基于风险分配的环境风险应对法律机制探究

2014-03-21徐本鑫李媛媛曾庆枝

昆明理工大学学报·社科版 2014年1期

徐本鑫　李媛媛　曾庆枝

摘要：环境风险分配对于有效应对环境风险和保障社会公平具有重要意义。随着中国发展进入环境高风险阶段，环境风险在不同地区、不同主体之间呈现不公平的分配格局。究其原因，则是中国缺乏一套以风险合理分配为主要内容的环境风险应对制度。遵循环境风险公平分配的理念要求，中国应从完善重点领域立法，界定环境风险应对的权利与义务，创新环境执法模式，促进环境风险应对成本的内部化，完善环境司法制度，保障环境风险损害得到合理补偿等几个方面进行构建和完善环境风险应对法律机制，明确界定风险责任，合理分担风险成本，充分补偿风险损失，增强公众风险意识，有效应对环境风险。

关键词：生态文明；环境风险；风险分配；风险责任；环境司法

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）01-0056-08

随着人类改造自然的广度和深度不断加大，人类的决策和行为也引发了大量环境风险。据2012年《中国环境状况公报》显示：2012年全国共发生突发环境事件542起，其中重大突发环境事件5起，较大突发环境事件5起。环境事件频发标志着中国的发展已进入环境高风险阶段。近年来，各类环境污染和生态破坏事件时有发生，环境风险景象在社会生活中频繁上演。如何有效应对环境风险成为摆在社会各界面前的重大课题。十八届三中全会通过的《决定》明确提出“建设生态文明，必须……实行最严格的源头保护制度……用制度保护生态环境”。本文关于环境风险应对法律机制的探讨就是对从源头上保护生态环境的制度思考，具有必要性和紧迫性。

一、环境风险及其来源

当环境风险逐渐成为人们生命、财产安全的巨大威胁时，认真审视环境风险，明确环境风险的来源，就成为人们有效应对环境风险的基本前提。

（一）风险与环境风险

风险一词被广泛使用在社会生活的各个领域之中。但由于对风险的认识角度不同，学术界对风险的内涵尚没有统一的定义。一般而言，风险是指可能发生的危险，主要包括两方面内容，即事件发生的可能性和事件后果的危害性。

环境风险这一概念于20世纪70年代在工业化国家中被率先提出并逐渐进入理论研究的视野。在我国，2004年原国家环保总局发布的《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T 169-2004）中规定：“环境风险是指突发性事故对环境（或健康）的危害程度，用风险值R表征，其定义为事故发生概率P与事故造成的环境（或健康）后果C的乘积，用R表示，即：R[危害/单位时间]=P[事故/单位时间]×C[危害/事故]。”卢静等人将环境风险定义为“由自然或人为活动引发的，并通过自然生态环境的媒介作用，对人、财产、生态环境构成威胁的一种潜在危险状态，包括这种危险状态爆发的可能性与不确定性，以及危险可能导致的危害性后果两方面的内容”[1]。

综上可知，风险在本质上是事件发生和相关损害的不确定性；而环境风险则可以指称环境事件发生的可能性及其潜在的危害性。

（二）环境风险的来源

自然灾害和人为活动是环境风险的两大主要来源。但是，人为原因造成的自然灾害，如乱砍滥伐等导致的山体滑坡、泥石流等事故；超采地下水导致的地面下沉等，都潜藏着巨大的环境风险。从这个角度讲，人的行为已经成为现代社会环境风险的最主要来源。

从环境风险来源上讲，占主导地位的环境风险是“人造风险”，即人类的决策与实践活动所引发的风险。基于环境风险系统、事故风险诱因及演变过程，环境风险可以被分为自然灾害类、安全事故类、违法排污类、长期累积类、布局问题类等类型。对近年来典型环境污染事故的风险类型进行分析可发现，目前中国环境风险类型以安全事故类与企业违法排污类为主。从风险根源看，布局型环境隐患和结构型环境风险是中国环境安全头号威胁[1]。

既然环境风险的大部分是“人造风险”，那么环境风险的应对就一定与人的责任紧密相关。但是，政府决策者、企业生产者或者环评专家在面对风险时，可能通过制度规范来推卸责任，而受害方却很少具备进行责任追究的知识和能力。环境风险成本负担和责任承担的不平等进一步加剧了环境风险的产生。

