作为全国社会管理创新试点城市，探索出大量值得深入总结的创新经验。作为试点之一的四川省德阳市中江县，借鉴会计管理的思路开发了把握社会问题的“三本台账”。

问题的提出：以地方实践创新探寻社会治理工具

社会问题是公共政策的源头，也是催生社会治理创新的重要原因。近年来，时有发生的群体性事件促使中央和地方政府重新思考保持稳定的体制机制，将社会治理理念逐渐从被动“维稳”走向主动“创稳”。然而，无论是着眼于当前的“维稳”，还是通过“上游干预”减少社会问题产生的“创稳”，都必须对社会问题有一个精准、动态的把握。因此，这也一度成为各地社会治理创新优先探索的领域。

目前各地普遍做法是“网格化”管理，即将社区细分为若干网格，再安排人对各个网格进行问题排查和矛盾调解等。但这种信息排查通常是项目式的、静态的，并未形成固定的信息排查制度，对采集来的信息也未做综合整理和系统分析，因此，难以反映社会问题的动态变化，更无法将其作为信息参考运用到后期政府决策中。可见，如何开发一套有效的管理工具来厘清并动态地追踪社会问题，以用于科学决策和管理，仍是各地在社会治理创新中须面对的共同课题。

中江县社会治理创新的“三本台账”实践

财务管理中，有一套成熟的管理工具和办法对信息进行记录、管理、分析，并最终将分析结果运用到企业经营决策当中。类似的思路和工具能否运用到社会治理之中？

德阳中江县对此进行了探索，开发了“三本台账”。基本做法是，将各类社会信息划分3类，分别建立“民生工作台账”（主要收集经济发展、民主管理、安居工程、就业社保、医疗卫生、文化教育、交通食品安全、环境污染以及社会治安等热点、难点问题相关的信息）、“困难群众工作台账”（主要收集包括低保、五保、重度残疾人以及其他低收入困难户生活方面的信息）和“稳定工作台账”（主要收集包括征地拆迁、企业改制、基础设施建设、民工工资、矛盾纠纷、老上访人员以及各类重点人员涉稳信息）。从社区（村）开始，到乡镇、县级，对3类信息建立统一的信息记录、处理、上报、汇总和分析流程，建立相应的工作机制，并纳入到基层干部考评体系中，最终实现对社会问题的基础排查、信息汇总和分析决策，同时改善了基层政府履行职能的效果。

1.“三本台账”的缘起

中江县创新社会治理中引入“三本台账”，既有我国的普遍因素，又有中江县的特殊因素，既有历史原因，也有现实原因。

（1）中江县的经济结构转型中产生了许多社会矛盾，“维稳”压力很大。当地领导意识到，必须建立一种从源头识别问题的机制，第一时间掌握来自第一线的社会问题相关信息，从而迅速识别不稳定因素，将问题化解在萌芽状态。

（2）农村税费改革以后，“维稳”的压力主要落在县级政府头上，需要一套行之有效的过程管理机制和信息采集工具。

（3）中江县“三本台账”创新的源头，是当地在灾后重建中积累的建立农房建设管理台账的经验。为了将重建的过程记录下来，中江县建立了农房管理台账，从拆到建的全过程都做了文字和照片记录。此举有效地促进了灾后重建工作的开展。

正是在客观需求和偶然因素的共同作用下，“三本台账”作为社会治理工具，引入到中江县的社会治理创新体系中，旨在借此识别社会问题，并在运行过程中强化基层政府的参与能力，提升社会治理水平。

2.社会治理条目的不断细化和规范化

“台账”由3部分组成，一是涉及村（社区）、乡镇、县社管办、县职能部门各个层级的社会信息记录“薄记”；二是保证“薄记”正常运行的各个层级的处理流程；三是各级信息的汇总、分析、月度报告。在规范化的流程下，中江县政府不仅能及时有效地掌握社会问题和社会需求基层信息，督促政府部门履行公共服务和管理职能，同时，还为规划全县下一年度的工作提供了依据。

（1）信息填报不断细化。根据“三本台账”的内容分类，配合“三本台账”工作流程，中江县设定了统一规范的工作表格，包括村（社区）一级录入的信息登记目录、信息登记卡、统计汇总表；乡镇一级录入的工作登记表；县级主管部门及相关职能部门录入的工作呈报表等。

其一，原始信息的登记、检索、汇总放在村（社区）一级。信息登记目录和信息登记卡都按照3个类别的不同做了相应的信息填报表格。信息登记卡作为原始的信息记录，基本涵盖了各类事务处理所需要的一切基本信息，又能为后续的工作提供依据和参考。如果需要上报上级部门解决，则需要复制提交。信息登记目录则相当于一个数据库，以方便根据序号查找具体的信息登记卡。

其二，为了统计数据和分析汇总，设定了统计汇总表，每月填报。在村（社区）一级，将上月信息收集情况、已办结情况、办理中情况按数量（件数）汇总填报。在乡镇一级，主要工作是处理由村（社区）无法办结而上报的信息，同时将本级无法办结的信息汇总上报。在县一级，县级主管部门及相关职能部门对上交来的信息进行进一步处理和上报。

