我国宅基地置换的法理分析

柏晨

摘 要：随着中国城市化和工业化进程的加速，各项工程建设大量增加对土地的需求，有限的土地资源和用地需求的矛盾日益凸显，我国当前许多地区进行的宅基地置换探索不仅是城市化进程中化解土地、资金难题的重要方法，更是提高土地利用效率的重要途径。

关键词：宅基地置换；法律关系；法律问题；制度完善

中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0081-03

一、宅基地置换综述

（一）宅基地置换的概念

宅基地置换是指根据政府整体的土地用途规划，为节省土地进行集约利用，引导农民集中居住，将农民所享有的宅基地使用权及已经构建的建筑物、附属设施根据置换标准，重新在划定的建设用地范围内换取新的住房，对节约出来的土地进行更加合理的开发利用，是城市化进程中化解土地、资金难题的重要方法。

（二）我国现行宅基地制度的突出问题

1.一户多宅和超标占地比较普遍。农民取得宅基地使用权不是通过在土地市场交易取得，而是作为农村集体经济组织的成员取得。我国农村宅基地制度是为了充分保障和维护农村居民的居住生活，是对农村居民的一种社会福利。农民取得宅基地使用权的成本基本为零，并且宅基地只可以在本集体经济组织成员内部进行流转，这就使许多农民产生占用越多宅基地越好的想法，结合我国在农村宅基地的监管不严格，加上我国农村缺乏村庄规划，居民散居的特点比较突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些乡、村领导干部凭借权力、关系甚至占有多处宅基地，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍。

2.城市化加剧了农村宅基地闲置。从城市化的角度分析，随着城市化水平的提高，劳动力会从农业转向非农业，从农民转变为产业工人。在计划经济时代，人口和生产要素的流动被严格限制，宅基地制度的基本功能主要是承担农村社会稳定，但随着市场经济体制的逐步建立，城乡居民管理登记制度改革，我国城市化进程速度明显加快。特别是我国教育制度的改革，农村孩子受教育机会的增多，留在城市发展和定居的农村孩子也越来越多。农村人口的减少，导致相当一部分宅基地闲置，甚至有的地区出现“空心村”现象。

3.宅基地保障功能弱化，资本功能日益突显。改革开放之前，我国实行了高度集中的计划经济，高度重视工业的发展，农业是基础的行业，为了保证城市工业的发展，除农民基本生存消费之外的全部农业剩余均由国家直接获取，同时实行城市和农村不同的户籍制度，限制农民离开土地，限制农民进城，宅基地制度设计的定位就是保障功能，确保农村集体经济组织成员的基本生存条件。但随着我国市场经济体制的建立和发展，非常强调城乡协调一体化的发展，因此就会要求城乡各种要素能够自由流动，特别是城市建设用地紧张，房价日趋走高的大环境下，宅基地的资本功能日益突显，农民对宅基地不再仅限于居住要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求。

4.宅基地拆迁补偿缺乏相应规定，补偿偏低。城市房屋拆迁针对的是城市规划区内国有土地上的房屋，而农村房屋拆迁，又称为征地拆迁，其针对的主要是集体所有的土地，按照现行法律要将集体土地性质变更为国有土地性质，需要先办理土地征收手续，然后才能进行征地拆迁。根据我国土地管理法规的相关规定，农村集体可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给与适当的补偿，但该适当补偿的标准却没有相应的法律条文予以规定，因此补偿标准往往有很大的随意性并且有很大的不公平性，如果对拆迁房屋按照《土地管理法》中规定的地上附着物给与补偿，那么与临近国有土地上房屋的补偿标准相比，明显偏低。城市房屋拆迁可以适用《城市房屋拆迁管理条例》的补偿标准，而对农村房屋拆迁我国还没有完善的法律法规进行规制，这显然不利于保护农民的利益。

（三）宅基地置换的意义

1.原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加。村民凭原先居住的旧房可以根据置换标准换取一套新房，农民的财产性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，价值不能体现，而通过宅基地可换取国有土地上的商品房，即可上市流通、自由买卖，相比以前的宅基地房，村民财产性收入会增加。

2.打破城乡二元结构，促进城乡一体化。通过宅基地置换，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包经营权，农民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去，除了稳定的流转收益外，还可自谋职业，增加收入。村民的土地全部被征用的，将和城镇居民一样享受社会保障待遇，村民与市民的差异也将逐渐淡化。

3.盘活土地资源，解决农村就业。通过宅基地置换的方式，原有零星的宅基地通过整理，可以复垦为耕地，耕地并未因此减少，同时，腾出的宅基地可以集体建设用地的性质进入流转，实现土地资源的资本化，可用于商品房开发或是发展工业、旅游业及第三产业等，农民的就业机会增加，而且土地的出让收益还可补贴农村的保障性支出。