二、风险分配对于环境风险应对的意义阐释

在转向全面现代化的当下中国，经济社会发展不可能完全摆脱环境风险。只要有环境风险存在，就会有风险成本负担、风险后果承受、风险责任担当、风险损害补偿等问题出现。也就是说，应对环境风险就必然要考虑风险分配问题。

（一）风险分配的含义界定

马克思主义政治经济学把分配作为社会再生产过程的一个环节。分配主要指社会在一定时期内新创造出来的产品或价值（即国民收入）的分配，是生产结果的分配，是联结生产和消费的中间环节。美国经济伦理学教授乔治·恩德勒则认为分配是“经济活动中与生产和交换具有同等价值的基础性维度”“分配维度贯穿于整个经济活动之中，不仅是它的结果，而且也是它的起始条件和过程”。[2]以上两种有关分配的理解是出于对社会经济活动不同侧面的考察而得出的结果，具有很好的互补关系，可以为我们理解风险分配提供思考路径。

风险分配的概念出自贝克的《风险社会》。实际上，在人类社会发展过程中，存在两种不同性质的分配：一种是发展成果的分配，如财富分配；另一种是发展成本的分配，如风险分配。类比前述有关分配的两种理解，风险分配不仅要解决风险损失谁来承受的问题，而且还要解决风险预防成本分担、风险治理责任承担、风险补偿落实、风险应急的权力和义务配置等问题。也就是说，风险分配应作为风险应对过程中的基础性维度，贯穿于整个风险应对过程之中。

综上所述，风险分配具有广义和狭义之分。广义的风险分配是风险应对过程中各种要素，如成本、损失、权利、义务、责任等方面的分配。狭义的风险分配则仅指风险损害后果的分配。事实上，两种风险分配密不可分，只有广义风险分配实现了公平合理才能实现狭义风险分配的公正；狭义风险分配公正是进行广义风险分配的动力和目标。明晰风险分配的含义对政府的政策制定和制度选择具有重要指导意义。

（二）风险分配的意义阐释

风险分配的公平合理对风险的有效应对至关重要。这不仅在于它的工具性——调动社会主体应对风险的积极性，而且还在于它的目的性——实现社会公平。一方面，风险合理分配是有效应对风险的重要工具。风险分配是一个风险预防和风险应急的工具。比如，为防范环境风险发生，需要控制企业污染物的排放，这自然需要付出一定的成本。如果风险成本分配得当，便会迫使企业主动改进生产技术或引进环保设备，使企业环境污染的外部成本内部化，进而抑制污染物的大肆排放，起到了风险遏制和风险消减的作用。从根本上讲，要真正有效地应对环境风险，必须从源头上消除风险产生的经济根源。而在风险生成的诸多经济因素中，风险成本分配失当是最重要的因素之一。另一方面，风险合理分配促进了风险应对的社会公平。就环境风险而论，环境风险产生与企业生产、政府决策、公众行为等诸多因素紧密相关。一些环境风险源于部分专家组织或政府部门权衡利弊得失后集体做出的重大决策，也有一些环境风险的产生是由社会公众的日常行为所致。环境风险的产生是社会多方主体共同作用的结果，应对环境风险应该由社会多元主体承担“共同但有区别的责任”。但是，在现行社会政策或制度中，环境风险责任主体模糊，没有社会主体能够真正地去对环境风险承担他应该承担的责任，甚至形成“有组织地不负责任”。

三、中国环境风险分配不公平的现状与原因

根据公平的一般原则，环境风险分配应遵循权责一致的基本原则，那些消耗较多环境资源，获取较多环境利益，制造较多环境风险的社会主体，应该较多地承担环境风险所带来的不利后果。然而中国环境风险分配却呈现出一种不公正的分配格局。

（一）中国环境风险分配不公平的现状检视

环境风险分配关涉不同的主体和要素，风险分配是否公正可以从不同的维度来考察。从主体上看，环境风险分配存在贫富群体之间的不平等和代际之间的不平等。对于不同的社会群体来说，他们的风险承受能力是不同的，所应担的风险责任也是不同的。与经济困难群体相比，富裕群体消耗的资源以及向环境排放的废物都比较多。因此，富裕群体理应承担更多的环境风险责任。然而，现实的情况是，在污染环境并获得利益之后，获利者普遍选择迁居来规避风险，而不是继续投入来恢复生态。一些人在某些地区开办工厂，获取了收益便走人，留下被污染和破坏的生态环境，致使当地居民身患各种疾病，产生了大量“癌症村”。

