我国养老保险双轨制问题及对策

韩鑫彤

摘要：我国城镇职工养老保险双规制的问题近年来已经成为人们普遍关注的热点问题。而与此同时我国正逐步走向老龄化社会，这使得完善我国养老保险体系变得尤为迫切和重要。养老保险双轨制暴露出诸如社会不公平、财政压力过大以及阻碍人员的合理流动等等问题，改善我国养老保险制度现状的建议：采取相同的养老金调整方式；推进事业单位人事制度分类改革；企业与机关事业单位养老金制度的合理衔接；完善相关法律法规的建设。

关键词：双轨制；机关事业单位；养老保险制度；企业

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）02-0010-01

一、引言

我国养老保险制度的双轨制是由于我国特殊国情而形成的，是我国由计划经济体制向市场经济体制转型时期的特殊产物。是企业与机关，事业单位采取两种不同的养老保险制度体系，主要体现在统筹办法，支付渠道，享受标准三个方面的不同。目前，我国机关事业单位职工养老保险通常有国家财政负担或单位自理，退休工资依据工作年限和职工退休前最后一个月工资按比例发放。职工个人不承担相应责任，并不建立个人账户。我国企业职工退休制度则采取个人账户和社会统筹账户相结合的方式，退休金与缴费年限和工资水平相挂钩。由于长期采用两种不同的养老保险制度，和不同的支付方式和标准，使得不同制度下的退休金差距越来越大，造成了社会不公平的加剧，民众对双轨制的意见越来越大，并且由于机关事业单位没有个人账户完全没有财政负担，也给政府各级财政带来了巨大的压力。面对这些问题我国已有学者进行了相关的研究，郑功成（2010）认为社会保障具备综合性的收入分配调节功能，不健全，不公平的社会保障制度会导致行业之间，劳资之间，群体之间的差距呈持续拉大趋势，初次分配领域的不公会延伸到再分配领域，健全社会保障体系是实现合理分配财富的主要途径，也是社会和谐发展与经济持续，健康发展的条件与保证。[1]肖严华（2008）认为企业退休人员的退休金不仅在绝对额上低于机关，事业单位，而且年均增长率也大大低于机关、事业单位，因此企业与机关、事业单位中的退休人员在养老待遇上的差距越来越大。笔者通过对文献的研究提出了我国养老保险双轨制存在的影响社会公平，加重财政负担以及影响人员流动等方面的问题，并提出了一些解决问题的参考性建议，目的在于缓解当前矛盾，为我国城镇养老保险制度寻找一个合理的改革路径。[2]

二、我国养老保险双轨制的现状及问题

我国公务员的养老保险体制始建于1955年，最初的形态就是机关和事业单位捆绑执行。当时机关事业单位与企业职工之间的养老保险待遇水平并没有明显的差别，只是具体标准方面存在高低差别。1958年国务院颁布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定》曾将机关、事业单位与企业养老保险制度统一化。1993年，我国引入养老保险制度，“统账结合”的基本养老保险改革在全国城镇企业推行，企业职工的养老保险制度变为社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。而由于这种改革在机关事业单位遇到了改革阻力，最终导致机关和事业单位未能列入改革范围，养老保险依旧由国家财政完全拨付，因而形成了养老金的“双轨制”[3]我国现行的养老保险双轨制状况下，使得企业和机关事业单位职工在退休金方面产生了较大的差异，主要存在着以下问题。

（一）妨碍人员流动

目前，由于机关事业单位和企业之间存在两种不同的养老保险体系，我国机关事业单位养老金的发放依据职工的工作年限按退休前最后月工资为基数按比例发放，而企业则依据缴费年限和缴费工资基数的高低来决定养老金水平的高低。由于机关事业单位人员没有个人账户，一旦离开原有单位进入企业工作需要重新缴纳养老保险。虽然根据劳动与社会保障部 2001 年发布的《中央机构编制委员会办公室关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》对机关事业单位和企业职工之间的人员流动的养老保险制度进行了相应的规定，但是由于两者的福利待遇差距过大，使得大部分的企业职工倾向于进入机关事业单位，而机关事业单位的人员不愿意向企业流动。这造成了我国优秀人才集中于一个领域的现象。

（二）社会不公平

养老保险的基本功能之一是收入再分配，通过养老保险的制度安排实现横向的收入再分配，调节社会群体间的收入差距水平。目前我国机关事业单位的工作人员不用缴纳养老保险，但是养老金的替代率高达80%，而2012年有世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告》对城镇基本养老金替代率进行了测算。数据显示，2011年的养老金替代率是50.3%。按照国际标准一般把55%作为最低养老金替代率，我国养老金替代率处于两极分化的水平。使得企业职工和机关事业单位职工之间的退休收入差距拉大，并没有很好的实现收入再分配这一期望，其不公平主要体现在统筹方式，支付渠道和享受标准方面的不公平，在一定程度上违背了权利义务相对等的关系。