二、宅基地置换中的主要法律关系

由于我国的地区差异和宅基地置换的实践，宅基地置换出现了多种模式，比如上海采取了村民宅基地让出给农村集体经济组织的模式，浙江嘉兴采取了以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的模式。尽管各地宅基地置换的模式各有特点，但主要法律关系都体现为村民与村集体组织之间的宅基地换房合同法律关系和村集体组织通过镇政府与融资建设主体之间的换房合同法律关系。

1.在宅基地置换方案中，村民、村集体组织、镇政府、融资建设主体是最核心的法律主体。在宅基地置换的过程中，参与的主体众多，其中市政府有关部门宅基地置换方案的设计主体，并对整个宅基地置换过程进行宏观指导，并由政府有关部门负责组建融资主体；商业银行等金融机构为整个宅基地置换项目顺利进行的资金基础；建设勘察、设计、施工、监理单位是开发建设单位。但在整个置换过程中，只有村民、村集体组织、镇政府及建设融资主体是法律关系的主体，因为宅基地置换过程中只有这些主体之间有财产转让发生。endprint

2.宅基地置换的基本法律要素和全部法律内容也都包含在村民与村集体组织、村集体组织与镇政府、镇政府与建设融资主体之间的置换合同法律关系中。物权置换关系实质上是宅基地置换最根本的法律关系，农民以丧失自己享有的宅基地使用权及其上建造房屋的所有权换取集中规划区内新房屋的所有权；农村集体经济组织则是将自身拥有的宅基地建设用地换取所有新建置换房屋；镇政府根据合同对置换获得的农村建设用地进行复耕，以偿还建设置换房屋借用的城镇建设用地周转指标，以实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少的挂钩；融资建设主体的主要任务则是利用从金融机构筹集的资金建设置换房屋。

三、宅基地置换中存在的法律问题

（一）宅基地置换中存在强制拆迁

宅基地换房，农民集中居住，是否充分尊重了农民的意愿，还值得深思，毕竟该政策是在政府的主导下实施的，宅基地置换虽然总体上对村民是有利的，但不排除村民不愿意置换，不愿意集中居住的现象，在这种情形下，应当尊重村民意愿，不能强迫村民就范。

宅基地置换应该建立在村民自愿并且政府与村民、村集体达成一致协议的基础上，但在现实中，却出现了被社会所诟病的“被上楼”现象。“被上楼”现象发生的主要原因是当地政府为了发展本地经济，土地财政大行其道，政府并不是真正为了农民的利益而进行宅基地置换，政府通过宅基地置换的方式间接剥夺农民的宅基地使用权，大部分的收入已成为地方财政的重要组成部分，地方政府为了获得更多的土地收益而盲目的、积极的开展宅基地换房活动，但并不是所有的农民都愿意，因此就出现了社会不和谐的现象，那些不愿意置换的农民被“逼上楼”或被“打进楼”。比如，江苏省邳州市在城市建设的过程中，需要对坝头村整体拆迁，出现了村民自杀、十多人被打伤住院的严重情况，甚至还有村民被拉到湖边，受到死亡威胁。

（二）宅基地置换房存在产权瑕疵

农民虽然依法拥有宅基地的使用权，但是他们并没有获得宅基地的土地所有权，宅基地的土地所有权依据我国法律规定属于农民集体所有即村集体组织。这就会导致在宅基地置换过程中，宅基地置换换取的房屋占用土地的性质不清，通常有两种做法：第一种做法是将置换房屋规划区内新建住房占用的土地的性质由集体土地变为国有土地；第二种是置换的新房屋所占用的土地性质仍为集体所有。采取什么样的方式，各地没有具体统一的标准，这就直接导致了农民置换的新房屋的产权性质无法确定，并且这两种方式采取任何一种方式都会产生相应的问题。若采用第一种方式，则宅基地换房就等同于变相征收农村集体土地，损害了农民被征收土地应获得的利益；若采用第二种方式，那么农民通过宅基地置换所取得的房屋就不能按商品房进行出售，若出售就会出现大量的小产权房问题。

有些地区政府在宅基地置换过程中，未经上级政府合法批准就开始进行规划腾地，对被置换的村落进行征地拆迁，最终导致这样的局面，就是农民虽然搬进了新换取的住房，但是对新的住房却不能取得合法的房产证和土地使用权证。这种不经法定程序的宅基地置换行为，一方面是农民利益遭受侵害，另一方面，当涉及房屋买卖、房屋租赁、析产、离婚等纠纷时，很难做出公平公正的处理：如果只是作为一般的争议纠纷处理，实际上是承认非法使用土地的合法性；如果处理严格按照法律的规定，会造成不公平的后果。