从空间上看，环境风险分配存在东西部之间不平等、城乡之间不平等和河流上下游之间不平等。例如，2000—2009年，全国共发生环境污染事故13060起，其中西部6175起，占总事故的47%；中部和东部分别为3456和3429起，占总事故的27%和26%。环境污染总事故大于1000起的4个省份中，西部占了2个（广西、四川），中部和东部分别占有1个（湖南和浙江）[1]。可见，环境风险在空间分布上存在区域差异。全国大部分的环境污染事故集中在少数的几个省份。经济发展相对落后的西部地区（广西、四川）所承受的环境风险压力明显高于其他地区。

从内容上看，环境风险分配存在风险防范成本分配不平等和风险损害后果分配不平等。以松花江水污染事件为例，几十年来，吉化公司在获取巨额利益的同时却很少投入资金进行环境污染防治，吉化公司苯二厂防止苯泄漏的围堰长期没有建成。风险治理的责任无人承担，企业生产中的环境风险在侥幸心理下被掩藏起来。风险爆发后，沿江居民生产生活受到严重影响，但并未得到损害补偿。风险防范成本和风险损害后果就自然转嫁给了松花江上下游的群众，导致风险收益与风险成本的脱钩，风险受益与风险责任的不对等[3]。

（二）中国环境风险分配不公平的原因分析

环境风险分配受社会风险分配内在机制的影响。社会风险分配受到诸如经济水平、权力资源、教育程度等因素的影响。经济发展水平的差异导致风险在地区之间转移，财富占有不均导致风险在社会主体之间转移，而权力资源和风险意识更是直接影响风险后果在不同主体之间的分配。社会优势群体可以通过其掌握的资源或信息来规避或转嫁风险，而弱势群体则缺少这种抵御或应对风险的资源或能力。“风险分配的历史表明，像财富一样，风险总是附着在阶级模式上的，只不过是以颠倒的方式：财富在上层聚集，而风险在下层聚集”[4]。

相关制度缺陷是环境风险分配不公的制度原因。制度的公正合理是环境风险公平分配的有力保障。良好的制度既可以保障社会成员共享经济发展收益，也可以实现社会成员公平分担各种社会风险。一般来讲，风险分配的不正义结果后面总能找到一套相应的不平等的制度安排[5]。很多环境风险的产生并非源于某个人、某个群体故意违反法律制度而做出的环境危害行为，而是源于制度本身所自然引发的一种不计环境风险后果的行为。也就是说，由于环境风险应对制度不够完善、合理，致使一些社会主体能够轻易地采取投机行为，逃避风险责任。

四、中国环境风险应对法律机制的现状解读

为了解决日趋严峻的环境问题、有效应对环境风险，中国在立法和制度建设上作出了积极的努力。环境风险应对法律机制初具雏形，但也存在严重不足。

（一）中国环境风险应对法律机制现状

当前中国政府在进行环境风险应对时，主要可以参照的法律法规有《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》和《突发事件应对法》等。一个以《环境保护法》为核心的环境风险防范法律体系和以《突发事件应对法》为核心的环境风险应急法律体系初具规模。这些法律规定了预防为主、预防和应急相结合的基本原则以应对环境风险，尽量避免环境风险损害的发生。但由于责任落实不到位、缺乏部门协调性和社会参与性，环境风险应对效果不佳。有研究显示：2000-2009年间，重、特大环境事故虽呈现波动下降趋势，但重、特大环境事故占总事故数的比例却有上升趋势[2]。

此外，应对环境风险还可以依据一些政策性文件和部门规章。例如，2011 年颁布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）提出要“完善以预防为主的环境风险管理制度，有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件。”《国家环境保护“十二五”规划》（国发〔2011〕42号）提出要“加强重点领域环境风险防控”。根据这些政策性文件所确定的应对环境风险的政策要求，为了切实加强环境影响评价管理，有效防范环境风险，国家环境保护部于2012年7月发出《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》。2013年1月，环境保护部还制定了《化学品环境风险防控“十二五”规划》，对“十二五”时期化学品环境风险防控的原则、重点、主要目标和主要任务等进行了阐释。但这些涉及环境风险防范内容的通知或规划仅能起到政策宣示的效果，还不具有法律的效力。

综上所述，在中国环境保护的法律制度中，没有专门的环境风险应对法，对环境风险的规制多是概括性、原则性的规定，能够保障环境风险公平分配的法律制度尚不完善，环境风险应对还缺乏健全的法律机制。