（三）加重各级财政负担

财务上的不可持续问题突出，目前就“中央地方事业单位在职人员大约 3100 万左右，再加上 900 万离退休人员，总计 4000 万上下是国家公务员的 4.3 倍，占全国财政供养人数的近 80%”。[4]由于机关事业单位的养老保险资金不需要个人缴纳全部由财政负担，近年来我国机关事业单位的养老金一直维持在较高水平，这无疑增加了各级财政的负担。

（四）管理成本过高

目前大部分已经建立养老保险体制的国家普遍采用政府立法，并建立一套完整的行政体系来运营养老保险制度。但是由于我国采用两种养老保险制度并存的体系，企业职工养老保险由社会保险机构经办，在机关事业单位的养老保险仍然由各个单位自行管理，每个单位都要安置一定的部门和人员来负责退休事物的管理。这造成了机构的重叠和管理效率的降低，人力物力资源的浪费。

三、我国养老保险双轨制的改革建议

（一）采取相同的养老金调整方式

面临着社会不公平现象的加剧，我国养老金制度需要采取相同的养老金调整方式。目前机关事业单位离退休人员的离退休费用随着在职人员工资标准的调整而调整，当在职人员工资上升时，离退休人员适当增加离退休费用；企业退休职工基本养老金的调整则是根据职工工资和物价变化等情况，由国务院适当调整企业退休人员的基本养老金水平，具体调整幅度相当于各省、自治区、直辖市上年度在岗职工平均工资增长率的 40%-60%。[5]但由于企业和机关事业单位这两部门在职人员的工资还未完全做到货币化，工资化，准确性较难把握，而消费价格指数定期公布且透明度高”，机关、事业单位养老金的调整机制采用第三种做法即将两者结合的办法更为合理。[6]

（二）推进事业单位人事制度分类改革

改革开放后，随着我国的行政体制不断完善，国有企业和政府部门已经进行了不同程度的调整，而事业单位现在面临着机构重叠，办事效率低下等诸多问题。中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革试点方案》，根据现有事业单位的社会功能，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。推进事业单位分类改革首先对完全行使行政职能的单位，根据具体情况，转为行政机构划归到公务员队伍之中，并不再批准成立具有行政职能的事业单位。其次对现有从事生产经营性活动的事业单位，将其转制成企业，进行企业注册，自负盈亏，纳入到企业职工的养老保险体系中。最后，对从事公益性活动的事业单位，则再划分为两类：不适合市场经济活动的和部分可以依靠市场资源配置获得收入的事业单位，所需经费由同级财政予以适当补贴，养老金按企业基础养老金基础上增设职业年金；可部分实现市场资源配置的；可以实现市场资源配置的公益性事业单位，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式进行相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，实行企业职工养老保险制度。将事业单位进行分类改革可以有效地缓解养老保险问题给财政带来的负担。

（三）企业与机关事业单位养老金制度的合理衔接

首先，要为机关事业单位人员建立起个人账户，让其象企业职工一样缴纳个人养老保险，坚持责任义务相同一的原则，同时与企业员工一样实行统账结合制。完善我国城镇现行养老保险制度体系应保持企业与机关、事业单位基本养老保险制度统一的原则，即都采取社会统筹与个人账户结合的模式"但制度统一并不意味着完全一致。[7]其次，建立职业年金制度，基础养老保险是第一支柱，是基础，职业年金是第二支柱，是补充和提高。这样的结合使机关事业单位工作人员在养老问题上不至于降低待遇，从而在一定时间内保持养老保障的平稳过渡，减轻了职工在企业和机关事业单位之间工作流动的后顾之忧。

（四）完善相关法律法规的建设

无论在西方社会还是在我国，立法先行都是一项基本原则。任何制度的建立都应该有相关的法律作为保障。相比西方国家，我国的社会保障起步较晚，很多相关法律没有有效地确定。目前我国社会保障更多的是靠国务院及相关部委颁布的行政条例来实施。相比于正式的法律规范，行政条例法律约束性较弱。法律体系的建设是建立一套强制性实施的大家遵守的规则，这些规则设定的目的是调整人们的行为，促进社会的合作，为制度的建设提供法律的框架。如果是正义的行为，那么他就是建立在了合规合法的基础之上，要进行改革就要确定相应的统一的法律法规，使得改革有法可依，这是改革的基础。[8]

参考文献：

[1] 郑功成.社会保障：调节收入分配的基本制度保障.[J].中国党政干部论坛，2010（6）.

[2] 肖严华.中国养老保险制度公平问题研究[J].上海经济研究，2008（8）.

[3] 罗倩妮.浅析公务员养老保险与社会基本养老保险并轨[J].科技创业月刊，2010（5）：109-1111.

[4] 藏 宏.中国事业单位养老保险制度改革研究[D].长春：东北师范大学，2007.

[5] 王晓军. 关于机关事业单位职工养老金制度改革的建议[EB/OL]..http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2012_03/12/13133371_0.shtml，2012-3-12.

[6] 李绍光.养老保险的困境与出路[J].经济社会体制比较，2000.

[7] 罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，2006：233.

[责任编辑：金永红]