（三）集体建设用地使用权存在非法流转

我国在立法和国家政策的角度，对集体建设用地使用权都采取了严格的控制态度，严格禁止集体建设用地规避法律、私下流转的行为。由于我国现行法律的严格规定，造成违法流转集体建设用地使用权流转的行为时常发生，这些违法的流转行为使得农村土地资源利用混乱，土地市场秩序遭到破坏，在一定程度上削弱了政府对土地市场的宏观调控能力。

1.非法流转影响交易安全、扰乱土地市场秩序。我国现行土地管理法律体系对集体建设用地使用权流转的流转条件、范围、方式、期限等都没有做出明确具体的规定，虽然我国《土地管理法》第63条和《物权法》第183条对集体建设用地使用权流转作了例外规定，但这限于使用集体建设用地的企业破产、兼并和建筑物抵押的情况。正是由于法律规定的不完善，缺乏有效的市场调控，严重削弱了政府监管土地市场的能力，导致集体建设用地管理环节薄弱，非法用地的情况大量产生，尤其是经济发达的大城市近郊农村，由于其良好的地理位置，成为集体建设用地非法流转的高发地区，尤其是小产权房的买卖，严重影响着房地产交易市场的秩序与安全。

2.非法流转造成农村集体利益的损失。在市场经济体制下，农村集体建设用地使用权的非法流转是各地追求经济发展的必然结果。在法律法规不完善、政府监管不严格的情况下，非法流转的受益主体往往是“谁流转、谁受益”，这样就侵害了作为集体土地所有权人的集体经济组织的利益，即侵害了农民集体的利益。一方面，作为宅基地使用权人的村民将其享有的宅基地使用权非法流转给他人，流转的收益全部归自己所有，没有体现出宅基地所有权人即集体经济组织的利益；另一方面，有一些地方政府凭借行政权力，把对土地基础设施的投入作为分享土地流转收益的依据，将土地流转的绝大部分收益非法侵吞。因此，建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制是规范集体建设用地使用权流转极其关键的问题。

四、我国宅基地置换法律制度的完善

（一）完善立法工作，明确产权归属

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”该条规定为我国农村宅基地置换的立法确立了总体方向。宅基地置换的立法要突出农民的主体地位，充分尊重农民的意愿，对宅基地置换要进行市场化引导，从法律上赋予农民宅基地及其上建筑物以完整的物权保护，建立与城市房地产相衔接的农村宅基地使用权制度。endprint

宅基地置换房屋的产权归属是农民最密切关心的问题，也是宅基地置换相关立法的核心问题，只有从法律上充分保障了所换取房屋的产权，村民才会更加主动积极的参与宅基地换房。

（二）集体建设用地使用权流转制度的完善

1.强化农村集体土地所有权的各项权能。在土地利用总体规划的大框架下，村集体作为所有权人可以决定土地使用权的流转问题，强化其使用权能；在农村集体土地被征收征用时，农村集体经济组织对相关费用和补偿问题与政府进行协商时，应当与政府处于平等地位，强化其收益权能；在符合国家政策、法律规定的前提下，村集体有权决定集体土地使用权是否进行流转以及流转的价格等，强化其处分权能。

2.建立集体建设用地使用权流转市场。要充分借鉴国有土地市场建设经验，集体土地所有权人、使用权人可以在市场上采取出让、出租、抵押、入股等方式将土地进行流转，对于流转的具体程序及登记制度通过相应的法律法规进行规范。

3.建立合理的分配土地使用权流转收益机制，准确的界定哪些主体应参与收益的分配，明确村集体和农民是最主要的分配主体，政府只能通过税收的方式参与分配。另外，村集体组织对所分配的收益资金应当合理使用，要把村民的生计放在首位，重点做好农村社会保障工作。

（三）配套制度的完善

1.在相关法律中明确规定宅基地置换的复耕制度。宅基地置换的根本目的在节约土地，保护耕地，可是很多地方在宅基地置换后并没有将土地恢复为耕地，而是用于房地产开发或者其他工业建设，因此必须对这种行为从法律上进行规制。

2.完善我国政府的公示制度。宅基地置换参与的主体众多，农民并不能充分了解整个过程的具体内容，加上政府和农民之间处于不平等的地位，农民的利益往往受到侵害，因此，为了确保对村集体及村民利益的保护，每个参与的主体在整个宅基地置换项目中投入的成本应当公示、公告，以保证将来利益在相关主体间的分配能够合理。

农村宅基地置换，农民集中居住不仅有利于节约土地，解决各地城市化进程中的用地紧张问题，而且有利于转变传统农业发展方式，加快我国农村、农业的现代化进程，使农村有崭新的面貌，提高农民的生活水平。

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（责任编辑 姜黎梅）endprint