（二）中国环境风险应对法律机制缺陷

面对中国环境风险高发与风险分配不平等的的境况，作为社会调整工具的法律迫切需要构建一种以风险责任共担为基本原则，以风险合理分配为主要内容的制度体系。其核心就是每一社会主体都应该以风险责任的承担作为行使环境权利（权力）的基本原则，为其行为或决策所产生的环境风险负责。然而，在这方面中国现行环境风险应对法律机制还存在不少缺陷。

1.协作机制不完善，政府责任难以追究。目前中国实施的是政府主导的环境风险应对机制。一方面，中国的环境风险行政管理部门具有专业性和分散性，各部门存在各自为政和部门利益保护倾向。环境风险应对需要几个部门联合行动时，各部门之间的协调配合就显得困难。另一方面，各级政府之间也存在利益分配问题。有些地方政府为追求经济发展而忽视环境风险的规避，不严格环境执法；部分地方政府甚至直接进行违法活动，在容易发生环境风险的区域进行工业开发[6]。现行法律法规对环境风险管理法律责任的规定多具原则性且用语模糊。对于具体应该由谁承担何种责任，承担多大的责任多语焉不详。理论上谁都有权力负责，谁都有义务负责，但事实上谁都没有能力和愿望来负责。根据《国家突发环境事故应急预案》，在重大环境事件中，多有应急指挥部的设置。应急指挥部的设立旨在应对突发事件，突发事件处置完毕后就撤销解散，指挥部解散后，责任主体随之消失，无法严格进行行政问责，决策者也无需承担相应的法律责任。

2.监管机制不完善，公民个人责任缺位。法律对公民个人行为的环境监管不到位，环境风险应对缺乏公众的责任承担。环境具有公共性，环境风险应对不仅仅是政府和企业的责任，同样也存在公众的责任。例如，在城市垃圾污染方面，特别需要公众的共同努力来应对。据统计，全国2/3城市都处于垃圾包围之中。这些堆积如山的垃圾严重污染土壤和地下水，释放大量有害气体，给我们的生存环境带来严重危害，被称为潜伏在城市里的巨型“炸弹”[7]。然而，相关环境立法并没有对公民个人行为的环境监管提供有力的制度保障。作为中国环境保护方面综合性法律的《环境保护法》，在环境监督管理一章中却只字未提对个人行为的环境监管。该法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但也没有明确如何履行义务和承担责任。

3.赔偿机制不完善，企业责任有待加强。环境风险损害的赔偿机制不完善，使得风险制造者能够逃避其应承担的风险责任。2005年，松花江水污染事件发生后，哈尔滨的一位市民向当地法院递交诉状，要求吉化公司赔偿其购买纯净水的费用15元。诉状提交一周后，哈尔滨市地方法院做出了不予立案的决定[8]。由于相关立法不完善，在环境风险应对过程中，企业责任实现依然存在“守法成本高，违法成本低”的问题。发生环境污染事件后，企业及其主要负责人很少被追究民事责任和刑事责任，有关行政责任的立法规定也不尽合理。比如按照最新修订的《水污染防治法》，企业事业单位造成水污染事故的，最高也只能按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款。行政处罚力度偏低，导致许多企业出于成本收益考虑，宁愿被罚款也不愿意主动购买治污设备。

五、国外环境风险应对法律机制的经验借鉴

尽管各国环境风险应对因国情或地域特点而存在差异，但国外一些成功做法所体现的环境资源整体性、责任主体多元性、风险分配公平性等环境风险应对的基本规律，仍可以为中国提供有益借鉴。

（一）设置统一应急管理机构，健全政府协作机制

随着突发环境事件规模的扩大，影响范围越来越广，政府单一部门管理体制已经难以应对。因此，国外环境风险管理中呈现出由单一部门管理向政府协同管理趋势转变。例如，美国为解决应急管理多机构参与时的协调问题，于1979年成立了联邦应急管理署，统一对突发事件进行管理。俄罗斯在切尔诺贝利核泄露事件之后成立了常设性的应急管理综合协调部门——紧急情况部，统一负责突发事件应急管理的日常事务。统一应急管理机构的设置可以实现应急管理的跨领域、跨区域、跨机构的协同，避免单项灾害应急管理所带来的协同难题。此外，重大环境污染事件所造成的严重后果往往超出一个地方政府的承受能力，因此各国都十分重视区域政府协作制度的建设和完善。实践中，各国一般通过政府协定的方式形成中央政府与地方政府以及地方政府之间的应急管理协作机制。例如，日本东京为了加强首都圈在突发事件应急时期相互协作关系，与周边八个都县市签订了相互救援的区域合作协定。