值得注意的是，这样的汇总表只统计了数量，没有统计不同原始信息流动变化的情况。村（社区）、乡镇、县三级所看到数字表格内容并不相同，最翔实的信息留存在村和社区层面，只有“办理中”和“上报”的信息才会附有原始记录卡的复印件向上传递。这显然不利于乡镇、县级政府随时审核、查阅相关具体信息以及后期的分析。所以，中江县的“三本台账”作为社会治理工具，须借助信息技术支持进一步发展为统一的数据库才能更好地发挥作用。

（2）工作流程不断规范化。根据各类信息的不同，中江县设定了不同的信息处理工作流程（见图）。不论是哪本台账，问题的处理反馈信息都会及时反馈到下一级，同时在台账中备案销号，从而保证问题的处理有始有终。

图 中江县“三本台账”工作流程

此外，由村、乡镇、县三级每月召开“三本台账”信息处理分析例会，一方面对难点问题进行综合分析，及时上报；另一方面总结方法、形成经验。

这种流程运行后发现，有些问题在村（社区）一级完全可以办结，有些问题则需要到乡镇一级或更高级别的政府办结，还有些问题由于涉及多个职能部门，因此在社创办一级协调各个相关部门，召开联席会议，讨论解决方案，有效地减少了之前部门之间互相推诿的现象。以月为周期的处理流程使得实际工作中对各类信息的处理规范逐渐形成，也有效地明确了乡镇、县两级政府的职能边界。

“三本台账”作为一项发掘社会建设需求的战略工具，从实际运行效果来看，通过对社会信息的掌握、处理、汇总分析，基层政府对社会不稳定因素和社会需求有了清楚的认识，也为未来的管理服务工作提供了决策支持，并能通过这一工具的实际运用达到对过程管理的效果。

由“三本台账”到“社会会计”

“三本台账”通过对社会信息的规范排查、周期汇总、系统分析，能比较准确地把握社会问题，并推进过程管理，实现社会治理的精细化和规范化，同时也能够发掘现实的社会需求，产生溢出效应，为县级政府的进一步决策提供参考。

“三本台账”虽然只运行了短短半年的时间，但已初显成效。然而，仍需进一步完善，其发展方向是借鉴财务管理理念，发展成“社会会计”。

1.“三本台账”目前的局限

（1）从台账内容来看，从维护社会稳定出发，主要限于以月为单位记录民生、困难群众和稳定工作相关的社会问题，而社会福利体系建设、社会组织发展等与社会建设有关的内容还没有纳入其中。从会计的角度来看，前者可以理解为“社会负债”，而后者则是支持一个社会和谐发展的“社会资产”，二者结合才能算出一本准确的社会“细账”。

（2）对于每一类“台账”所涉及问题的分类、基础信息的记录格式，还有待进一步规范化。如各类问题的记录，都是以个人为单位而非以家庭为单位，“三本台账”记录之间的关联性无法体现出来。

（3）在实践层面，由于受信息化水平限制，目前数据整合水平较低，影响了“三本台账”的决策支持和预警功能。

2.“社会会计”的基本构想

借鉴财务会计的基本思路和中江县的实践，可以“三本台账”为基础，进一步向“社会会计”发展，使之成为创新社会治理、促进社会建设的重要工具。

（1）更加关注“社会资产”。要将社会治理真正落到实处，其前提是实现社会的组织化，即通过各种社会组织将原子化的个体连接成为社会共同体，并通过共同体长期的互动形成共有规范和价值，从而建立社会秩序、促进社会稳定。这是一个长期的社会建设过程，需要国家以社会政策等方式，对社会进行“投资”，从而促进有利于社会稳定和发展的“社会资产”的形成。“社会会计”应在目前记录社会问题的基础上，加入“社会资产”的记录，将“社会问题台账”发展为更全面系统的“社会会计”。

（2）规范“准则”和“科目”。要使记录社会问题的“台账”发展为“社会会计”，必须建立基础信息采集和记录等方面的准则，规范“社会会计”相关核算。要准确地对各种社会问题和社会资产进行科学记录，更需要对社会治理有关的事项进行科学分类，编制科目表，定义每一个科目的记录规则。

（3）推动相关分析工具发展。要让“社会会计”记录的各种信息发挥决策支撑作用，也必须重视各种分析方法和工具的开发。如新增社会问题比率、6个月以上未解决的社会问题比率、社会问题再发生比率、社会组织化比率等。通过建立系统的分析工具，政府部门能更有效地洞察社会发展现状和趋势。

（4）推动“社会会计”电子化建设。中江县在推进“三本台账”过程中受客观条件所限，基础信息仍以纸质媒介留存在基层，这不仅降低了基础信息的透明度，还极大地制约了对信息的分析和利用。因此，要大力推进基础社会信息的电子化，实现信息集中，并在此基础上开发和运用一系列的分析工具，使“社会会计”成为加强和创新社会治理的重要工具。

*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题（编号：11JZD026-1）的阶段性成果

（作者单位：北京师范大学）

编辑：武振协