（二）转向环境风险全程监管，强化社会共同责任

20世纪80年代以前，各国制定的环境风险应急政策与法律主要涉及环境事件发生后的应急处置与救援环节。20世纪80年代以后，各国逐渐重视事前、事中、事后全过程的环境风险管理体制建设。不仅继续完善事中应急处置与救援政策法律，而且关注事前的环境风险源识别和确认、环境风险监测和预警、环境污染事件应急预案制定、事后环境生态修复工作及环境责任追究等内容。例如，日本东京通过不断补充和细化《大规模事故等对策规划》形成了对事前预防、事中应急和事后恢复三个不同阶段采取不同应对措施的全过程风险防范与应急管理流程。由政府主导环境风险应对是早期风险管理体制的重要特点。但当前随着环境风险的频频发生且规模日趋扩大，政府已经难以独立承担责任。此时引导社会的支持来分散政府所承担的风险已经是各国应对突发事件的必然选择。例如，美国1986年颁布了《应急规划和社区知情权法》，制定了一系列以社区为中心的风险防范和应急管理法律法规，使社区组织在包括环境污染事件在内的城市突发事件中承担起重要的风险防范和应急管理职责。在日本，东京都政府还与民间团体在突发事件发生前签订合作协议，以确保能够迅速调配和整合应急物资和避难空间[9]。

（三）推行环境污染责任保险，应对环境风险转嫁

从20世纪60年代起，英国、德国等国家为了维护环境污染受害者合法权益，提高环境风险防范能力，尝试建立了损害填补的社会化保障制度——环境污染事故责任保险制度。其中，英国实行任意险为主、强制险为辅的制度；德国实行强制保险与政府、金融机构担保的制度。美国的环境污染事故责任保险则始于1988年后，专业的保险公司开始承保被保险人因突发或意外环境污染事故引起的第三者损害的责任保险。印度1991年通过的《公共责任保险法》规定，对于危险物质处理单位，如果是政府或国有公司的，实现环境保险基金制度；如果是普通商务公司，则强制要求投保环境责任保险。实现环境责任保险制度可以避免因侵权行为人（主要是企业）赔偿能力不足，而使受害人实际上得不到救济，导致环境风险损害后果的不当转嫁。

六、中国环境风险应对法律机制的合理构建

面对环境风险的严峻挑战，中国亟需一种基于风险公平分配的环境风险应对法律机制，以明确界定风险责任，合理分担风险成本，有效补偿风险损失，用法律规范人们的行为，增强全体社会成员的风险意识，以便有效应对环境风险。

（一）完善重点领域立法，界定环境风险应对的权利与义务

为了最有效地应对环境风险，必须合理界定环境风险应对的权利和义务。实践中，一些制造风险或者从风险管理中获利的社会主体并不一定承担相应的责任，而常常是处于社会不利地位的弱势群体承担了风险责任。“风险预防原则的制度设计中，应在辨明环境风险预防中的各项成本和效益的基础上，界定各主体的权利和义务，使各主体的权利和义务具有对应性，从而确保各主体之间利益的平衡。”[10]一般来说，在导致风险发生的决策和行为方面，主体的权力越大，掌握的资源越多，其所造成的风险后果和伤害就可能越大。因此，对某一决策和行为导致的风险和造成的不良后果，根据不同行为主体在选择、决策和行为中所拥有的权力的大小，追究其风险责任，承担由此所造成的伤害和风险后果，补偿损失[11]。

合理界定环境风险应对的权利与义务，首先需要加紧完善重点领域立法。诚如贝克所言，“虽然我们无法禁止现代生活中的风险，但是我们能够和确实应该获得的是新的制度安排，这种安排能够更好地处置我们目前面临的风险。”[12]为此，我们应以十八届三中全会确立的“加快生态文明制度建设”思想为指引，加紧完善重点领域立法，推动形成比较完备的环境法律制度体系。如全面规定企业向社会公开环境信息的法定义务，保障风险相关者的信息权；加快完善环境影响评价公众参与机制，扩大风险相关者的参与程度；加大对污染企业的惩罚力度，让那些以身试法者永远不得再从事这一行业；合理设定环境监管失职罪等环境犯罪的构成要件，建立风险责任终身追究制度。

（二）创新环境执法模式，促进环境风险应对成本的内部化

从风险分配的角度看，环境执法就是要打击环境违法行为，防范转嫁风险成本，合理分配风险责任。从中国目前的情况来看，环境执法却偏向于纵容企业污染行为的发生。对企业污染行为执法不严，处罚偏轻。企业转嫁风险成本，逃避环境风险责任的行为普遍存在。为此，需要创新环境执法模式，促进环境风险应对成本内部化。

1.执法手段上要改变单一的“命令-控制”式执法形式，应综合运用经济、信息等多种手段。加快研究实施环境污染责任保险，运用保险工具，以社会化、市场化途径促使企业加强环境风险管理，迅速应对环境污染事故，及时补偿污染受害者损失。推动行政部门详尽地向社会公众提供环境信息，因为环境执法的实施过程也是对于环境风险应对成本的分配过程，而这在民主社会必须由公众知晓并参与决定。

2.在执法程序上，促进跨区域、跨部门的联合执法，实现环境行政执法部门的协调与配合。环境风险应对工作的开展涉及很多部门，各环境行政部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素风险的规制，这种分领域的规制权限分配可以体现专业性，但同时也分割了环境风险规制任务，不能体现环境整体性，带来了环境风险规制上的断裂与不协调[13]。对此，各执法机构之间要进行充分的环境信息交流，以统合行政部门在环境风险应对中的权责，实现协调与配合。

3.执法责任上健全行政问责机制。明确的责任分担是环境风险应对的核心保障，只有在权责分明的情况下才能更好地发挥决策制订和执行者的参与激励[14]。为此，需要进一步健全行政问责机制，明确环境行政执法人员应当承担的环境责任与义务，对不正确履职者，严格问责。对此，可以抓住《环境保护法》修改契机，抽离出针对机构的笼统性的职责规定，将环境职责真正落实到具体的责任人[15]。

（三）完善环境司法制度，保障环境风险损害得到合理补偿

从风险分配的角度看，环境司法是公平分配环境风险损害后果的关键环节。环境司法是维护公民环境权益、追究环境违法责任、填补生态环境损害的重要保障。但由于立法不完善、行政权干涉、环境审判人员素质等因素的干扰，环境司法在解决环境案件、合理分配环境风险方面还显得无力。中国亟需进一步完善环境司法制度。

1.完善司法主体制度，增强司法能动力度。解决环境纠纷和应对环境风险需要发挥司法的能动性。环境风险的不确定性放大了法律的缺陷、风险发生时社会纠纷的激增以及风险社会对常态社会的诸多逆反等都为司法能动提供了正当性基础[16]。高水平的裁判者和全方位的参与者对于环境司法能动的实现尤为重要。因此，需要加强对环境司法裁判者的选任与培训、保障与监督等方面的制度建设。同时，对于环境侵害后果的评估，以及对于环境侵害救济方式的选择，应该广泛采纳环境侵害地居民和其他利益相关者的意见。

2.拓展环境司法功能，完善环境司法程序。环境损害不仅要考虑对人身、财产造成的损害，还要注重对生态环境造成的损害。积极的环境司法裁判对于环境损害的确认和填补具有正面引导作用，环境司法也因之肩负着发现和保护环境利益、确认和填补环境损害的功能。现行环境司法依旧按照传统的法律程序规则进行，导致很多环境案件难以进入司法程序，致使环境损害得不到合理的司法救济。相比之下，建立专门的环境司法程序规则成为国外环境司法专门化的重要举措。例如，2004年，美国《佛蒙特州环境法院程序规则》，2010年，菲律宾《环境案件程序规则》 [17]。

3. 明确环境案件管辖，完善环境审判制度。大量环境纠纷案件的法院管辖不明和法院审理案件的法律依据欠缺，致使大量的环境案件状告无门或者久拖不决。为此，我们需要通过立法明确环境案件的法院管辖权和进一步完善具体的环境审判制度。在这方面，国内尚还没有统一规定，但一些地方积极进行了制度创新和探索。例如，昆明中院与市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，对环境民事公益诉讼中的主要问题做出了规定。我们应该在总结试点经验的基础上，完善环境审判制度。例如，在关涉环境风险的诉讼中将举证责任归由制造风险的一方承担，这也是环境风险分配公平的要求和体现。

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参考文献：

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